摘要：步入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代后，信息成為社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。政府信息公開制度應(yīng)當(dāng)在這個(gè)進(jìn)程中扮演重要角色，最大限度開放政府信息，方便公眾自由獲取、使用和分享。但《政府信息公開條例》實(shí)施過(guò)程中存在不少不適應(yīng)這一進(jìn)程的情況，如門戶網(wǎng)站建設(shè)水平低，重復(fù)建設(shè)，信息發(fā)布效果差；政府信息管理水平低，紙質(zhì)化保存甚至成為制約公開的因素；公開范圍也還比較有限，不但對(duì)政府信息的范圍界定比較狹窄，限制申請(qǐng)人的資格，而且還往往會(huì)對(duì)信息用途作出審查干預(yù)。這些問(wèn)題是政府信息公開制度自身的不足，也是其無(wú)法適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)展的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)逐一解決完善。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代；政府信息公開；門戶網(wǎng)站；知情權(quán)；

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等已經(jīng)深深植入我們的生活。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，人們可以不受時(shí)空限制，進(jìn)行信息的傳輸和分享，信息正在成為確保社會(huì)發(fā)展、個(gè)人進(jìn)步的重要資源[1]。在沒有信息分享或者信息流通不暢的社會(huì)，個(gè)人無(wú)法獲得有效的信息、掌握必要的知識(shí)，企業(yè)也無(wú)法進(jìn)行正常的經(jīng)營(yíng)，社會(huì)將停滯不前。政府信息公開是一項(xiàng)旨在讓公眾自由地獲取和傳播信息的制度，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代扮演著更加重要的角色，但政府信息公開制度起源于傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)紙質(zhì)的官方文件的獲取與傳播需求，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，其還必須適應(yīng)這一潮流并積極做出應(yīng)對(duì)。為此，本文將以《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的實(shí)施為視角，分析我國(guó)的政府信息公開制度尚存在的不足，探討如何進(jìn)行制度完善和應(yīng)對(duì)。

一、政府信息公開平臺(tái)建設(shè)

政府信息公開平臺(tái)是發(fā)布政府信息的渠道。由于互聯(lián)網(wǎng)具有不受時(shí)間空間限制、網(wǎng)站可以承載海量信息且可以方便查詢獲取信息等的優(yōu)勢(shì)，政府門戶網(wǎng)站已經(jīng)成為政府信息公開的第一平臺(tái)。

據(jù)筆者所在的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組持續(xù)開展的政府透明指數(shù)測(cè)評(píng)的結(jié)果顯示，行政機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站建設(shè)水平明顯提升。2014年，所有被測(cè)評(píng)的國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)政府、較大的市的政府都建有本級(jí)政府的門戶網(wǎng)站，并集中發(fā)布本級(jí)機(jī)關(guān)的各類政府信息[2]。

但目前政府信息公開平臺(tái)建設(shè)也存在一些問(wèn)題。第一，平臺(tái)重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題比較突出，有的行政機(jī)關(guān)同時(shí)運(yùn)行2個(gè)網(wǎng)站。如長(zhǎng)春市曾有http：//www.changchun.gov.cn與http：//www.ccszf.gov.cn兩個(gè)網(wǎng)站，分別顯示為中共長(zhǎng)春市委、長(zhǎng)春市人民政府主辦和長(zhǎng)春市人民政府主辦?？梢哉f(shuō)，多頭管理、各自為戰(zhàn)，非但沒有提升政府信息公開的效果，往往還會(huì)導(dǎo)致信息公開的內(nèi)耗、對(duì)外公開的信息口徑不一、前后矛盾。

第二，網(wǎng)站建設(shè)缺乏規(guī)劃，各種專門網(wǎng)站層出不窮，影響公開效果。不少行政機(jī)關(guān)在門戶網(wǎng)站之外，建設(shè)開通了各式各樣的專門性網(wǎng)站，數(shù)目繁多、類別龐雜，肢解了門戶網(wǎng)站的功能。以福建省人力資源與社會(huì)保障廳為例，據(jù)2014年10月5日的統(tǒng)計(jì)，該部門除本部門門戶網(wǎng)站外，另還建有22個(gè)專門性網(wǎng)站，涉及公務(wù)員考錄、管理、培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、人才引進(jìn)、外國(guó)專家服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域（見表1）。如此多的專門網(wǎng)站，弱化了門戶網(wǎng)站的作用，無(wú)助于集中有效公開信息。

