裁判要點(diǎn)
關(guān)于養(yǎng)殖場(chǎng)是否屬于違法建筑的認(rèn)定，不僅要看養(yǎng)殖戶是否辦理了建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)的相關(guān)用地手續(xù)，也要看政府行為是否讓養(yǎng)殖戶對(duì)建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生了一定的信賴。如果養(yǎng)殖戶基于對(duì)政府的信賴，興建養(yǎng)殖場(chǎng)滿足養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，那么僅以養(yǎng)殖場(chǎng)在用地手續(xù)上存在一定問題而認(rèn)定其屬于違法建筑，不具有合理性。

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2019）最高法行申4750號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省衢州市柯城區(qū)人民政府。住所地：浙江省衢州市荷花**路**號(hào)。
法定代表人：方慶建，該區(qū)人民政府區(qū)長。
被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：衢州市柯城興旺達(dá)農(nóng)牧開發(fā)。住所地：浙江省衢州市柯城區(qū)萬田農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)。
法定代表人：姜云良，該農(nóng)場(chǎng)負(fù)責(zé)人。
被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：衢州市柯城區(qū)順達(dá)生豬專業(yè)合作。住所地：浙江省衢州市柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)生態(tài)養(yǎng)殖科技示范園區(qū)區(qū)。
法定代表人：姜云良，該合作社負(fù)責(zé)人。
再審申請(qǐng)人浙江省衢州市柯城區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱柯城區(qū)政府）因被申請(qǐng)人衢州市柯城興旺達(dá)農(nóng)牧開發(fā)場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)）、衢州市柯城區(qū)順達(dá)生豬專業(yè)合作社（以下簡(jiǎn)稱順達(dá)生豬合作社）訴其行政復(fù)議一案，浙江省衢州市中級(jí)人民法院于2017年10月23日作出（2017）浙08行初28號(hào)行政判決：駁回興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)、順達(dá)生豬合作社的訴訟請(qǐng)求。興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)、順達(dá)生豬合作社不服提起上訴后，浙江省高級(jí)人民法院于2018年11月9日作出（2017）浙行終1539號(hào)行政判決：1.撤銷衢州市中級(jí)人民法院（2017）浙08行初28號(hào)行政判決；2.撤銷柯城區(qū)政府于2017年6月23日作出的衢柯府復(fù)決字（2017）3號(hào)《行政復(fù)議決定書》第二項(xiàng)“駁回申請(qǐng)人的賠償請(qǐng)求”的決定；3.責(zé)令柯城區(qū)政府對(duì)興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)、順達(dá)生豬合作社的賠償申請(qǐng)重新作出復(fù)議決定?？鲁菂^(qū)政府不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
柯城區(qū)政府請(qǐng)求本院依法撤銷（2017）浙行終1539號(hào)行政判決，并依法改判維持浙江省衢州市中級(jí)人民法院（2017）浙08行初28號(hào)行政判決。其申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由為：一、案件基本事實(shí)。被申請(qǐng)人法定代表人姜云良于2001年6月18日、2002年7月12日與柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)簽訂了《萬田鄉(xiāng)生態(tài)養(yǎng)殖科技示范園區(qū)土地使用承包協(xié)議》，承包期限分別至2031年6月17日和2031年7月12日。之后，被申請(qǐng)人未經(jīng)任何審批，先后在其承包的土地上新建、搭建建筑物用于畜禽養(yǎng)殖。2003年8月25日經(jīng)清查自糾，被申請(qǐng)人向土地行政主管部門申請(qǐng)補(bǔ)辦占地1485.95平方米臨時(shí)用地審批，臨時(shí)用地期限為兩年。到期后，被申請(qǐng)人對(duì)上述臨時(shí)建筑未依法提出延期申請(qǐng)也未依法予以拆除復(fù)墾。2005年6月18日被申請(qǐng)人與柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)簽訂房屋租賃合同，承包原萬田鄉(xiāng)農(nóng)場(chǎng)內(nèi)的房屋及土地，后未經(jīng)審批在該承包地上搭建被拆除房屋。2008年被申請(qǐng)人法定代表人姜云良通過行賄等違法手段，與柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)主管農(nóng)業(yè)的副鄉(xiāng)長及柯城區(qū)財(cái)政局相關(guān)科室負(fù)責(zé)人串通，在未完成項(xiàng)目建設(shè)的情況下取得養(yǎng)豬場(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目等補(bǔ)助資金。