一、我國退休年齡立法及法律適用中的困惑

（一）退休年齡的立法及存在的問題

我國關于退休年齡的規(guī)定從20世紀50年代開始沿用至今，有了很深的社會基礎和廣泛的認知度，但退休年齡規(guī)定本身也存在不少問題，主要有：（1）男女退休年齡差距過大。據了解，全球采取男女不同退休年齡的國家和地區(qū)中，男女平均退休年齡差為4.41年，而我國男性和女性干部的退休年齡差為5年，男性與女性工人的退休年齡差則為10年。我國男女退休年齡差要比世界平均值高。（2）退休年齡存在身份差別。除了男女性別不同在退休年齡上有較大差距外，女性因職業(yè)身份的不同也有較大的差別，女工人的50歲對比女性公務員或干部的55歲和60歲也存在著510年的差別。（3）退休年齡低于世界平均水平。目前世界男女性的平均退休年齡分別為61.08歲和59.48歲，而我國目前退休年齡的規(guī)定低于世界平均水平，尤其是女性職工的退休年齡遠低于世界平均水平。（4）養(yǎng)老金受領時長高于世界平均水平。據世界衛(wèi)生組織2013年提供的資料，我國平均壽命女性為77歲，男性為74歲。結合平均壽命和退休年齡等因素推算，我國男性養(yǎng)老金平均受領時長為14年，而女干部養(yǎng)老金的平均受領時長為22年，女職工養(yǎng)老金的平均受領時長為27年，遠遠高于世界養(yǎng)老金受領時長的平均水平。（5）由于目前我國的退休年齡為50至60歲，該年齡段人群仍處于體力精力較充沛階段，許多退休人員選擇再就業(yè)。據統(tǒng)計，目前全國50歲以上就業(yè)人口占全國就業(yè)總人口的19.4%，其中男性退休人員（以60周歲計）占18.8%，女性退休人員（以50周歲計）占24.1%。這些人群中相當一部分屬于辦理了退休手續(xù)領取退休待遇后重新就業(yè)的人員。

（二）退休年齡規(guī)定引發(fā)的法律適用困惑

第一，由于退休年齡的規(guī)定因性別和身份的差異而不同，因而引發(fā)了基于性別不平等的訴訟案件。當下，我國就業(yè)中的性別歧視問題已十分嚴重，如果在退休問題上也有歧視性規(guī)定，顯然不利于婦女權利的保護。

第二，立法上對勞動合同終止條件的規(guī)定存有矛盾，導致實踐中勞動合同終止的認定存在爭議?！秳趧雍贤ā返?4條將“勞動者開始依法享受基本養(yǎng)老保險待遇的”作為勞動合同終止的條件，而按照《社會保險法》的規(guī)定，領取基本養(yǎng)老保險待遇的條件是“達到法定退休年齡時累計繳費滿15年”，也即要同時滿足達到法定退休年齡和繳費滿15年的條件。但實際上有相當部分人是不能滿足“累計繳費滿15年”的條件，但已達到退休年齡，此時，勞動合同是否要終止？這就產生了法律理解或適用的漏洞。勞動者達到法定退休年齡，勞動合同是否自行終止？如果未辦理勞動合同終止手續(xù)，勞動者與用人單位之間的勞動關系是否存在？筆者認為，年齡的規(guī)定只是勞動合同終止的條件，勞動關系的終止，仍然要看雙方是否辦理了退休或終止手續(xù)，否則，勞動者即便過了退休年齡，如果未辦理退休手續(xù)，勞動關系仍然存在。

第三，現行法律規(guī)定認定工傷需要以勞動關系存在為前提，對于超齡勞動者在工作過程中發(fā)生的傷害，能否認定為工傷？由于法律規(guī)定勞動關系終止的標準有“享受基本養(yǎng)老保險待遇”和“達到法定退休年齡”兩個，導致實踐中法律適用標準不同，其結果是同樣在工作中受傷但不能得到相同的待遇。勞動者在工作過程中受到傷害，本應得到工傷保險的人文關懷，但卻因年齡而不能認定為工傷，或者因地區(qū)的不同而受到不同的對待，對該制度應當重新檢討。

第四，將退休年齡作為判斷勞動關系是否存在的依據有很大弊端，導致超齡勞動者勞動關系無法認定，勞動者的勞動權益得不到保護，并由此引發(fā)大量爭議。這種簡單粗暴的處理辦法，一方面不利于對勞動者的保護，同時也涉嫌對超齡勞動者的歧視；另一方面也不利于企業(yè)的平等競爭，企業(yè)為了降低成本反而愿意招用超齡勞動者。因此，對這類問題，未來立法應當有所回應。

