最高人民法院：法院根據(jù)政府要求，未經(jīng)申請(qǐng)執(zhí)行人同意，解除查封，導(dǎo)致申請(qǐng)人得不到清償，法院應(yīng)該依法賠償。



指導(dǎo)案例116號(hào)

丹東益陽(yáng)投資有限公司申請(qǐng)丹東市中級(jí)人民法院錯(cuò)誤執(zhí)行國(guó)家賠償案

（最高人民法院審判委員會(huì)討論通過(guò) 2019年12月24日發(fā)布）

關(guān)鍵詞國(guó)家賠償/錯(cuò)誤執(zhí)行/執(zhí)行終結(jié)/無(wú)清償能力

裁判要點(diǎn)

人民法院執(zhí)行行為確有錯(cuò)誤造成申請(qǐng)執(zhí)行人損害，因被執(zhí)行人無(wú)清償能力且不可能再有清償能力而終結(jié)本次執(zhí)行的，不影響申請(qǐng)執(zhí)行人依法申請(qǐng)國(guó)家賠償。

相關(guān)法條

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第30條

基本案情

1997年11月7日,交通銀行丹東分行與丹東輪胎廠簽訂借款合同，約定后者從前者借款422萬(wàn)元，月利率7.92‰。2004年6月7日，該筆債權(quán)轉(zhuǎn)讓給中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理公司沈陽(yáng)辦事處，后經(jīng)轉(zhuǎn)手由丹東益陽(yáng)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱益陽(yáng)公司）購(gòu)得。2007年5月10日，益陽(yáng)公司提起訴訟，要求丹東輪胎廠還款。5月23日，丹東市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱丹東中院）根據(jù)益陽(yáng)公司財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)，作出(2007)丹民三初字第32-1號(hào)民事裁定：凍結(jié)丹東輪胎廠銀行存款1050萬(wàn)元或查封其相應(yīng)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。次日，丹東中院向丹東市國(guó)土資源局發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，要求協(xié)助事項(xiàng)為：查封丹東輪胎廠位于丹東市振興區(qū)振七街134號(hào)土地六宗，并注明了各宗地的土地證號(hào)和面積。2007年6月29日，丹東中院作出(2007)丹民三初字第32號(hào)民事判決書，判決丹東輪胎廠于判決發(fā)生法律效力后10日內(nèi)償還益陽(yáng)公司欠款422萬(wàn)元及利息.76元（利息暫計(jì)至2006年12月20日）。判決生效后，丹東輪胎廠沒有自動(dòng)履行，益陽(yáng)公司向丹東中院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

2007年11月19日，丹東市人民政府第51次市長(zhǎng)辦公會(huì)議議定，“關(guān)于丹東輪胎廠變現(xiàn)資產(chǎn)安置職工和償還債務(wù)有關(guān)事宜”，“責(zé)成市國(guó)資委會(huì)同市國(guó)土資源局、市財(cái)政局等有關(guān)部門按照會(huì)議確定的原則對(duì)丹東輪胎廠所在地塊土地掛牌工作形成切實(shí)可行的實(shí)施方案，確保該地塊順利出讓”。11月21日，丹東市國(guó)土資源局在《丹東日?qǐng)?bào)》刊登將丹東輪胎廠土地掛牌出讓公告。12月28日，丹東市產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)布將丹東輪胎廠鍋爐房、托兒所土地掛牌出讓公告。2008年1月30日，丹東中院作出(2007)丹立執(zhí)字第53-1號(hào)、53-2號(hào)民事裁定：解除對(duì)丹東輪胎廠位于丹東市振興區(qū)振七街134號(hào)三宗土地的查封。隨后，前述六宗土地被一并出讓給太平灣電廠，出讓款4680萬(wàn)元被丹東輪胎廠用于償還職工內(nèi)債、職工集資、普通債務(wù)等，但沒有給付益陽(yáng)公司。

2009年起，益陽(yáng)公司多次向丹東中院遞交國(guó)家賠償申請(qǐng)。丹東中院于2013年8月13日立案受理，但一直未作出決定。益陽(yáng)公司遂于2015年7月16日向遼寧省高級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱遼寧高院）賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。在遼寧高院賠償委員會(huì)審理過(guò)程中，丹東中院針對(duì)益陽(yáng)公司申請(qǐng)執(zhí)行案于2016年3月1日作出（2016）遼06執(zhí)15號(hào)執(zhí)行裁定，認(rèn)為丹東輪胎廠現(xiàn)暫無(wú)其他財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，裁定：（2007）丹民三初字第32號(hào)民事判決終結(jié)本次執(zhí)行程序。

