改革開放以來，國內(nèi)金融體系得到良好的發(fā)展，但是就目前來說，還存在一個重大的問題——發(fā)展失衡。為彌補傳統(tǒng)金融體系忽視個別群體需求的缺陷，普惠金融便應(yīng)運而生，主要服務(wù)于貧困落后的地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)。

普惠金融的發(fā)展對于社會進步意義重大，但當(dāng)前面臨著傳統(tǒng)金融機構(gòu)物理網(wǎng)點不足、市場產(chǎn)品供需不匹配、政府的政策扶植力度不夠等困境，而產(chǎn)生這些困境最根本的原因是法制化建設(shè)不足導(dǎo)致普惠金融發(fā)展缺乏約束力。

法制化建設(shè)落后影響普惠金融落地

國家提倡發(fā)展普惠金融根本目的在于促進農(nóng)村落后地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，并先后出臺過很多關(guān)于普惠金融的發(fā)展規(guī)劃以及其他文件，比如2015年《政府工作報告》，國務(wù)院在2016年1月發(fā)布的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》等等。但是無論是文件還是發(fā)展規(guī)劃，均無法保障其真正實施，約束力較低，這也是當(dāng)前阻礙普惠金融建設(shè)最根本的原因，究其原因主要是法制化建設(shè)落后。

普惠金融主要服務(wù)的是農(nóng)村地區(qū)的社會主體，但是現(xiàn)實情況是廣大農(nóng)村地區(qū)的金融需求主體法律權(quán)利常常受到忽略。這就導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)金融需求主體的合法權(quán)利受到侵害時，沒有得到相應(yīng)的保護。

國家提倡發(fā)展普惠金融主要是為農(nóng)村地區(qū)落后的社會群體提供相關(guān)服務(wù)，激活這類社會主體金融消費的欲望，而無論是傳統(tǒng)金融機構(gòu)還是新型金融機構(gòu)發(fā)展普惠金融活動的地區(qū)大部分都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級，國家對這些地區(qū)的法律關(guān)注度嚴重不足，無法規(guī)范好農(nóng)村地區(qū)普惠金融的發(fā)展，而對于農(nóng)村普惠金融的發(fā)展基本上在散見于一些規(guī)范性的法律法規(guī)當(dāng)中，并且很不完善。

法律沒有約束金融機構(gòu)必須為普通大眾提供金融服務(wù)，法律也沒有規(guī)定在政策上支持農(nóng)村普惠金融的發(fā)展，而國家提倡發(fā)展普惠金融的種種措施更多只是停留在政府文件中，傳統(tǒng)金融機構(gòu)沒有足夠的動力去開發(fā)更加適合農(nóng)村金融需求主體所需產(chǎn)品。

監(jiān)管不利為普惠金融發(fā)展埋下隱患

普惠金融的發(fā)展在獲得政策支持的同時必須受到規(guī)制才能形成良好的運行機制。目前，我國普惠金融法律制度體系主要包括法律，行政法規(guī)及部門規(guī)章、規(guī)范性文件，司法解釋等。普惠金融法制化建設(shè)過程中的不足主要表現(xiàn)在輕視普惠金融監(jiān)管、缺乏完善征信體系、沒有健全的退出機制，以及對農(nóng)村地區(qū)金融排斥。

我國金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，農(nóng)村地區(qū)的金融監(jiān)管卻相對混亂。農(nóng)村地區(qū)的金融機構(gòu)受到的監(jiān)管不僅來自于銀監(jiān)會和中國人民銀行，還來自于工商部門、稅務(wù)部門、公安部門等。農(nóng)村地區(qū)的普惠金融涉及面較廣，金融服務(wù)多樣化，但是法律制度沒能對應(yīng)相關(guān)的業(yè)務(wù)范圍以及風(fēng)險程度作出明確的約束。

該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于金融監(jiān)管體制的不健全，在農(nóng)村地區(qū)尤其明顯。各部門之間權(quán)責(zé)不明，出現(xiàn)的結(jié)果就是職能混亂，甚至出現(xiàn)職責(zé)重疊或者監(jiān)管疏漏，更嚴重的就是相互扯皮或者監(jiān)管不力的情況。

值得注意的是，小貸公司作為推進普惠金融的主要工具，其身份尷尬。小貸公司經(jīng)營的是貨幣業(yè)務(wù)，在業(yè)務(wù)方面屬于金融機構(gòu)，但是該身份在法律層面卻沒有得到承認，小貸公司還是屬于一般工商企業(yè)。一般工商企業(yè)受到的監(jiān)管并不適用于小貸公司，因此在監(jiān)管時難免出現(xiàn)監(jiān)管不力或者監(jiān)管混亂的狀況。

此外，目前有關(guān)普惠金融的法律制度在直接改善金融排斥現(xiàn)象方面還有不足。在嚴重的金融排斥現(xiàn)象中，金融機構(gòu)并不對相關(guān)信貸群體的信用水平作出分析，而僅根據(jù)其地區(qū)，經(jīng)營規(guī)模等因素作出接受或者拒絕放貸的判斷，因此法律應(yīng)對金融機構(gòu)對于特殊群體的信貸歧視行為作出明確規(guī)范。

應(yīng)強化金融監(jiān)管完善信用激罰制度

普惠金融的良好運行需要法律制度來規(guī)范，對普惠金融立法十分重要，并且立法條件成熟，在立法中應(yīng)該重點做好強化普惠金融監(jiān)管，促進征信體系建設(shè)，健全市場退出機制，改善金融排斥。

針對普惠金融法制監(jiān)管不到位，農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管相對混亂，相關(guān)部門需要根據(jù)農(nóng)村的現(xiàn)實狀況來制定基本法，完善符合其發(fā)展需要的法律體系，明確農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的監(jiān)管主體和內(nèi)容。同時，農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)具有多樣性，監(jiān)管當(dāng)局必須應(yīng)對不同業(yè)務(wù)，不同風(fēng)險制定與之相適應(yīng)的法律制度進行約束，使得農(nóng)村的普惠金融有法可依，形成體系。

在小貸公司的法律地位方面，其金融機構(gòu)的身份還是有待認可。

征信體制的建設(shè)有助于改善地區(qū)信用條件，為普惠金融的推進創(chuàng)造良好環(huán)境。因此，應(yīng)加強對于征信機構(gòu)的監(jiān)管，完善信用激勵和懲罰制度，根據(jù)信用評級來制定有關(guān)信貸準入及其額度的法律體系，對于信用良好的小微企業(yè)和農(nóng)戶，降低其利率水平，提高其融資可得性來起到獎勵的效果；對于失信行為則加大處罰力度，明確相關(guān)懲罰措施。

在加快立法進度的同時，也要加強農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)對落后地區(qū)網(wǎng)絡(luò)的全面覆蓋，積極鼓勵傳統(tǒng)金融機構(gòu)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，鼓勵各類互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)發(fā)展普惠金融，保障其公平的市場地位以及公正的市場競爭環(huán)境，彌補傳統(tǒng)金融機構(gòu)發(fā)展普惠金融的缺陷，真正促使金融能夠服務(wù)到每一位社會群體。

此外，在輔助農(nóng)村金融市場發(fā)展時存在信貸信息不對稱、對農(nóng)村金融擔(dān)保制度的限制過度，農(nóng)業(yè)保險也未完全形成等問題，因此在建設(shè)農(nóng)村金融法律體系的過程中，應(yīng)對完善農(nóng)村金融立法和構(gòu)建農(nóng)村金融輔助制度規(guī)范體系同等重視。