第三，網(wǎng)站建設(shè)水平和運(yùn)行穩(wěn)定性有待提升，影響公開效果。據(jù)2014年12月對(duì)55家國(guó)務(wù)院部門、31家省級(jí)政府和5家計(jì)劃單列市政府門戶網(wǎng)站的觀察，網(wǎng)站運(yùn)行不穩(wěn)定的情況仍然存在。有的地方政府未專門設(shè)立政府法制辦公室等部門的網(wǎng)站或者網(wǎng)站鏈接無(wú)效，有的未提供檢索功能，有的兼容性存在問(wèn)題，有些網(wǎng)站設(shè)計(jì)要求屏幕分辨率為1024×768，是政府服務(wù)于公眾，還是公眾要適應(yīng)政府，值得反思。

第四，信息發(fā)布無(wú)規(guī)律，導(dǎo)致難查找。如設(shè)置年度報(bào)告欄目的初衷在于為查詢提供便利，但某些行政機(jī)關(guān)年度報(bào)告的發(fā)布位置較為隨意，使得欄目形同虛設(shè)、流于形式。比如，2012年，某國(guó)務(wù)院部門沒有設(shè)置年度報(bào)告欄目，而是將近幾年的年度報(bào)告交叉放置于“新聞動(dòng)態(tài)”和“理論研究”欄目中；某省政府網(wǎng)站的“政府信息公開年度報(bào)告”欄目?jī)?nèi)是政府工作報(bào)告，而信息公開年度報(bào)告在“通知公告”欄目下才能找到。

因此，提升網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政府信息公開水平，必須解決平臺(tái)建設(shè)問(wèn)題。為此，首先，要重視門戶網(wǎng)站第一平臺(tái)的作用，其次，要做好網(wǎng)站建設(shè)規(guī)劃，形成一張網(wǎng)對(duì)外，提高信息發(fā)布的集中性和權(quán)威性，再次，應(yīng)當(dāng)提升網(wǎng)站發(fā)布信息的精準(zhǔn)度與有效性，提升公眾通過(guò)網(wǎng)站查詢信息的便利度。

二、信息管理水平

適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代要求的政府信息公開必須從信息管理入手，只有高質(zhì)量的信息管理才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的信息公開。但目前看，信息管理水平滯后的現(xiàn)象還比較突出。

首先，政府信息的電子化程度制約信息公開水平。以董某訴北京市海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開一案為例，董某申請(qǐng)海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)公開調(diào)查學(xué)校亂收費(fèi)的答復(fù)書涉及的全部信息，并要求查閱、復(fù)制全部材料。法院認(rèn)為，2005年8月1日至2013年6月30日實(shí)施的《價(jià)格監(jiān)督檢查案卷管理規(guī)定》第26條規(guī)定，沒有立案的價(jià)格監(jiān)督檢查文書材料，可以短期保存；短期保存期限一般為三年，最高不超過(guò)五年。據(jù)此，法院認(rèn)定海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)未對(duì)董某舉報(bào)的事項(xiàng)作立案處理，因此其作出的情況答復(fù)屬于短期保存的材料，其最長(zhǎng)保存期限應(yīng)至2011年。董某于2013年提出申請(qǐng)時(shí)，上述材料已不在法定保存期限之內(nèi)。董某提供的證據(jù)亦不能證明海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)保存有上述材料。故海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)告知其申請(qǐng)信息現(xiàn)已不存在并無(wú)不當(dāng)。本案判決僅以所申請(qǐng)的政府信息在理論上已經(jīng)過(guò)了保存期限為由，認(rèn)定有關(guān)的政府信息不存在，于理不通。即便有關(guān)信息確已因過(guò)了保存期而被銷毀，被訴行政機(jī)關(guān)雖可以在此案中免除公開義務(wù)，但從當(dāng)前信息化時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)看，轉(zhuǎn)變信息保存的觀念、延長(zhǎng)保存期限，仍舊顯得十分必要。信息是以文字、圖片、膠卷、磁帶、軟盤、視聽資料、計(jì)算機(jī)等載體形式記錄的內(nèi)容或者事項(xiàng)[3]，也可以理解為，政府信息就是以某種載體形式展現(xiàn)的內(nèi)容或者事項(xiàng)，美國(guó)曾因有關(guān)當(dāng)局拒絕公開電子信息而出臺(tái)了《電子信息自由法》，而上述案件與之具有一定的相似性。