裁判結(jié)果

遼寧省高級(jí)人民法院賠償委員會(huì)于2016年4月27日作出（2015）遼法委賠字第29號(hào)決定，駁回丹東益陽(yáng)投資有限公司的國(guó)家賠償申請(qǐng)。丹東益陽(yáng)投資有限公司不服，向最高人民法院賠償委員會(huì)提出申訴。最高人民法院賠償委員會(huì)于2018年3月22日作出（2017）最高法委賠監(jiān)236號(hào)決定，本案由最高人民法院賠償委員會(huì)直接審理。最高人民法院賠償委員會(huì)于2018年6月29日作出（2018）最高法委賠提3號(hào)國(guó)家賠償決定：一、撤銷遼寧省高級(jí)人民法院賠償委員會(huì)（2015）遼法委賠字第29號(hào)決定；二、遼寧省丹東市中級(jí)人民法院于本決定生效后5日內(nèi)，支付丹東益陽(yáng)投資有限公司國(guó)家賠償款300萬(wàn)元；三、準(zhǔn)許丹東益陽(yáng)投資有限公司放棄其他國(guó)家賠償請(qǐng)求。

裁判理由

最高人民法院賠償委員會(huì)認(rèn)為，本案基本事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，申訴雙方并無(wú)實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議。雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要在于三個(gè)法律適用問(wèn)題：第一，丹東中院的解封行為在性質(zhì)上屬于保全行為還是執(zhí)行行為？第二，丹東中院的解封行為是否構(gòu)成錯(cuò)誤執(zhí)行，相應(yīng)的具體法律依據(jù)是什么？第三，丹東中院是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任？

關(guān)于第一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。益陽(yáng)公司認(rèn)為，丹東中院的解封行為不是該院的執(zhí)行行為，而是該院在案件之外獨(dú)立實(shí)施的一次違法保全行為。對(duì)此，丹東中院認(rèn)為屬于執(zhí)行行為。最高人民法院賠償委員會(huì)認(rèn)為，丹東中院在審理益陽(yáng)公司訴丹東輪胎廠債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛一案過(guò)程中，依法采取了財(cái)產(chǎn)保全措施，查封了丹東輪胎廠的有關(guān)土地。在民事判決生效進(jìn)入執(zhí)行程序后，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》第四條的規(guī)定，訴訟中的保全查封措施已經(jīng)自動(dòng)轉(zhuǎn)為執(zhí)行中的查封措施。因此，丹東中院的解封行為屬于執(zhí)行行為。

關(guān)于第二個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。益陽(yáng)公司稱，丹東中院的解封行為未經(jīng)益陽(yáng)公司同意且最終造成益陽(yáng)公司巨額債權(quán)落空，存在違法。丹東中院辯稱，其解封行為是在市政府要求下進(jìn)行的，且符合最高人民法院的有關(guān)政策精神。對(duì)此，最高人民法院賠償委員會(huì)認(rèn)為，丹東中院為配合政府部門出讓涉案土地，可以解除對(duì)涉案土地的查封，但必須有效控制土地出讓款，并依法定順位分配該筆款項(xiàng)，以確保生效判決的執(zhí)行。但丹東中院在實(shí)施解封行為后，并未有效控制土地出讓款并依法予以分配，致使益陽(yáng)公司的債權(quán)未受任何清償，該行為不符合最高人民法院關(guān)于依法妥善審理金融不良資產(chǎn)案件的司法政策精神，侵害了益陽(yáng)公司的合法權(quán)益，屬于錯(cuò)誤執(zhí)行行為。

至于錯(cuò)誤執(zhí)行的具體法律依據(jù)，因丹東中院解封行為發(fā)生在2008年，故應(yīng)適用當(dāng)時(shí)有效的司法解釋，即2000年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于民事、行政訴訟中司法賠償若干問(wèn)題的解釋》。由于丹東中院的行為發(fā)生在民事判決生效后的執(zhí)行階段，屬于擅自解封致使民事判決得不到執(zhí)行的錯(cuò)誤行為，故應(yīng)當(dāng)適用該解釋第四條第七項(xiàng)規(guī)定的違反法律規(guī)定的其他執(zhí)行錯(cuò)誤情形。

