如何判斷行政行為的違法性 張家港律師曹輝團(tuán)隊(duì)

張家港律師曹輝團(tuán)隊(duì)：侵犯客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)權(quán)案，如何判斷行政行為的違法性？市政府行政程序明顯不當(dāng)如何定性？請(qǐng)看，張道文、陶仁等訴四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市人民政府--侵犯客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)權(quán)案

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（最高人民法院審判委員會(huì)討論通過 2017年11月15日發(fā)布）

　　裁判要點(diǎn)

　　1. 行政許可具有法定期限，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確告知行政許可的期限，行政相對(duì)人也有權(quán)利知道行政許可的期限。

　　2. 行政相對(duì)人僅以行政機(jī)關(guān)未告知期限為由，主張行政許可沒有期限限制的，人民法院不予支持。

　　3. 行政機(jī)關(guān)在作出行政許可時(shí)沒有告知期限，事后以期限屆滿為由終止行政相對(duì)人行政許可權(quán)益的，屬于行政程序違法，人民法院應(yīng)當(dāng)依法判決撤銷被訴行政行為。但如果判決撤銷被訴行政行為，將會(huì)給社會(huì)公共利益和行政管理秩序帶來明顯不利影響的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)被訴行政行為違法。

相關(guān)法條

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第89條第1款第2項(xiàng)

基本案情

　　1994年12月12日，四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市人民政府（以下簡(jiǎn)稱“簡(jiǎn)陽(yáng)市政府”）以通告的形式，對(duì)本市區(qū)范圍內(nèi)客運(yùn)人力三輪車實(shí)行限額管理。

1996年8月，簡(jiǎn)陽(yáng)市政府對(duì)人力客運(yùn)老年車改型為人力客運(yùn)三輪車（240輛）的經(jīng)營(yíng)者每人收取了有償使用費(fèi)3500元。

1996年11月，簡(jiǎn)陽(yáng)市政府對(duì)原有的161輛客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)者每人收取了有償使用費(fèi)2000元。從1996年11月開始，簡(jiǎn)陽(yáng)市政府開始實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償使用，有關(guān)部門也對(duì)限額的401輛客運(yùn)人力三輪車收取了相關(guān)的規(guī)費(fèi)。

1999年7月15日、7月28日，簡(jiǎn)陽(yáng)市政府針對(duì)有償使用期限已屆滿兩年的客運(yùn)人力三輪車，發(fā)布《關(guān)于整頓城區(qū)小型車輛營(yíng)運(yùn)秩序的公告》（以下簡(jiǎn)稱《公告》）和《關(guān)于整頓城區(qū)小型車輛營(yíng)運(yùn)秩序的補(bǔ)充公告》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充公告》）。

其中，《公告》要求“原已具有合法證照的客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)者必須在1999年7月19日至7月20日到市交警大隊(duì)辦公室重新登記”，《補(bǔ)充公告》要求“經(jīng)審查，取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記者，每輛車按8000元的標(biāo)準(zhǔn)（符合《公告》第六條規(guī)定的每輛車按7200元的標(biāo)準(zhǔn)）交納經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用費(fèi)”。

張道文、陶仁等182名客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為簡(jiǎn)陽(yáng)市政府作出的《公告》第六條和《補(bǔ)充公告》第二條的規(guī)定形成重復(fù)收費(fèi)，侵犯其合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，向四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市人民法院提起行政訴訟，要求判決撤銷簡(jiǎn)陽(yáng)市政府作出的上述《公告》和《補(bǔ)充公告》。

　裁判結(jié)果

　　1999年11月9日，四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第一項(xiàng)之規(guī)定，以（1999）簡(jiǎn)陽(yáng)行初字第36號(hào)判決維持市政府1999年7月15日、1999年7月28日作出的行政行為。

張道文、陶仁等不服提起上訴。2000年3月2日，四川省資陽(yáng)地區(qū)中級(jí)人民法院以（2000）資行終字第6號(hào)行政判決駁回上訴，維持原判。

2001年6月13日，四川省高級(jí)人民法院以（2001）川行監(jiān)字第1號(hào)行政裁定指令四川省資陽(yáng)市（原資陽(yáng)地區(qū)）中級(jí)人民法院進(jìn)行再審。2001年11月3日，四川省資陽(yáng)市中級(jí)人民法院以（2001）資行再終字第1號(hào)判決撤銷原一審、二審判決，駁回原審原告的訴訟請(qǐng)求。

張道文、陶仁等不服，向四川省高級(jí)人民法院提出申訴。2002年7月11日，四川省高級(jí)人民法院作出（2002）川行監(jiān)字第4號(hào)駁回再審申請(qǐng)通知書。

張道文、陶仁等不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?016年3月23日，最高人民法院裁定提審本案。2017年5月3日，最高人民法院作出（2016）最高法行再81號(hào)行政判決：

一、撤銷四川省資陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2001）資行再終字第1號(hào)判決；

二、確認(rèn)四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市人民政府作出的《關(guān)于整頓城區(qū)小型車輛營(yíng)運(yùn)秩序的公告》和《關(guān)于整頓城區(qū)小型車輛營(yíng)運(yùn)秩序的補(bǔ)充公告》違法。

