產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補(bǔ)償?shù)倪x擇性

《征補(bǔ)條例》第二十一條延襲了《城市房屋拆遷條例》第二十三條的規(guī)定，即同樣強(qiáng)調(diào)“被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換?！睂?shí)踐中，主要存在以下兩方面問(wèn)題：

1.有的市縣政府不尊重被征收人的選擇權(quán)，代替被征收人作出決定，只提供貨幣補(bǔ)償或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換一種方式，在補(bǔ)償決定中也僅明確一種補(bǔ)償方式。此種情形既不利于保障被征收人選擇權(quán)，也可能導(dǎo)致征收申請(qǐng)人付出過(guò)多的經(jīng)濟(jì)成本，特別是在房屋價(jià)格有較大幅度上漲后，征收單位將可能面臨以較高價(jià)格購(gòu)買(mǎi)房屋提供給被征收人選擇。指出：“任何人不得從自己的錯(cuò)誤行為中獲益”。拆遷人和相關(guān)行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施拆遷，導(dǎo)致被拆遷人長(zhǎng)期未依法得到補(bǔ)償安置的，房?jī)r(jià)上漲時(shí)，拆遷人和相關(guān)行政機(jī)關(guān)有義務(wù)保證被拆遷人得到公平合理的補(bǔ)償安置。被拆遷人選擇實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換時(shí)，拆遷人和相關(guān)行政機(jī)關(guān)無(wú)適當(dāng)房屋實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，則應(yīng)向被拆遷人支付生效判決作出時(shí)以同類(lèi)房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償款?！贝瞬门械倪壿嫽A(chǔ)在于《征補(bǔ)條例》第二十一條保障被征收人選擇權(quán)問(wèn)題，即通過(guò)保障被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利，從而支持其要求按裁判時(shí)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格予以補(bǔ)償。

2.是如何保障房屋被征收人的選擇權(quán)。

《城市房屋拆遷條例》和《征補(bǔ)條例》均未明確補(bǔ)償決定中究竟應(yīng)如何表述被征收人選擇權(quán)。實(shí)踐做法十分混亂，有的在征收補(bǔ)償方案籠統(tǒng)告知選擇權(quán)但具體選擇的內(nèi)容和方式不明確；有的限定被征收人在一定期限內(nèi)可以行使選擇權(quán)，逾期未行使的，由征收單位自主決定；有的在作出補(bǔ)償決定前的合理期限內(nèi)，告知被征收人有選擇權(quán)，并明確告知貨幣補(bǔ)償?shù)木唧w金額和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的具體位置、面積等特定信息；還有的在補(bǔ)償決定中同時(shí)載明兩種補(bǔ)償方式，并同時(shí)明確貨幣補(bǔ)償金額以及產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋具體可識(shí)別的信息。實(shí)踐中，法院的裁判也相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)各異。

被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償?shù)臋?quán)利必須得到尊重，不論具體采取何種形式，必須建立在被征收人能夠真正進(jìn)行比較并在此基礎(chǔ)上作出選擇，即市縣政府應(yīng)當(dāng)提供具有具體金額的貨幣補(bǔ)償和已經(jīng)特定化的房屋供被征收人進(jìn)行比較、權(quán)衡和選擇，而不能僅抽象告知被征收人有選擇權(quán)?！墩餮a(bǔ)條例》修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)選擇權(quán)的行使方式作出明確規(guī)定，以減少糾紛，同時(shí)保障征收申請(qǐng)人和被征收人雙方的合法權(quán)益。理想化的選擇權(quán)模式是，房屋征收部門(mén)在報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市縣級(jí)政府作出補(bǔ)償決定時(shí)，除非被征收人在征收決定作出前主動(dòng)、書(shū)面放棄某種選擇外，征收決定書(shū)就必須分別提供兩種選擇：一是貨幣補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)包括房屋的面積、每平方米單價(jià)和總價(jià)、裝修等附屬設(shè)施的作價(jià)情況，補(bǔ)償總金額的領(lǐng)取時(shí)間、地點(diǎn)和領(lǐng)取方式。二是產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式除應(yīng)當(dāng)包括房屋的面積、每平方米單價(jià)和總價(jià)、裝修等附屬設(shè)施的作價(jià)情況，以及應(yīng)當(dāng)支付的補(bǔ)償總金額外，還應(yīng)當(dāng)包括用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的門(mén)牌號(hào)碼、面積、單價(jià)、裝修及附屬設(shè)施作價(jià)情況并匯總的市場(chǎng)價(jià)格；并計(jì)算與原房屋的結(jié)算差價(jià)，并明確支持差價(jià)的時(shí)間、地點(diǎn)和方式。

房屋所有權(quán)人與承租人利益兼及保護(hù)