政府信息的電子化是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代長(zhǎng)期保持、自由分享政府信息的必然要求。傳統(tǒng)上，政府信息以紙質(zhì)形態(tài)存在，受到保存空間的限制，經(jīng)過(guò)一定期限后不得不移交檔案館或者予以銷毀?！稒n案法》的立法目的是加強(qiáng)檔案信息的保護(hù)利用，而并非限制公開信息，但實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)往往以政府信息已經(jīng)移交檔案管理部門或者沒有保存來(lái)規(guī)避公開義務(wù)。信息的保存方式早已經(jīng)從紙質(zhì)形態(tài)為主轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化形態(tài)為主。首先，大部分政府信息一開始就是以計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)的形式制作的，還有大量政府信息可以通過(guò)數(shù)字化的形式轉(zhuǎn)換為計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)。事實(shí)上，就連法院的案件卷宗都已經(jīng)大部分實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化。政府信息也應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)換為計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)，以便長(zhǎng)期保存和利用，今后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)禁以保存期為由規(guī)避公開。未來(lái)，《條例》應(yīng)明確要求行政機(jī)關(guān)永久保存數(shù)據(jù)電文等電子記錄，并及時(shí)將紙質(zhì)文件等非電子記錄轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)電文形式，確保其可供計(jì)算機(jī)程序讀取。

其次，政府信息公開目錄建設(shè)與行政機(jī)關(guān)政府信息管理脫節(jié)。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開條例〉準(zhǔn)備工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕54號(hào)）要求，凡屬于應(yīng)當(dāng)公開的必須按規(guī)定納入公開目錄。但實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)發(fā)布的大量政府信息并未納入目錄管理。許多行政機(jī)關(guān)的政府信息公開目錄未能包含本級(jí)政府門戶網(wǎng)站中發(fā)布的政府信息，導(dǎo)致目錄功能弱化。

因此，做好信息公開工作，還必須配套做好信息的管理，通過(guò)信息技術(shù)，提高信息管理水平，方便信息保存、利用。

三、信息公開范圍

信息公開的范圍涉及信息公開的客體、對(duì)象、信息使用的范圍等方面?！稐l例》雖然規(guī)定了依申請(qǐng)公開制度，但上述范圍還偏窄，不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)信息獲取與傳播的需求。

（一）政府信息的范圍往往被限定得較窄

依照《條例》，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的、以一定形式記錄、保存的信息（第2條）。但實(shí)踐中，“不屬于政府信息”往往成為行政機(jī)關(guān)拒絕公開的理由。如筆者所在的項(xiàng)目組2012年申請(qǐng)國(guó)務(wù)院部門公開其2011年1月至2012年9月30日的干部任免情況（包括選拔領(lǐng)導(dǎo)干部任職的崗位、人數(shù)，新選拔任職干部的性別比及其學(xué)歷、專業(yè)分布情況；干部處分人數(shù)、原因、處分類別），結(jié)果有3家部門答復(fù)稱該信息不屬于“政府信息”；又如，2013年申請(qǐng)國(guó)務(wù)院部門公開其本機(jī)關(guān)人員數(shù)量（包括公務(wù)員人員數(shù)、事業(yè)編制人員數(shù)、聘用人員數(shù)及借調(diào)人員數(shù)），也有部門答復(fù)稱“局直屬事業(yè)單位均為獨(dú)立法人單位，其編制和人員情況相關(guān)信息不屬于政府信息”。究其緣由，是有的行政機(jī)關(guān)傾向于對(duì)“履行職責(zé)”做過(guò)窄的解釋，但這不利于監(jiān)督政府依法行政、保障公眾知情權(quán)。