二、與退休年齡相關的基本法理

（一）退休是權利還是義務。對該問題需要從憲法及法律制度層面去分析。從憲法層面看，我國《憲法》是將退休作為公民的一項基本權利而不是義務來規(guī)定的。從法律制度層面看，我國的退休制度從理念到實踐仍然采用了計劃經濟時代遺留下來的強制退休制，該制度的背后是對勞動者勞動權的剝奪和限制。

（二）退休后能否享有勞動權。退休與勞動權之間不應當有必然的排斥關系。目前我國采取的退休后不受勞動法保護的一刀切做法有失合理及合法性。未來立法應當打破純粹以退休年齡來判斷是否有勞動關系的做法，只要勞動者從事從屬性勞動，就應當受勞動法保護。如果退休后再就業(yè)的，可以在勞動保護制度和社會保險制度上作出銜接，比如養(yǎng)老金可以適當減少，同時要求用人單位繳納相應的社保費用，如工傷保險、醫(yī)療保險等。

（三）退休年齡與社會權的男女平等。由于我國法律規(guī)定男女退休年齡不同，導致對女性社會權的不利影響。當初法律規(guī)定男女不同退休年齡，很大程度上出于對女性的照顧和保護，但發(fā)展至今日，這種差別對待成為對女性的不利益、變?yōu)閷ε詸嗬南麥p時，立法需要重新檢討。

三、退休年齡制度設計的考量因素

退休年齡的確立涉及政治的、經濟的、社會人口等多種因素，需要綜合各種因素來考慮。

（一）政治因素的考量。確定退休年齡時，必須充分考慮如何最大限度地保障勞動者勞動權和社會保障權的實現。目前我國正面臨著全面深化改革階段，需要有穩(wěn)定的社會秩序。在退休年齡問題上，應當通過充分的醞釀討論，獲得全民的最大共識和得到“最大公約數”，才能使退休年齡改革法案穩(wěn)步推進。

（二）經濟因素的考量。1.與勞動就業(yè)的關系。一方面，退休年齡的設定與勞動力市場的儲備情況有關。另一方面，退休年齡也與勞動力的需求結構有關。2.與養(yǎng)老金收支的關系。在確定退休年齡時，應當通過精算的方法，在養(yǎng)老金的繳費和供養(yǎng)之間求得一個合理的平衡值。3.與經濟發(fā)展的關系。一方面，經濟的發(fā)展為社會保險制度提供必要的資金支持和保障，另一方面，通過社會保險制度功能的發(fā)揮反作用于經濟的發(fā)展。為了減輕企業(yè)負擔，增強企業(yè)的競爭力，各界已就降低費率達成共識。當繳費率降低時，可以采取各種方式予以彌補基金的不足，如增加財政補貼，劃撥國有資產等，其中，延遲退休年齡是必須考慮的方向。通過延長退休年齡，相應延長參保繳費的時間，縮短養(yǎng)老金的領取，在維持養(yǎng)老金收支均衡的基礎上，根據情況降低企業(yè)的繳費率，從而減輕企業(yè)的負擔，提高企業(yè)的競爭力。

（三）社會因素的考量。1.與人口預期壽命的關系。目前退休年齡規(guī)定大大低于平均壽命，我國平均養(yǎng)老金受領時長遠遠高于世界平均水平。2.受人口結構變化的影響。2000年開始中國進入老齡化社會，被稱為“未富先老”現象。3.受科學教育發(fā)展水平的影響。在現有退休制度下，受教育時間越長，相應的工作時間就越短，這是對人力資源的極大浪費。

四、完善退休年齡的制度建議

第一，采取“漸進式”的方式合理延遲退休年齡。首先，要進行充分的討論和論證，給民眾充分表達的自由，廣泛征詢各方意見，獲得民眾最大的共識，也為下一步落實延遲退休提供必要的思想和輿論準備。其次，提供一個過渡期，應當在科學精算的基礎上，預先提出在未來若干年內逐漸實現延遲退休的計劃，讓民眾對照該計劃有一定的心理預期。再次，過渡期能夠消弭延遲退休對目前已臨界退休的人員的不利影響，體現“老人老辦法、新人新辦法”的靈活做法。過渡期的確立，可以參考人口老齡化的進程和老年人口高峰值的到來，以立法通過后的一定期限，可以考慮以20年為期逐漸過渡到將法定退休年齡延遲到63至65歲。前十年的速度可以放緩一些，后十年的速度可以相對加快。