2013年，因涉案地塊為信安湖流域禁養(yǎng)區(qū)，故要求在規(guī)定期限內(nèi)完成退養(yǎng)工作。2014年6月11日，柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)人民政府（以下簡(jiǎn)稱萬田鄉(xiāng)政府）作出衢柯強(qiáng)拆決字（2014）第010號(hào)《強(qiáng)制拆除決定書》，以姜云良未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃證搭建違法建筑物，決定強(qiáng)制拆除。2016年5月12日，萬田鄉(xiāng)政府對(duì)被申請(qǐng)人農(nóng)場(chǎng)內(nèi)非擴(kuò)建項(xiàng)目?jī)?nèi)的783.245平方米豬舍予以拆除；同月24日，萬田鄉(xiāng)政府對(duì)被申請(qǐng)人農(nóng)場(chǎng)內(nèi)非擴(kuò)建項(xiàng)目?jī)?nèi)的剩余豬舍里面的豬欄約4000平方米予以拆除。2016年6月29日，被申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)。經(jīng)調(diào)查，申請(qǐng)人認(rèn)定涉案被拆除的豬舍、豬欄為違法建筑物并決定不予賠償。
二、關(guān)于涉案建筑是否屬于非法建筑。（一）設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)辦理審批備案等手續(xù)，根據(jù)《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（1998.1.1—2014.11.28）第二十二條第二款“在村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營性設(shè)施需辦理村鎮(zhèn)規(guī)劃選址意見書和用地審批手續(xù)”、《衢州市畜禽養(yǎng)殖園區(qū)建設(shè)管理暫行辦法》（2002.7.29）第二條第二項(xiàng)“在養(yǎng)殖園區(qū)建設(shè)生產(chǎn)用房和必要的管理用房，按臨時(shí)建筑有關(guān)程序辦理”、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》（國土資發(fā)［2007］220號(hào)）第三條第一款“需經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府同意，向縣級(jí)畜牧主管部門提出規(guī)模化養(yǎng)殖項(xiàng)目申請(qǐng)，進(jìn)行審核備案”第三款“經(jīng)縣級(jí)畜牧主管部門審核同意后，縣、鄉(xiāng)國土資源管理部門積極幫助協(xié)調(diào)用地選址，并到縣級(jí)國土資源部門辦理用地備案手續(xù)”、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號(hào)）第三條“申報(bào)與審核用地按以下程序和要求辦理：經(jīng)營者申請(qǐng)……鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)……縣級(jí)審核……”、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號(hào)）第三條“從事設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)通過經(jīng)營者與土地所有權(quán)人約定用地條件，并發(fā)揮鄉(xiāng)級(jí)政府的管理作用……簽訂用地協(xié)議……公告期結(jié)束無異議的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營者三方簽訂用地協(xié)議……用地協(xié)議備案……項(xiàng)目設(shè)立不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局、建設(shè)內(nèi)容不符合要求的，分別由國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及經(jīng)營者，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府督促糾正”，規(guī)?；B(yǎng)殖畜禽欄舍所在土地若要認(rèn)定為合法的設(shè)施農(nóng)用地，并非自始至終不需要審批、備案，只是如果符合設(shè)施農(nóng)用地的條件不用將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而非二審法院認(rèn)為的“無需辦理農(nóng)用地審批手續(xù)”。