《征補(bǔ)條例》未就房屋承租人相關(guān)補(bǔ)償問(wèn)題作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。原因之一在于征收針對(duì)所有者權(quán)益，且市場(chǎng)化租賃已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)公房的承租，繼續(xù)采取《城市拆遷條例》單獨(dú)規(guī)定承租人安置補(bǔ)償權(quán)也無(wú)太大必要。立法對(duì)于市場(chǎng)化租賃情況下的承租人權(quán)益保障，可以通過(guò)在被征收人取得補(bǔ)償后，由其作為房屋所有權(quán)人通過(guò)協(xié)商或者民事訴訟方式來(lái)解決補(bǔ)償金額分配的問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，《征補(bǔ)條例》雖然沒(méi)有規(guī)定承租人獲得安置補(bǔ)償權(quán)利，但并不排除承租人在征收補(bǔ)償中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。市縣級(jí)政府在進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮承租人的權(quán)益，合理劃分所有權(quán)人和承租人之間不同的權(quán)益。承租人對(duì)承租房屋進(jìn)行裝飾裝修、依法從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，市縣級(jí)政府在確定被征收房屋價(jià)值補(bǔ)償金額時(shí)，應(yīng)考慮承租人相應(yīng)的裝飾裝修費(fèi)用、考慮承租人因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償以及停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償。市縣級(jí)政府、房屋所有權(quán)人、承租人對(duì)相關(guān)補(bǔ)償金額的分配無(wú)法達(dá)成一致的，除了房屋本身價(jià)值補(bǔ)償可以直接支付給房屋所有權(quán)人，對(duì)與承租人密切相關(guān)的裝飾裝修補(bǔ)償?shù)?，可以考慮先予以提存，并引導(dǎo)所有權(quán)人與承租人通過(guò)協(xié)商或者民事訴訟的方式來(lái)解決補(bǔ)償金分配問(wèn)題。

補(bǔ)償與搬遷的關(guān)系

《征補(bǔ)條例》第二十七條規(guī)定，實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。因此，沒(méi)有補(bǔ)償就沒(méi)有搬遷，未經(jīng)正當(dāng)程序更不應(yīng)出現(xiàn)強(qiáng)制搬遷。當(dāng)然，需要明確的是此處“先補(bǔ)償，后遷”包括以下幾層含義：

一是已經(jīng)作出了征收補(bǔ)償決定或者簽訂了補(bǔ)償協(xié)議；

二是征收補(bǔ)償決定或補(bǔ)償協(xié)議所載明的補(bǔ)償內(nèi)容已經(jīng)到位，已經(jīng)實(shí)際支付被征收人；

三是被征收人拒絕接受的，應(yīng)當(dāng)依法告知并履行了相應(yīng)的提存等手續(xù)，確保補(bǔ)償內(nèi)容能隨時(shí)實(shí)現(xiàn)。

四是補(bǔ)償決定在強(qiáng)制執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)經(jīng)由法院審查。根據(jù)《征補(bǔ)條例》第二十八條以及《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院要審查征收補(bǔ)償決定是否依法作出、征收補(bǔ)償決定是否依法送達(dá)并催告搬遷，補(bǔ)償金額是否已經(jīng)專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)賬號(hào)，用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積是否明確具體且實(shí)際存在，是否存在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是否適宜采取強(qiáng)制搬遷等等。

五是人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施。人民法院并可以根據(jù)實(shí)際情況建議申請(qǐng)機(jī)關(guān)依法采取必要措施，保障征收與補(bǔ)償活動(dòng)順利實(shí)施。

房屋補(bǔ)償責(zé)任應(yīng)區(qū)別于違法搬遷的賠償責(zé)任

由于強(qiáng)制搬遷以及強(qiáng)制拆除，通常是依據(jù)行政補(bǔ)償決定，而補(bǔ)償決定理論上均已經(jīng)解決了房屋及其附著物的補(bǔ)償問(wèn)題，因此即使是違法的強(qiáng)制搬遷，通常僅存在對(duì)房屋內(nèi)物品的損失賠償問(wèn)題，并不應(yīng)涉及房屋補(bǔ)償問(wèn)題。就對(duì)房屋補(bǔ)償和因強(qiáng)制搬遷造成的損失問(wèn)題進(jìn)行了區(qū)分：強(qiáng)調(diào)對(duì)的房屋進(jìn)行補(bǔ)償或妥善安置；因違法實(shí)施強(qiáng)制拆遷給造成的其他財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)依法予以賠償。當(dāng)然，對(duì)于征收決定、補(bǔ)償決定以及強(qiáng)制搬遷被認(rèn)定違法的，審判中也可考慮僅作出賠償判決，責(zé)令市縣政府賠償房屋損失和房屋內(nèi)物品損失，而不認(rèn)可通過(guò)補(bǔ)償程序解決房屋補(bǔ)償問(wèn)題，以體現(xiàn)對(duì)違法征收的懲誡性。