第二，適當區(qū)分不同的職業(yè)與人群，適用不同的退休年齡制度。在制度設計上，可以考慮以下幾點：首先，通過上述“漸進式”的方式逐漸延遲退休年齡，并以此作為基本退休年齡，適用于一般職工；其次，對于符合條件的特別人群適用提前退休的規(guī)定。比如，長期從事井下、有毒有害、高空高溫、繁重體力勞動等崗位滿一定年限的勞動者，退休年齡可以在基本退休年齡基礎上提前3至5年。某些特殊崗位的勞動者如飛行員、消防隊員等，退休年齡也可以提前3至5年。符合提前退休年齡的崗位由國家統(tǒng)一規(guī)定。此外，患職業(yè)病或長期患病的職工，符合條件的也可以提前退休；最后，對于符合條件的特別人群適用延遲退休的規(guī)定。比如，對于達到一定條件的專業(yè)技術人員、高級管理人員或高級行政人員，退休年齡可以在基本退休年齡的基礎上延遲3年，特別需要的延遲5年。

第三，逐漸拉近男女退休年齡的差異。在確定退休年齡方案時，應當率先對女職工退休年齡進行修訂。第一步應當盡快將目前實行的女職工50歲退休年齡延遲到55歲，統(tǒng)一女工人與女職員的退休年齡。第二步是規(guī)定一個合理期間（比如10年），統(tǒng)一男女職工的退休年齡。當然，考慮到男女在生理上確實存在一定差異，基于對女性職工尤其是女性體力勞動者的特殊保護，在統(tǒng)一男女退休年齡后，應當尊重女性的個人意愿，在制度設計上賦予女性提前退休的選擇權。

第四，實行彈性退休制度，作為對法定退休年齡的補充。彈性退休是在法定退休年齡外，賦予勞動者有條件地選擇提前退休或延后退休，并領取不同比例的退休金的制度。由于法定退休年齡過于剛性，而勞動者參加工作年限、繳費年限、以及所從事的工作性質等存在差異，因此，應當在制度設計上為勞動者提供各種不同的選擇。第一，可以將法定退休年齡與養(yǎng)老金領取比例相掛鉤。當勞動者達到基本的繳費年限（目前我國法定最低繳費年限為15年），且接近法定退休年齡的，可以自愿申請?zhí)崆巴诵?。應當在立法上設定提前退休的條件以及養(yǎng)老金領取的相應比例，根據勞動者提前退休的年限，在全額養(yǎng)老金的基礎上領取比例養(yǎng)老金。第二，將退休年齡與養(yǎng)老金繳費年限相掛鉤。當勞動者繳納養(yǎng)老保險金達到一定年限、且滿足距離法定退休年齡的一定年限，可以申請?zhí)崆巴诵?。比如，繳費已達35年（該年限的確立要與退休年齡相結合），可以提前退休并領取全額養(yǎng)老金。這樣，既考慮了不同人群對退休年齡的不同需求，也體現了養(yǎng)老保險制度權利義務相統(tǒng)一的原則。

第五，實行更加開放的退休制度，待條件成熟，可以從目前的強制退休逐漸過渡到靈活退休。退休年齡可以是法定，但達到退休年齡不一定都實行強制退休。未來退休年齡立法中，可以規(guī)定除非擔任一定職務的國家公務員或國企中高管人員，達到法定退休年齡實行強制退休，其余情形可以交由勞動者與用人單位雙方協(xié)商。當勞動者達到法定退休年齡時，如果用人單位愿意繼續(xù)聘用勞動者，勞動者愿意繼續(xù)工作的，可以推遲辦理退休手續(xù)，同時推遲領取養(yǎng)老金，勞動關系繼續(xù)保留，并受勞動法的規(guī)范和保護，在勞動關系存續(xù)期間，用人單位和勞動者仍需繳納各項社會保險費。如果勞動者辦理退休手續(xù)后再重新工作，可以根據其工作時間或勞動報酬的多少，按比例或暫停領取養(yǎng)老金，符合條件的仍需繳納社會保險費。這樣，既能夠一定程度解決退休再就業(yè)對勞動就業(yè)市場的影響，也能夠緩解養(yǎng)老金支付的壓力，同時還能夠將社會保障法與勞動法有效地銜接，解決目前因退休年齡規(guī)定帶來法律適用的困惑，更好地保護勞動者的勞動權和社會保障權。