從上述法律法規(guī)的規(guī)定看，對(duì)于被申請(qǐng)人涉案建筑的合法化主要有四個(gè)時(shí)間段：在2007年9月21日前，被申請(qǐng)人的豬舍需辦理臨時(shí)用地、臨時(shí)建筑的審批且在審批期限內(nèi)才能認(rèn)定為合法建筑；在2007年9月21日至2010年9月29日，被申請(qǐng)人需經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府同意后提出項(xiàng)目申請(qǐng)向縣級(jí)畜牧主管部門審核同意后備案，再由國土資源管理部門辦理用地備案手續(xù)，但建筑仍需辦理臨時(shí)建筑的審批手續(xù)；在2010年9月30日至2014年9月28日，被申請(qǐng)人農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地需由經(jīng)營者提出申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核申報(bào)、縣級(jí)政府審核同意；自2014年9月29日始，被申請(qǐng)人應(yīng)擬定農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)方案并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商土地使用條件達(dá)成一致后，向社會(huì)公告，無異議的情況下三方簽訂用地協(xié)議并申報(bào)備案。綜上，自2001年被申請(qǐng)人租用涉案地塊以來，其建造的建筑物要合法均需要經(jīng)過審批、備案或經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后簽約，即設(shè)施農(nóng)用地的使用需經(jīng)過相關(guān)行政機(jī)關(guān)的同意。（二）涉案地塊應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)規(guī)劃許可，二審法院認(rèn)為“根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十二條的規(guī)定，案涉建筑是設(shè)施農(nóng)用地，當(dāng)然在建設(shè)用地范圍之外，依法無需辦理建設(shè)規(guī)劃許可證”，申請(qǐng)人認(rèn)為這是對(duì)法條的誤解。對(duì)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十二條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)理解為若要從事建設(shè)必須在建設(shè)用地范圍內(nèi)辦理規(guī)劃許可后才能建設(shè)，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門不能在建設(shè)用地范圍以外辦理規(guī)劃許可，實(shí)為“不能“而非“無需”。經(jīng)調(diào)查，涉案地塊自2005年以來土地性質(zhì)為建設(shè)用地，被申請(qǐng)人提供的證據(jù)材料“可行性研究報(bào)告”中有國土、規(guī)劃出具的證明也進(jìn)一步證明，正因?yàn)樯姘傅貕K屬于建設(shè)用地，系需通過審批建造建筑物的土地，而被申請(qǐng)人所出具的可行性研究報(bào)告僅僅證明待建設(shè)內(nèi)容符合土地利用總體規(guī)劃及鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，但僅僅項(xiàng)目的可行，并不等于項(xiàng)目可以未經(jīng)建設(shè)規(guī)劃審批進(jìn)行建設(shè)。（三）關(guān)于國土資發(fā)（2014）127號(hào)用地協(xié)議備案，根據(jù)國土資發(fā)（2014）27號(hào)第三條，簽訂用地協(xié)議后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)履行備案職責(zé)，但前提是經(jīng)營者需主動(dòng)擬定建設(shè)方案與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體協(xié)商，并向社會(huì)公告，公告后無異議的才予以簽訂三方用地協(xié)議，并且在備案后對(duì)于不符合設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)規(guī)定的仍不得動(dòng)工建設(shè)。因此，認(rèn)定設(shè)施農(nóng)用地的核心應(yīng)當(dāng)在于設(shè)施建設(shè)方案和土地使用條件以及其公示程序，而用地協(xié)議必須明確項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、設(shè)施類型、標(biāo)準(zhǔn)以及土地用途、土地復(fù)墾要求等等，二審法院錯(cuò)誤地認(rèn)定了本案中的承包協(xié)議就是用地協(xié)議，繼而將設(shè)施農(nóng)用地備案職責(zé)錯(cuò)誤認(rèn)定為鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行的職責(zé)。
三、關(guān)于被申請(qǐng)人因拆除行為造成的直接物質(zhì)損失是否需要賠償。（一）可行性研究報(bào)告與建設(shè)行為合法性，根據(jù)可行性研究報(bào)告的編制依據(jù)即《國家發(fā)展改革委辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于申報(bào)生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)、生豬擴(kuò)繁場(chǎng)和種雞場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃的通知》（發(fā)改辦農(nóng)經(jīng)〔2008〕524號(hào)），該項(xiàng)目要獲得中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃補(bǔ)助需要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、糞污集中處理、達(dá)標(biāo)排放，并編制上報(bào)項(xiàng)目可研報(bào)告。