近日，就《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定的城市住宅用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問(wèn)題，我國(guó)著名民法學(xué)家梁慧星撰文，回顧了《物權(quán)法》起草中關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”規(guī)定的立法討論過(guò)程，并強(qiáng)調(diào)了解決問(wèn)題的路徑。

梁慧星，是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員。曾任第十一屆全國(guó)人大代表，第十一屆全國(guó)人大法律委員會(huì)委員，《合同法》起草組組長(zhǎng)，《物權(quán)法》、《侵權(quán)法》、《民法典》起草組核心成員，中共中央政治局集體學(xué)習(xí)《物權(quán)法》專題講座主講人。

他回顧介紹，城市住宅用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問(wèn)題，在當(dāng)時(shí)立法過(guò)程中經(jīng)歷了幾步變化，從三次審議稿“期滿申請(qǐng)續(xù)期，續(xù)期付費(fèi)”，到四議稿“自動(dòng)續(xù)期，續(xù)期付費(fèi)由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，再到最終“自動(dòng)續(xù)期，付費(fèi)留待將來(lái)慎重研究”。他特別指出，“慎重研究”的研究主體，是指立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大常委會(huì)自身，而不是國(guó)務(wù)院或者別的機(jī)關(guān)。

三議稿：土地續(xù)期要申請(qǐng)并付費(fèi)

梁慧星在文中回顧介紹，物權(quán)法草案第一、二、三次審議稿，均無(wú)關(guān)于住宅用地使用權(quán)期滿“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定。此項(xiàng)規(guī)定，是四次審議稿所創(chuàng)設(shè)，至六次審議稿確定。

當(dāng)時(shí)，三次審議稿第一百五十五條：“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)消滅?！钡谝话傥迨鶙l：“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除因公共利益需要收回該土地的外，出讓人應(yīng)當(dāng)同意。建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國(guó)家規(guī)定確定?！?/p>

在三次審議中，常委會(huì)組成人員針對(duì)此規(guī)定進(jìn)行了討論。賀鏗委員提出，“土地使用權(quán)消滅后怎么辦？”吳清輝（代表）提出，“在香港，有補(bǔ)地價(jià)制度。如果期限過(guò)了，使用者仍想繼續(xù)使用這塊土地，那就需要補(bǔ)地價(jià)。物權(quán)法應(yīng)該引進(jìn)補(bǔ)地價(jià)的概念?！编嵐Τ晌瘑T認(rèn)為，“住房、宅基地是私人真正的恒產(chǎn)。城鎮(zhèn)居民只有70年的使用期，買住房實(shí)際上買的是一個(gè)空間，和土地沒有關(guān)系，那么70年以后是自動(dòng)消滅還是自動(dòng)續(xù)期？如何保證城鄉(xiāng)居民這一部分私有財(cái)產(chǎn)，草案還有繼續(xù)完善的空間?！?/p>

四議稿：自動(dòng)續(xù)期，付費(fèi)由國(guó)務(wù)院規(guī)定

梁慧星介紹到，三次審議后，委員長(zhǎng)會(huì)議決定向社會(huì)公開征求意見。共收到通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、信件提交的意見11543件，另有26個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）和15個(gè)較大市人大常委會(huì)、47個(gè)中央部門、16家大公司、22個(gè)法學(xué)院所專家，提出了意見。

社會(huì)各界針對(duì)上述規(guī)定的主要意見是：一、用地期限。有的提出，現(xiàn)行的住宅用地使用權(quán)期限太短。有的建議延長(zhǎng)為100年或者150年。有的建議取消使用年限的規(guī)定。二、續(xù)期申請(qǐng)人。有的提出，一棟公寓多戶居住，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，是由住戶個(gè)人申請(qǐng)續(xù)期還是業(yè)主委員會(huì)統(tǒng)一申請(qǐng)續(xù)期，意見不一致時(shí)怎么辦？三、續(xù)期后的土地使用費(fèi)。有的認(rèn)為，住戶買房已經(jīng)支付了土地出讓金，續(xù)期后不應(yīng)再交費(fèi)。有的認(rèn)為，續(xù)期的應(yīng)交少量的使用費(fèi)。