首先，不應(yīng)將履行職責(zé)限定為對(duì)外進(jìn)行管理，還應(yīng)包括其內(nèi)部管理活動(dòng)。所謂履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)不僅包括對(duì)外管理，也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)內(nèi)管理。行政機(jī)關(guān)受人民授權(quán)代表國(guó)家和人民行使行政管理職權(quán)，在其存續(xù)過(guò)程中受人民供養(yǎng)，應(yīng)為國(guó)家和人民利益行使權(quán)力，其任何活動(dòng)都沒有私益，都應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)、向人民說(shuō)明。從憲法及組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)授予的職權(quán)來(lái)看，也不限于對(duì)外管理。如《憲法》對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)就包括類似“審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員”等純內(nèi)部的管理職權(quán)。而《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》也有類似規(guī)定，如依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員，執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算等。因此，在界定政府信息時(shí)將“履行職責(zé)”過(guò)窄地限定為有限的管理活動(dòng)的做法是違背憲法和組織法精神的。如在陸某與蘇州市物價(jià)局物價(jià)信息公開一案中，原告申請(qǐng)公開的內(nèi)容為“蘇州市價(jià)格認(rèn)證中心的隸屬、是否屬于行政機(jī)關(guān)，如是，其行政級(jí)別等相關(guān)文件”以及“蘇州市價(jià)格認(rèn)證中心的主要職責(zé)，有否對(duì)房屋價(jià)格鑒定的資質(zhì)及所有持有注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師資格證的房屋估價(jià)人員”。法院認(rèn)定，市物價(jià)局作為本市價(jià)格行政主管部門，對(duì)其下屬機(jī)構(gòu)市價(jià)格認(rèn)證中心負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，顯然掌握該中心機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)范圍及人員組成等相關(guān)信息，故原告申請(qǐng)內(nèi)容屬于被告履職過(guò)程中獲取的政府信息；對(duì)于被告以市價(jià)格認(rèn)證中心屬于獨(dú)立的公益類事業(yè)單位而非行政機(jī)關(guān)為由，否認(rèn)原告申請(qǐng)屬于政府信息，法院未予支持。也就是說(shuō)，法院實(shí)際上更為寬泛地界定了履行職責(zé)的范圍。

其次，不應(yīng)以行政機(jī)關(guān)在法律關(guān)系中的身份判定相關(guān)信息是否屬于政府信息。眾所周知，行政機(jī)關(guān)在行政法律關(guān)系中一般為行政主體，代表國(guó)家行使行政權(quán)、從事相應(yīng)管理活動(dòng)，但其也可以作為行政相對(duì)人，成為其他行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象（如行政處罰的被處罰人、行政許可的申請(qǐng)人、行政強(qiáng)制的被強(qiáng)制人）；而在民事法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)也可以成為單純的民事主體，成為合同當(dāng)事人、侵權(quán)責(zé)任人或者受害人。從行政機(jī)關(guān)代表并行使公權(quán)力的身份出發(fā)，在認(rèn)定與行政機(jī)關(guān)有關(guān)的信息是否屬于政府信息時(shí)，不應(yīng)考慮其所處的法律關(guān)系以及其法律身份、地位。其作為其他行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象時(shí)所產(chǎn)生的信息一方面屬于其他行政機(jī)關(guān)在處罰、許可、強(qiáng)制等管理過(guò)程中制作、獲取的政府信息，可以由其他行政機(jī)關(guān)公開，另一方面，該行政機(jī)關(guān)在受憲法、法律授權(quán)存續(xù)期間未依法行事產(chǎn)生的行政法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾履行說(shuō)明義務(wù)。而在民事法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)無(wú)論是買賣、借貸、賠償、索賠，均涉及到自身資產(chǎn)變動(dòng)，因其自身的所有資產(chǎn)均來(lái)源于國(guó)家和人民，自然也應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾進(jìn)行全面說(shuō)明。因此，那種認(rèn)為行政機(jī)關(guān)以非行政主體身份產(chǎn)生的信息不屬于政府信息的觀點(diǎn)是完全站不住腳的。