人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，被征收人應(yīng)主動(dòng)騰退交房，自覺(jué)履行義務(wù)。對(duì)極少數(shù)被征收人由于種種原因拒絕搬遷，市縣政府可以依法采取強(qiáng)制搬遷方式，以確保公共利益實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《征補(bǔ)條例》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，強(qiáng)制搬遷堅(jiān)持“裁執(zhí)分離”原則，以政府組織實(shí)施為總原則、以法院執(zhí)行屬個(gè)別例外情形。這既有利于發(fā)揮法院的司法監(jiān)督職能，又有利于發(fā)揮市縣政府統(tǒng)籌各方的行政優(yōu)勢(shì)。組織強(qiáng)制搬遷和拆除，不能野蠻作業(yè)，仍應(yīng)按現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定依法進(jìn)行。市縣級(jí)政府組織實(shí)施時(shí)，應(yīng)要求征收主管部門(mén)、公安部門(mén)等多部門(mén)聯(lián)合搬遷，以確保強(qiáng)制搬遷的平穩(wěn)、有序和高效實(shí)施。由于強(qiáng)制搬遷具有強(qiáng)制性，且一般涉及被征收人及家庭成員的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須嚴(yán)格遵守法定程序，并應(yīng)當(dāng)建立完備的房屋內(nèi)物品的登記、運(yùn)輸、保存和交接等記錄；在被征收人不配合搬遷的情況下，還應(yīng)當(dāng)以公證的方式固定整個(gè)搬遷過(guò)程。根據(jù)《房屋拆遷證據(jù)保全公證細(xì)則》規(guī)定，房屋拆遷證據(jù)保全公證時(shí)，公證機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)房屋及附屬物的現(xiàn)狀依法采取勘測(cè)、拍照或攝像等保全措施，以確保其真實(shí)性和證明力。實(shí)施強(qiáng)制拆遷房屋證據(jù)保全時(shí)，公證機(jī)關(guān)應(yīng)通知被拆遷人到場(chǎng)。如其拒不到場(chǎng)，公證員應(yīng)在筆錄中記明。實(shí)施強(qiáng)制拆遷房屋中有物品的，公證員應(yīng)當(dāng)組織對(duì)所有物品逐一核對(duì)、清點(diǎn)、登記，分類(lèi)造冊(cè)。并記錄上述活動(dòng)的時(shí)間、地點(diǎn)，交兩名有完全行為能力的在場(chǎng)人員核對(duì)后，由公證員和在場(chǎng)人在記錄上簽名。被拆遷人拒絕簽名的，公證員應(yīng)在記錄中記明。物品清點(diǎn)登記后，凡不能立即交與被拆遷人接收的，公證員要監(jiān)督拆遷人將物品存放在其提供的倉(cāng)庫(kù)中，并對(duì)物品掛簽標(biāo)碼，丟失損壞的，倉(cāng)庫(kù)保管人應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。強(qiáng)制搬遷結(jié)束后，強(qiáng)制搬遷的組織韻還應(yīng)制作通知書(shū)，通知當(dāng)事人在一定期限內(nèi)領(lǐng)取物品。逾期不領(lǐng)的，公證處可以接受實(shí)施單位的提存申請(qǐng)，辦理提存。

審判實(shí)踐中，由于實(shí)施機(jī)關(guān)不依法定程序辦理公證等手續(xù)，甚至采取較為野蠻的方式強(qiáng)制搬遷，引發(fā)了許多賠償糾紛，也給司法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定損失金額帶來(lái)諸多困難。特別是在被征收人主張賠償時(shí)也無(wú)法舉證證明毀損滅失物品數(shù)量和價(jià)值的情況下，更是如此。通常情況下，法院在確定具體損失時(shí)，一般按以下思路進(jìn)行：原則上被征收人應(yīng)當(dāng)對(duì)損失的事實(shí)和具體金額承擔(dān)舉證責(zé)任。但如果由于實(shí)施機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆遷和拆除時(shí)沒(méi)有依法制作公證筆錄和公證清單導(dǎo)致被征收人對(duì)滅失損壞的財(cái)物無(wú)法充分履行舉證責(zé)任的，在被征收人能提供初步證據(jù)證明有財(cái)產(chǎn)損壞滅失的情況下，即發(fā)生舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其強(qiáng)制搬遷沒(méi)有造成財(cái)產(chǎn)損失的主張承擔(dān)舉證責(zé)任，并承擔(dān)舉證不能的不利后果。這就意味著在被告違法強(qiáng)制搬遷導(dǎo)致事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r下，原告對(duì)有關(guān)損害的事實(shí)須承擔(dān)初步的證明責(zé)任。對(duì)某些明顯夸大的損失或者原告無(wú)法提供初步證據(jù)、不能履行初步證明責(zé)任的主張和請(qǐng)求，法院也可以綜合考慮全案因素和各方過(guò)錯(cuò)情況，依法行使自由裁量權(quán)，對(duì)具體賠償金額予以酌定。