對(duì)上述常委會(huì)組成人員和社會(huì)各界的意見，法律委員會(huì)研究認(rèn)為：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問(wèn)題，宜區(qū)分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓安居樂(lè)業(yè)?！睋?jù)此，法律委員會(huì)建議將這一條修改為：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，出讓人應(yīng)當(dāng)同意?！薄敖ㄔO(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！保ㄋ拇螌徸h稿第一百五十五條、五次審議稿第一百四十九條相同）

最終確定：自動(dòng)續(xù)期，付費(fèi)留待將來(lái)慎重研究

在五次審議稿中，則有一個(gè)第一百四十九條：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，出讓人應(yīng)當(dāng)同意?！保ǖ?款）“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”（第3款）

2006年10月27日，法律委員會(huì)向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議提交《關(guān)于物權(quán)法（草案）修改情況的匯報(bào)》，其中提到：五次審議中“常委會(huì)組成人員對(duì)自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，普遍表示贊成。同時(shí)，有的委員提出，續(xù)期付費(fèi)是否合適，建議進(jìn)一步研究。法律委員會(huì)研究認(rèn)為，續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)問(wèn)題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對(duì)待，目前本法以不作規(guī)定為宜。屆時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究。因此，建議刪去這一條中關(guān)于土地使用費(fèi)的規(guī)定。”

國(guó)務(wù)院或地方政府不得決定是否收費(fèi)

梁慧星談到，《物權(quán)法》第一百四十九條關(guān)于住宅用地期滿自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，由此確定?？梢?，本條立法機(jī)關(guān)的意思是：鑒于住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)問(wèn)題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對(duì)待，目前本法不作規(guī)定，留待將來(lái)根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究。

梁慧星提出，應(yīng)該特別注意，從原條文中刪去“續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”一句，可知所謂“屆時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究”的研究主體，是指立法機(jī)關(guān)（全國(guó)人大常委會(huì)）自身，而不是國(guó)務(wù)院或者別的機(jī)關(guān)。質(zhì)言之，在將來(lái)由立法機(jī)關(guān)（全國(guó)人大常委會(huì)），就住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)問(wèn)題，“根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究”（并作出決定）。在這之前，無(wú)論是國(guó)務(wù)院或者地方政府，均不得擅自決定住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)。（經(jīng)濟(jì)參考報(bào)）

立法權(quán)掌握在誰(shuí)手里

梁慧星特別指出，城市住宅用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期付費(fèi)問(wèn)題，“慎重研究”的研究主體，是指立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大常委會(huì)自身，而不是國(guó)務(wù)院或者別的機(jī)關(guān)。這也表明了一個(gè)隱含的法律點(diǎn)，就是國(guó)家的立法權(quán)究竟掌握在哪個(gè)部門、誰(shuí)的手里？地方政府或者其他部門能不能自行立法。

立法權(quán)就是制定、修改和廢止法律的權(quán)力。一方面，立法機(jī)關(guān)自己制定法律，另一方面，立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、條例、決議和命令等，它們都具有法律規(guī)范的性質(zhì)。中國(guó)只有全國(guó)人大及其常委會(huì)才有國(guó)家立法權(quán)，也只有全國(guó)人大及其常委會(huì)才是國(guó)家立法機(jī)關(guān)。

國(guó)家立法權(quán)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)

全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋：

(一)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；

(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。

國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)

依照《中華人民共和國(guó)立法法》第六十五條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。而行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：

(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；

(二)憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。

應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。

地方立法權(quán)歸省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人大及其常委會(huì)

地方立法權(quán)，是指省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)的權(quán)利。

《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條 省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。

第七十二條 省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。

設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。

　　……

第七十三條 地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：

(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；

(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。

除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。

設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本條第一款、第二款制定地方性法規(guī)，限于本法第七十二條第二款規(guī)定的事項(xiàng)。

制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。

近20多年來(lái)，大量的地方立法補(bǔ)充了國(guó)家立法，保證了國(guó)家法律在各地的遵守和執(zhí)行，為地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了法制保障。但是，憲法和法律賦予地方人大的立法權(quán)，是有條件、有限定的職權(quán)。就像未經(jīng)授權(quán)，地方政府不能擅自對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)制定的《物權(quán)法》做出解釋性的或者其他性質(zhì)的規(guī)定。