因此，被申請(qǐng)人提供的可研報(bào)告中有關(guān)國土所、規(guī)劃站的證明、同意環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告表的評(píng)價(jià)結(jié)論、同意項(xiàng)目立項(xiàng)等材料，均系被申請(qǐng)人為爭(zhēng)取上述文件預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃補(bǔ)助所提交的文件。更何況，項(xiàng)目立項(xiàng)僅代表該項(xiàng)目已開展前期工作，但在項(xiàng)目立項(xiàng)后實(shí)施建設(shè)行為前仍需依法取得相關(guān)部門的審批手續(xù)。二審法院在行政判決書中認(rèn)定“衢州市環(huán)保部門也認(rèn)定該項(xiàng)目環(huán)評(píng)達(dá)標(biāo)”屬于認(rèn)定錯(cuò)誤。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條、第二十二條第一款、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第九條第一款、第十七條第一款，在開工建設(shè)前衢州市環(huán)保局柯城分局對(duì)被申請(qǐng)人的擴(kuò)建項(xiàng)目提交的環(huán)評(píng)報(bào)告予以審批，同意被申請(qǐng)人根據(jù)環(huán)評(píng)報(bào)告實(shí)施建設(shè)，但在建設(shè)完成后仍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收。因此二審法院以對(duì)環(huán)境影響報(bào)告表的審查意見作為認(rèn)定項(xiàng)目建設(shè)合法繼而延伸至涉案建筑物合法，屬于認(rèn)定錯(cuò)誤。經(jīng)調(diào)查，2013年衢州市柯城區(qū)人民檢察院對(duì)被申請(qǐng)人法定代表人姜云良與柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長徐志清、柯城區(qū)財(cái)政局農(nóng)企財(cái)科科長馬連德行賄受賄一案進(jìn)行了立案調(diào)查，而上述項(xiàng)目可研報(bào)告撰寫、審批、項(xiàng)目驗(yàn)收都是在行賄受賄案件中涉及的，三人均供認(rèn)不諱。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十三條第三款，因可研報(bào)告及其附件屬于非法手段取得的證據(jù)，故不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，故二審法院據(jù)以作出的事實(shí)認(rèn)定主要證據(jù)不足。另經(jīng)調(diào)查，被申請(qǐng)人在項(xiàng)目立項(xiàng)后并未按照可研報(bào)告中所規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，自始至終不存在其所申報(bào)擴(kuò)建的三幢豬舍。因此雖然擴(kuò)建項(xiàng)目在項(xiàng)目可研階段符合土地利用總體規(guī)劃及鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，但涉案強(qiáng)制拆除行為并未涉及該擴(kuò)建項(xiàng)目中申報(bào)的三幢豬舍，不存在強(qiáng)制拆除行為造成被申請(qǐng)人直接物質(zhì)損失的客觀事實(shí)。
（二）本案不能適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。二審法院以“通過衢州市發(fā)展規(guī)劃院編制了生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)擴(kuò)建工程可行性研究報(bào)告，并經(jīng)規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門審核、驗(yàn)收，獲得了財(cái)政部、中國科協(xié)、浙江省農(nóng)業(yè)廳等嘉獎(jiǎng)，并被衢州市人民政府認(rèn)定為衢州市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)”認(rèn)為申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則即使投資擴(kuò)建的養(yǎng)豬場(chǎng)手續(xù)不完備其權(quán)益也應(yīng)予以保護(hù)。規(guī)劃、土地、環(huán)保三部門出具的文件、證明僅是用于項(xiàng)目立項(xiàng)審查，而并非建設(shè)行為或建設(shè)行為完成后的驗(yàn)收、審核；財(cái)政部、中國科協(xié)頒發(fā)的《全國科普惠農(nóng)興村先進(jìn)單位》對(duì)象為衢州市柯城區(qū)養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)；浙江省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)頒發(fā)的《省級(jí)農(nóng)村科技示范戶》是姜云良個(gè)人；衢州市人民政府頒發(fā)的《十佳農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織》和柯城區(qū)人民政府頒發(fā)的《2005年度先進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織》是順達(dá)生豬專業(yè)合作社，均不是第一被申請(qǐng)人。