但實(shí)踐中，對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一。如張某與北京市順義區(qū)市政市容管理委員會(huì)信息公開一案中，當(dāng)事人張某向順義市政市容委申請(qǐng)公開北京市順義區(qū)馬坡鎮(zhèn)向陽(yáng)村村民萬(wàn)×1、劉×1、張××、劉×2、楊×1、趙××、萬(wàn)×2、單×1、王××等9戶與拆遷人簽訂的《北京市集體土地房屋拆遷貨幣補(bǔ)償協(xié)議書》首頁(yè)第二部分乙方家庭人口及其詳細(xì)人名單，但法院認(rèn)為，上述信息系順義市政市容委基于拆遷人的民事主體身份獲取的，不屬于政府信息范疇。在童某與上海市閘北區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)行政城建政府信息公開一案中，法院認(rèn)為，當(dāng)事人童某申請(qǐng)公開的《中興城舊區(qū)改造地塊委托動(dòng)拆遷包干協(xié)議》，系被告與第三人雙方自愿根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》的原則，就中興城舊區(qū)改造項(xiàng)目拆遷安置事項(xiàng)，明確兩者之間責(zé)任分工所作的約定，并非被告在履行某一具體職責(zé)過(guò)程中制作的政府信息，故不屬于政府信息。在仵某與貴陽(yáng)市國(guó)土資源局政府信息公開一案中，法院也認(rèn)定政府信息本質(zhì)上是政府在行使行政權(quán)力的過(guò)程中產(chǎn)生的信息，該案所涉貴陽(yáng)市南明區(qū)河南莊地段（河南莊1-85號(hào)）的《土地出讓合同》，不屬于“政府信息”?？梢?，法院以相關(guān)行政機(jī)關(guān)在拆遷協(xié)議簽訂過(guò)程中屬于民事主體身份為由，認(rèn)定有關(guān)信息不屬于政府信息，顯然是對(duì)“履行職責(zé)”的過(guò)窄解釋。

（二）對(duì)申請(qǐng)人資格的限制制約信息公開

依照《條例》第13條以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)）中的解釋，申請(qǐng)人所申請(qǐng)公開的信息應(yīng)當(dāng)與其自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要（俗稱“三需要”）有關(guān)，也即，審查申請(qǐng)用途成為審查申請(qǐng)人是否適格、申請(qǐng)是否應(yīng)當(dāng)被受理的實(shí)質(zhì)性要件?！稐l例》公布之后，就有觀點(diǎn)主張，應(yīng)當(dāng)將要求公開的信息是否屬于申請(qǐng)人的特殊需要納入審查范圍。按照該觀點(diǎn)，政府信息公開行政案件應(yīng)對(duì)當(dāng)事人要求公開的信息是否符合“三需要”進(jìn)行審查[4]。無(wú)論從政府信息公開制度的意義，還是從制度實(shí)施本身而言，這種限制都是保守甚至荒謬的。

首先，限制和審查申請(qǐng)用途嚴(yán)重背離依申請(qǐng)公開制度的本意。依申請(qǐng)公開制度本意是保障公眾自由獲取和共享政府信息的權(quán)利，擴(kuò)大可獲取政府信息的主體范圍，滿足公眾的信息需求[5]。幾乎所有國(guó)家和地區(qū)都將申請(qǐng)人界定為“任何人”，并不會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的目的用途進(jìn)行限制，而只關(guān)注申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)是否描述清晰可供其準(zhǔn)確檢索以及目標(biāo)信息是否涉及不公開信息而無(wú)法對(duì)外提供。日本在制定《信息公開法》時(shí)也曾就是否要求申請(qǐng)人提供申請(qǐng)理由及利用進(jìn)行過(guò)討論，最終的結(jié)論是，“鑒于依申請(qǐng)公開制度乃是不問(wèn)申請(qǐng)理由與利用目的，且不問(wèn)申請(qǐng)人為誰(shuí)，而允許請(qǐng)求公開政府文件的制度，因此，不應(yīng)要求申請(qǐng)人說(shuō)明申請(qǐng)理由、利用目的、申請(qǐng)人與所申請(qǐng)信息之間的關(guān)聯(lián)性等事項(xiàng)”[6]。

其次，將生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要作為認(rèn)定申請(qǐng)人資格的要件是多余的，且完全不具有任何意義和操作性。如果公開申請(qǐng)人不方便以生產(chǎn)、生活上的特殊需要等理由來(lái)搪塞政府機(jī)關(guān)的審查的話，至少還可以以科研上的特殊需要來(lái)予以搪塞。從事科學(xué)研究是《憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利，更沒有任何一部法律只允許大學(xué)教授、研究所的研究人員才有權(quán)利進(jìn)行科學(xué)研究。所以，花費(fèi)大量的公共成本去審查申請(qǐng)人是否有特殊需要完全沒有任何意義。實(shí)踐中也有的行政機(jī)關(guān)針對(duì)申請(qǐng)人提出的科研需要，要求其提供科研立項(xiàng)證明、科研計(jì)劃、科研論證書等材料，這顯然違反政府信息公開制度的本意。