同時(shí)，根據(jù)《征補(bǔ)條例》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，補(bǔ)償決定實(shí)行“裁執(zhí)分離”，強(qiáng)制搬遷和強(qiáng)制拆除是執(zhí)行人民法院的生效準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，參考《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)實(shí)施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（法釋[2004]6號(hào)）以及《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)不履行人民法院協(xié)助執(zhí)行義務(wù)行為是否屬于行政訴訟受案范圍的答復(fù)》（[2012]行他字第17號(hào)）精神，如果被征收人僅以強(qiáng)制搬遷侵犯其房屋所有權(quán)為由提起訴訟，是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍，仍值得研究。此時(shí)，被征收人原則上只能就強(qiáng)制搬遷給房屋內(nèi)物品造成的損失或者違法采取措施造成的損害，請(qǐng)求人民法院予以救濟(jì)。

應(yīng)堅(jiān)持依法維權(quán)和尊重法治并重的原則

《征補(bǔ)條例》全面保障了被征收人權(quán)益，堅(jiān)持按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)讓被征收人得到公平合理的補(bǔ)償，并保證居住水平不降低。《征補(bǔ)條例》還將被征收人知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)貫穿于全部的征收與補(bǔ)償程序。如是否需要征收的參與權(quán)、補(bǔ)償方案的建議權(quán)、房屋調(diào)查結(jié)果的確認(rèn)權(quán)、評(píng)估機(jī)構(gòu)的協(xié)商選擇權(quán)、評(píng)估報(bào)告申請(qǐng)復(fù)核、申請(qǐng)鑒定權(quán)、貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換的選擇權(quán)、補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償方式的協(xié)商權(quán)、申請(qǐng)復(fù)議和起訴權(quán)。實(shí)踐中，多數(shù)被征收人都以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)了自愿搬遷，政府作出補(bǔ)償決定后，多數(shù)被征收人也能通過(guò)訴訟方式理性表達(dá)訴求。因此，減少化解征收補(bǔ)償過(guò)程中的矛盾，需要征收人和被征收人共同知法守法，依法行事，尊重法治：市縣級(jí)政府要堅(jiān)持依法征收，公平補(bǔ)償，程序正當(dāng)，被征收人也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參與，積極配合，以理性方式維護(hù)權(quán)益，而不能消極對(duì)抗。

從案件審理情況看，少數(shù)被征收人不了解《征補(bǔ)條例》，不能正確地行使權(quán)利。如征收與補(bǔ)償階段不積極主動(dòng)參與征收補(bǔ)償進(jìn)程，不配合征收補(bǔ)償工作，放棄了對(duì)征收補(bǔ)償參與和監(jiān)督，造成一些能夠成立的訴求，因未積極參與和異議，而得不到法院支持。如極少數(shù)被征收人在征收調(diào)查階段不配合調(diào)查房屋面積和結(jié)構(gòu)等，拒絕在實(shí)地查勘記錄上簽字或者蓋章，造成人民法院依據(jù)《評(píng)估辦法》第十二條、第二十八條規(guī)定，認(rèn)可房屋征收部門(mén)、注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師和無(wú)利害關(guān)系第三人見(jiàn)證后的實(shí)地查勘記錄；有的被征收人不在《評(píng)估辦法》規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)評(píng)估結(jié)論申請(qǐng)復(fù)核和申請(qǐng)鑒定，而是不接收、不采納評(píng)估報(bào)告，錯(cuò)失復(fù)核鑒定機(jī)會(huì)，造成人民法院只能認(rèn)可評(píng)估結(jié)論。有的被征收人不在法定期限內(nèi)就產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償作出選擇，造成征收單位單方?jīng)Q定補(bǔ)償方式；有的強(qiáng)制搬遷中不到現(xiàn)場(chǎng)或者不理性維權(quán)被帶離，有的到現(xiàn)場(chǎng)也不參與核實(shí)物品清單或者拒絕簽名，強(qiáng)制搬遷后又不領(lǐng)取房屋內(nèi)物品，不接受補(bǔ)償款項(xiàng)的提存，最終損害自身權(quán)益。因此，在征收與補(bǔ)償過(guò)程中，不論被征收人是否同意征收與補(bǔ)償方案，都應(yīng)依據(jù)《征補(bǔ)條例》的規(guī)定，積極主動(dòng)維權(quán)，而不能消極對(duì)抗。