浙江省農(nóng)業(yè)廳的《浙江省優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)示范基地》頒發(fā)時(shí)間為2002年6月、柯城區(qū)人民政府的《區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)》《2005年度畜禽養(yǎng)殖大戶》頒發(fā)時(shí)間為2003年3月、2006年1月，均為被申請(qǐng)人臨時(shí)用地合法期限內(nèi)。衢州市人民政府頒發(fā)的《衢州市農(nóng)村優(yōu)秀經(jīng)紀(jì)人》、柯城區(qū)政府頒發(fā)的《農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)》時(shí)間分別為2001年5月和2000年10月，前述時(shí)間第一被申請(qǐng)人還未取得涉案地塊土地使用權(quán)。故從前述嘉獎(jiǎng)的對(duì)象主體、時(shí)間等可以確認(rèn)，“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”并不適用于第一被申請(qǐng)人，且上述獎(jiǎng)勵(lì)與認(rèn)定被申請(qǐng)人的建筑物合法性亦沒有關(guān)聯(lián)。在申請(qǐng)人并未對(duì)第一被申請(qǐng)人有任何行政嘉獎(jiǎng)行為、對(duì)涉案建筑也未有任何行政許可行為的前提下，被申請(qǐng)人也未因此產(chǎn)生信賴?yán)?，故本案不適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。四、申請(qǐng)人作出的行政復(fù)議決定書中關(guān)于“駁回申請(qǐng)人的賠償請(qǐng)求”決定正確。申請(qǐng)人在行政復(fù)議案件審查時(shí)認(rèn)定“雖萬田鄉(xiāng)人民政府的拆除行為是違法行為，但因涉案豬舍及豬欄均未經(jīng)相關(guān)部門審批，故其主張賠償?shù)呢i舍及豬欄損失不屬于國家賠償范圍的合法財(cái)產(chǎn)。根據(jù)興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)提供的照片，萬田鄉(xiāng)政府在拆除豬舍及豬欄后該殘?bào)w仍在養(yǎng)殖場(chǎng)內(nèi)，故豬舍及豬欄的殘值也無需賠償。興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)提出的生豬死亡、構(gòu)筑物、機(jī)器設(shè)備、平整地面和道路硬化的投資、園區(qū)綠化投資、其他投資、預(yù)期投資收益、公豬6頭等賠償要求，本機(jī)關(guān)認(rèn)為均與確認(rèn)違法的具體行政行為沒有直接因果關(guān)系，不符合國家賠償取得的條件。又經(jīng)調(diào)查，興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)的構(gòu)筑物、機(jī)器設(shè)備仍在其養(yǎng)殖場(chǎng)內(nèi)，并未毀滅。
綜上，興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)要求賠償?shù)母黜?xiàng)損失，本機(jī)關(guān)不予支持”。綜合前述客觀事實(shí)、法律法規(guī)依據(jù)，被拆除涉案豬場(chǎng)及豬舍確系違法建筑，不屬于國家賠償范圍內(nèi)的合法財(cái)產(chǎn)。其他賠償申請(qǐng)并非拆除行為的直接物質(zhì)損失，與具體行政行為沒有因果關(guān)系，故決定駁回賠償請(qǐng)求并無不當(dāng)。
本院認(rèn)為：本案爭(zhēng)議的核心問題為：一、涉案被強(qiáng)制拆除的建筑是否屬于違法建筑；二、被申請(qǐng)人興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)、順達(dá)生豬合作社因違法行政行為遭受的損失是否應(yīng)予賠償。針對(duì)再審申請(qǐng)人柯城區(qū)政府申請(qǐng)?jiān)賹彽恼?qǐng)求和理由，現(xiàn)就所涉問題分述如下：
一、涉案被強(qiáng)制拆除的建筑是否屬于違法建筑。再審被申請(qǐng)人法定代表人姜云良于2001年6月18日、2002年7月12日與柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)簽訂了《萬田鄉(xiāng)生態(tài)養(yǎng)殖科技示范園區(qū)土地使用承包協(xié)議》，承包期限分別至2031年6月17日和2031年7月12日。2003年8月25日經(jīng)清查自糾，再審被申請(qǐng)人向土地行政主管部門申請(qǐng)補(bǔ)辦占地1485.95平方米臨時(shí)用地審批，臨時(shí)用地期限為兩年。姜云良與柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)農(nóng)辦簽訂的臨時(shí)用地合同第九條約定：“如果乙方臨時(shí)用地期滿，既未續(xù)辦續(xù)用手續(xù)、又不合同約定條款自行拆除臨時(shí)建筑恢復(fù)土地種植條件并歸還土地的，則按《中華人民共和國土地管理法》第八十八條、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十三條的有關(guān)規(guī)定處以每平方10元以上30元以下的罰款，并責(zé)令乙方恢復(fù)土地種植條件，依法收回乙方臨時(shí)用地權(quán)?！