關(guān)于第三個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。益陽(yáng)公司認(rèn)為，被執(zhí)行人丹東輪胎廠并非暫無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，而是已經(jīng)徹底喪失清償能力，執(zhí)行程序不應(yīng)長(zhǎng)期保持“終本”狀態(tài)，而應(yīng)實(shí)質(zhì)終結(jié)，故本案應(yīng)予受理并作出由丹東中院賠償益陽(yáng)公司落空債權(quán)本金、利息及相關(guān)訴訟費(fèi)用的決定。丹東中院辯稱，案涉執(zhí)行程序尚未終結(jié)，被執(zhí)行人丹東輪胎廠尚有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，益陽(yáng)公司的申請(qǐng)不符合國(guó)家賠償受案條件。對(duì)此，最高人民法院賠償委員會(huì)認(rèn)為，執(zhí)行程序終結(jié)不是國(guó)家賠償程序啟動(dòng)的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)講，執(zhí)行程序只有終結(jié)以后，才能確定錯(cuò)誤執(zhí)行行為給當(dāng)事人造成的損失數(shù)額，才能避免執(zhí)行程序和賠償程序之間的并存交叉，也才能對(duì)賠償案件在窮盡其他救濟(jì)措施后進(jìn)行終局性的審查處理。但是，這種理解不應(yīng)當(dāng)絕對(duì)化和形式化，應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)意義上進(jìn)行理解。在人民法院執(zhí)行行為長(zhǎng)期無(wú)任何進(jìn)展、也不可能再有進(jìn)展，被執(zhí)行人實(shí)際上已經(jīng)徹底喪失清償能力，申請(qǐng)執(zhí)行人等已因錯(cuò)誤執(zhí)行行為遭受無(wú)法挽回的損失的情況下，應(yīng)當(dāng)允許其提出國(guó)家賠償申請(qǐng)。否則，有錯(cuò)誤執(zhí)行行為的法院只要不作出執(zhí)行程序終結(jié)的結(jié)論，國(guó)家賠償程序就不能啟動(dòng)，這樣理解與國(guó)家賠償法以及相關(guān)司法解釋的目的是背道而馳的。本案中，丹東中院的執(zhí)行行為已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)十一年沒有任何進(jìn)展，其錯(cuò)誤執(zhí)行行為亦已被證實(shí)給益陽(yáng)公司造成了無(wú)法通過(guò)其他渠道挽回的實(shí)際損失，故應(yīng)依法承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。遼寧高院賠償委員會(huì)以執(zhí)行程序尚未終結(jié)為由決定駁回益陽(yáng)公司的賠償申請(qǐng)，屬于適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。

至于具體損害情況和賠償金額，經(jīng)最高人民法院賠償委員會(huì)組織申訴人和被申訴人進(jìn)行協(xié)商，雙方就丹東中院（2007）丹民三初字第32號(hào)民事判決的執(zhí)行行為自愿達(dá)成如下協(xié)議：（一）丹東中院于本決定書生效后5日內(nèi)，支付益陽(yáng)公司國(guó)家賠償款300萬(wàn)元；（二）益陽(yáng)公司自愿放棄其他國(guó)家賠償請(qǐng)求；（三）益陽(yáng)公司自愿放棄對(duì)該民事判決的執(zhí)行，由丹東中院裁定該民事案件執(zhí)行終結(jié)。

綜上，最高人民法院賠償委員會(huì)認(rèn)為，本案丹東中院錯(cuò)誤執(zhí)行的事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分；遼寧高院賠償委員會(huì)決定駁回益陽(yáng)公司的申請(qǐng)錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正；益陽(yáng)公司與丹東中院達(dá)成的賠償協(xié)議，系雙方真實(shí)意思表示，且不違反法律規(guī)定，應(yīng)予確認(rèn)。依照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十條第一款、第二款和《最高人民法院關(guān)于國(guó)家賠償監(jiān)督程序若干問(wèn)題的規(guī)定》第十一條第四項(xiàng)、第十八條、第二十一條第三項(xiàng)的規(guī)定，遂作出上述決定。

（生效裁判審判人員：陶凱元、祝二軍、黃金龍、高珂、梁清）