裁判理由

　　最高人民法院認(rèn)為，本案涉及到以下三個(gè)主要問題：

　　關(guān)于被訴行政行為的合法性問題。從法律適用上看，《四川省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定“各級(jí)交通行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)營(yíng)業(yè)性車輛類型的調(diào)整、數(shù)量的投放”和第24條規(guī)定“經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)可以實(shí)行有償使用?！彼拇ㄊ〗煌◤d制定的《四川省小型車輛客運(yùn)管理規(guī)定》（川交運(yùn)〔1994〕 359號(hào)）第八條規(guī)定：“各市、地、州運(yùn)管部門對(duì)小型客運(yùn)車輛實(shí)行額度管理時(shí)，經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)可采用營(yíng)運(yùn)證有償使用的辦法，但有償使用期限一次不得超過兩年?！?/p>

可見，四川省地方性法規(guī)已經(jīng)明確對(duì)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)可以實(shí)行有償使用。四川省交通廳制定的規(guī)范性文件雖然早于地方性法規(guī)，但該規(guī)范性文件對(duì)營(yíng)運(yùn)證實(shí)行有期限有償使用與地方性法規(guī)并不沖突?；谛姓?zhí)法和行政管理需要，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)也需要設(shè)定一定的期限。

從被訴的行政程序上看，程序明顯不當(dāng)。被訴行政行為的內(nèi)容是對(duì)原已具有合法證照的客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)者實(shí)行重新登記，經(jīng)審查合格者支付有償使用費(fèi)，逾期未登記者自動(dòng)棄權(quán)的措施。該被訴行為是對(duì)既有的已經(jīng)取得合法證照的客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)者收取有償使用費(fèi)，而上述客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利是在1996年通過經(jīng)營(yíng)權(quán)許可取得的。

前后兩個(gè)行政行為之間存在承繼和連接關(guān)系。對(duì)于1996年的經(jīng)營(yíng)權(quán)許可行為，行政機(jī)關(guān)作出行政許可等授益性行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確告知行政許可的期限。行政機(jī)關(guān)在作出行政許可時(shí)，行政相對(duì)人也有權(quán)知曉行政許可的期限。行政機(jī)關(guān)在1996年實(shí)施人力客運(yùn)三輪車經(jīng)營(yíng)權(quán)許可之時(shí)，未告知張道文、陶仁等人人力客運(yùn)三輪車兩年的經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用期限。張道文、陶仁等人并不知道其經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用的期限。簡(jiǎn)陽(yáng)市政府1996年的經(jīng)營(yíng)權(quán)許可在程序上存在明顯不當(dāng)，直接導(dǎo)致與其存在前后承繼關(guān)系的本案被訴行政行為的程序明顯不當(dāng)。

　　關(guān)于客運(yùn)人力三輪車經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限問題。申請(qǐng)人主張，因簡(jiǎn)陽(yáng)市政府在1996年實(shí)施人力客運(yùn)三輪車經(jīng)營(yíng)權(quán)許可時(shí)未告知許可期限，據(jù)此認(rèn)為經(jīng)營(yíng)許可是無期限的。最高人民法院認(rèn)為，簡(jiǎn)陽(yáng)市政府實(shí)施人力客運(yùn)三輪車經(jīng)營(yíng)權(quán)許可，目的在于規(guī)范人力客運(yùn)三輪車經(jīng)營(yíng)秩序。

人力客運(yùn)三輪車是涉及到公共利益的公共資源配置方式，設(shè)定一定的期限是必要的?？陀^上，四川省交通廳制定的《四川省小型車輛客運(yùn)管理規(guī)定》（川交運(yùn)〔1994〕 359號(hào)）也明確了許可期限。簡(jiǎn)陽(yáng)市政府沒有告知許可期限，存在程序上的瑕疵，但申請(qǐng)人僅以此認(rèn)為行政許可沒有期限限制，最高人民法院不予支持。

　　關(guān)于張道文、陶仁等人實(shí)際享受“惠民”政策的問題。簡(jiǎn)陽(yáng)市政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際存在的道路嚴(yán)重超負(fù)荷、空氣和噪聲污染嚴(yán)重、“臟、亂、差”、“擠、堵、窄”等問題進(jìn)行整治，符合城市管理的需要，符合人民群眾的意愿，其正當(dāng)性應(yīng)予肯定。

簡(jiǎn)陽(yáng)市政府為了解決因本案訴訟遺留的信訪問題，先后作出兩次“惠民”行動(dòng)，為實(shí)質(zhì)性化解本案爭(zhēng)議作出了積極的努力，其后續(xù)行為也應(yīng)予以肯定。本院對(duì)張道文、陶仁等人接受退市營(yíng)運(yùn)的運(yùn)力配置方案并作出承諾的事實(shí)予以確認(rèn)。但是，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)必須恪守依法行政的原則，確保行政權(quán)力依照法定程序行使。

　　最高人民法院認(rèn)為，簡(jiǎn)陽(yáng)市政府作出《公告》和《補(bǔ)充公告》在行政程序上存在瑕疵，屬于明顯不當(dāng)。但是，慮及本案被訴行政行為作出之后，簡(jiǎn)陽(yáng)市城區(qū)交通秩序得到好轉(zhuǎn)，城市道路運(yùn)行能力得到提高，城區(qū)市容市貌持續(xù)改善，以及通過兩次“惠民”行動(dòng)，絕大多數(shù)原401輛三輪車已經(jīng)分批次完成置換，如果判決撤銷被訴行政行為，將會(huì)給行政管理秩序和社會(huì)公共利益帶來明顯不利影響。

最高人民法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條有關(guān)情況判決的規(guī)定確認(rèn)被訴行政行為違法。

（生效裁判審判人員：梁鳳云、王海峰、仝蕾）

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