痹撆R時(shí)用地期滿之后，本案再審被申請(qǐng)人并未辦理續(xù)用手續(xù)，萬田鄉(xiāng)政府也未對(duì)其進(jìn)行罰款以及責(zé)令其恢復(fù)土地種植條件并依法收回臨時(shí)用地權(quán)等措施。而是采取一種默視的方式允許其繼續(xù)使用該塊土地直至涉案房屋被認(rèn)定為違法建筑前。此后，2007年5月，興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)被認(rèn)定為衢州市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。2007年12月，再審被申請(qǐng)人的法定代表人姜云良被浙江省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)評(píng)為第七批省級(jí)農(nóng)村科技示范戶。2008年，經(jīng)衢州市國土資源局柯城分局同意，并經(jīng)柯城發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局批復(fù)，興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)在原有規(guī)?；A(chǔ)上再擴(kuò)建豬舍。
由此可見，在再審被申請(qǐng)人的臨時(shí)用地到期并未辦理續(xù)用手續(xù)的情況下，柯城區(qū)政府相關(guān)的職能部門并未以此為由強(qiáng)制再審被申請(qǐng)人停止養(yǎng)殖，相反對(duì)于其生豬養(yǎng)殖給予了諸多政策幫持，幫助其擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。同時(shí)。從現(xiàn)有證據(jù)來看，對(duì)于再審被申請(qǐng)人及其法定代表人的各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，也表明了政府對(duì)于其發(fā)展生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的認(rèn)可。誠然，再審被申請(qǐng)人的用地手續(xù)上確實(shí)存在一定問題，但是由于相關(guān)的政府部門并未及時(shí)做出處罰決定，再審被申請(qǐng)人基于對(duì)政府的信賴，在涉案土地上興建了一批養(yǎng)豬設(shè)施來滿足其養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，故以此來認(rèn)定其所建造的建筑屬于非法建筑，不具有合理性。此外，再審申請(qǐng)人提出按照《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》（國土資發(fā)〔2007〕220號(hào)）第三條第一款、第三款、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號(hào)）第三條、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號(hào)）第三條的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為被申請(qǐng)人建造的建筑物要合法均需要經(jīng)過審批、備案或經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后簽約，即設(shè)施農(nóng)用地的使用需經(jīng)過相關(guān)行政機(jī)關(guān)的同意。但是，相關(guān)的規(guī)定最早出臺(tái)的時(shí)間也是2007年，并無溯及既往的效力，以此來認(rèn)定再審申請(qǐng)人的建造的建筑物不合法缺乏合理性。
二、興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)、順達(dá)生豬合作社因違法行政行為遭受的損失是否應(yīng)予賠償。首先，從興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)擴(kuò)建工程的可行性研究報(bào)告和衢州市柯城區(qū)發(fā)展和改革局柯發(fā)改(2008)22號(hào)文件等在案證據(jù)來看，涉案被拆除的豬欄、豬舍等建筑物系興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)投資興建的工程，順達(dá)生豬合作社未能提供其與案涉強(qiáng)制拆除的行政行為之間有法律上利害關(guān)系的證據(jù)，依法應(yīng)認(rèn)定順達(dá)生豬合作社與涉案強(qiáng)制拆除行政行為之間沒有利害關(guān)系，故順達(dá)生豬合作社不具有申請(qǐng)國家賠償?shù)闹黧w資格。其次，前文已經(jīng)論述興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)投資興建的養(yǎng)豬場(chǎng)建筑物按當(dāng)時(shí)的規(guī)定并不違法，故涉案違法強(qiáng)制拆除行為造成了興旺達(dá)農(nóng)牧場(chǎng)的直接物質(zhì)損失，屬于《中華人民共和國國家賠償法》第二條規(guī)定的“合法權(quán)益”，依法應(yīng)當(dāng)予以賠償?？鲁菂^(qū)政府的復(fù)議決定以及一審法院認(rèn)定涉案建筑物屬于違法建筑，不屬于國家賠償?shù)姆秶@屬不當(dāng)。
綜上，柯城區(qū)政府的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請(qǐng)人浙江省衢州市柯城區(qū)人民政府的再審申請(qǐng)。
審判長王曉濱
審判員朱宏偉
審判員李紹華
二〇一九年六月二十八日
書記員邱金坤