（三）公開的范圍有限

對(duì)于公眾申請(qǐng)公開的信息，除去依法不予公開的外，行政機(jī)關(guān)目前一般還只能做到點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的公開，而無(wú)法做到點(diǎn)對(duì)面的公開。換言之，目前的信息公開尤其是依申請(qǐng)公開還停留在對(duì)特定人的公開，既與政府信息公開制度的目的不符，也不符合網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息傳播需求。

那么，政府信息可以對(duì)申請(qǐng)人公開，是否意味著也就可以對(duì)所有人公開?對(duì)此，應(yīng)區(qū)分兩種情形。一是向申請(qǐng)人公開有其個(gè)人信息的政府信息，這在《條例》第27條中有規(guī)定。這類信息涉及特定個(gè)人的個(gè)人信息，有些還可能涉及其較為敏感的個(gè)人信息，原則上僅能向個(gè)人信息的本人公開，而不能隨意向其他當(dāng)事人公開。二是向申請(qǐng)人公開不包含其個(gè)人信息的政府信息，這種情況意味著申請(qǐng)人所申請(qǐng)公開的信息不涉及任何不宜公開的內(nèi)容，或者雖涉及他人商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不宜公開的內(nèi)容，但經(jīng)過(guò)征詢第三人意見，或者行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)利益衡量認(rèn)定公開更為有助于保護(hù)公共利益，又或者行政機(jī)關(guān)對(duì)其中涉及不宜公開的信息進(jìn)行了處理。此類信息對(duì)一個(gè)人公開就意味著可以對(duì)更多的人公開。但實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)在決定公開信息時(shí)往往對(duì)信息的使用做出限制。2013年，針對(duì)筆者所在的項(xiàng)目組發(fā)出的申請(qǐng)，有的地方政府部門在答復(fù)中明確要求不得隨意傳播其提供的政府信息。如某地市容管理局提出“申請(qǐng)人不得將獲得的政府信息進(jìn)行隨意傳播，不得以此信息謀利或進(jìn)行任何違法行為，否則將追究其法律責(zé)任”。而且，行政機(jī)關(guān)往往也不會(huì)將其轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開。這種做法將導(dǎo)致其他需要該信息的公眾只能另行提出申請(qǐng)，既浪費(fèi)社會(huì)資源，還浪費(fèi)行政成本。比較妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ?，凡是可以?duì)申請(qǐng)人公開的信息，只要不屬于申請(qǐng)人本人的個(gè)人信息，均應(yīng)直接轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開信息，可以在門戶網(wǎng)站無(wú)限制地查詢。2014年，國(guó)家宗教事務(wù)管理局針對(duì)筆者所在項(xiàng)目組提出的公開全國(guó)登記的宗教活動(dòng)場(chǎng)所數(shù)目的申請(qǐng)，不但按時(shí)答復(fù)，還在門戶網(wǎng)站主動(dòng)公開了“全國(guó)宗教事務(wù)場(chǎng)所基本信息”，這不失為比較積極的做法。

此外，申請(qǐng)人取得所申請(qǐng)公開的政府信息后，據(jù)此從事違法犯罪活動(dòng)，如何追責(zé)?政府信息公開制度的目的是最大限度向社會(huì)分享政府信息，在決定是否向申請(qǐng)人公開某政府信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)所要考慮的只能是所申請(qǐng)公開的政府信息是否存在可不予公開的理由。至于申請(qǐng)人取得此信息后從事何種活動(dòng)，均無(wú)需過(guò)問(wèn)，即便其據(jù)此從事違法犯罪活動(dòng)，國(guó)家也有相應(yīng)的制裁措施，無(wú)需政府信息公開環(huán)節(jié)加以過(guò)多考慮，否則無(wú)疑就是越俎代庖、多此一舉。

四、結(jié)語(yǔ)

信息公開制度起源于非網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，但必須適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展需求。目前，各級(jí)政府機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站建設(shè)水平還不高，影響公開效果，而且，信息的管理還停留在傳統(tǒng)模式下，未能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，此外，對(duì)于政府信息的范圍也偏于保守。這些都不利于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息的分享、利用。為此，政府信息公開也必須適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，借助信息化提升公開效果，一是借助網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展，憑借信息技術(shù)的革新，進(jìn)一步推進(jìn)政府信息的自由獲取、利用與傳播，二是要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的要求，進(jìn)一步擴(kuò)大公開范圍，從制度機(jī)制上方便政府信息在“信息高速公路”快速跑動(dòng)。

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