現(xiàn)行環(huán)境法的基本設(shè)計邏輯是：設(shè)定行為規(guī)則——懲罰違反者(我們可以把這種立法設(shè)計思想稱為“不法行為懲罰主義”)。按照這樣的邏輯結(jié)構(gòu)建立的法律常常都是成功的，但把這樣的邏輯應(yīng)用到環(huán)境法上來，應(yīng)用到以實現(xiàn)人與自然和諧為總目標的法律中來，或者說是應(yīng)用到需要接受人與自然和諧這一標準檢驗的這個法律部門中來，結(jié)果或檢驗者給出的結(jié)論就不一定是成功了。

現(xiàn)行環(huán)境法，包括應(yīng)對污染、資源減少、生態(tài)破壞、環(huán)境退化四類環(huán)境問題的環(huán)境法，如果不討論附則部分，大致的文件結(jié)構(gòu)是兩部分：一部分是原則、規(guī)則，這部分的作用是設(shè)定行為規(guī)則；另一部分是罰則，其作用是明確違反規(guī)則的責任。這種結(jié)構(gòu)簡化一下就是“規(guī)則＋罰則”。

“規(guī)則＋罰則”之所以難以產(chǎn)生良好的環(huán)境保護效果，其根本原因不在“義務(wù)人”選擇非法行為和執(zhí)法者枉法，而在這種法律的直接規(guī)制目標設(shè)計錯誤?！耙?guī)則＋罰則”的法律，不管是來自古代還是由現(xiàn)代國家制定，不管規(guī)則粗還是細，不管罰則中的罰是重還是輕，其直接規(guī)制目標都是行為人不違反規(guī)則。簡單說就是不犯。

“行為人不違反”是許多行政法律的直接規(guī)制目標，對許多行政法律來說，這種規(guī)制目標是合適的。但是，對環(huán)境法來說，這個規(guī)制目標卻不那么合適。讓我們看大氣污染防治的例子，在大中城市中，所有的公交車的尾氣排放都達到“歐標Ⅲ”或更高的標準，不必然使一個城市的空氣質(zhì)量符合人們的健康要求，因為“歐標Ⅲ”和對“歐標Ⅲ”的執(zhí)行并不能決定空氣中汽車尾氣的含量，而汽車尾氣含量的大小決定空氣質(zhì)量的高低。

生態(tài)文明要求環(huán)境法創(chuàng)造出其他的規(guī)制目標。實現(xiàn)控制總量就是不同于“不犯”的規(guī)制目標。這一立法設(shè)計不是按“設(shè)定行為規(guī)則——懲罰違反者”這一邏輯展開的，而是直接要求實現(xiàn)目標——控制總量。在這種立法設(shè)計中，直接規(guī)制目標是某個控制總量。如果實現(xiàn)了這個控制總量，法律的直接控制目標也就實現(xiàn)了。

與不法行為懲罰主義環(huán)境法的設(shè)計思路不同，《水污染防治法》中的水污染物排放總量控制制度、《森林法》中的“限額采伐”制度、《野生動物保護法》中的名錄制度和自然保護區(qū)制度，以及《水土保持法》中的“規(guī)劃”制度都不關(guān)心作為個體的自然人、企業(yè)等的行為以及個體行為的單個結(jié)果，而是只關(guān)注出自無數(shù)個體行為的總結(jié)果。不管是排放總量、采伐林木的總量、森林覆蓋面積減少的總量，還是根據(jù)保護名錄中的野生動物和自然保護區(qū)的需要圈定的自由行動的總空間、用規(guī)劃限定的水土資源開發(fā)范圍，都是或都指向無數(shù)行為人活動的總結(jié)果。這是無數(shù)環(huán)境使用者使用行為的總結(jié)果，是被壓低、限縮、削減、許可的總結(jié)果。這類制度是想通過控制總結(jié)果實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。在這個意義上，我們可以把這些制度稱為總結(jié)果控制制度。

考慮到總結(jié)果控制制度實際上還是對人的行為的控制這一點，我們把這類制度稱為總行為控制制度，把這類制度的設(shè)計思想稱為總行為控制主義。

總行為控制制度可以帶來立法者預(yù)期的環(huán)保效果。通過控制采伐限額、讓采伐者履行更新造林義務(wù)，可以創(chuàng)造保持或維持一定的木材儲量、一定的森林覆蓋面積的環(huán)保業(yè)績。用規(guī)劃的方式調(diào)動政府和社會的力量，實施有益于水土保持的行為，阻止有害于水土保持的行為，可以實現(xiàn)規(guī)劃設(shè)定的水土保持目標。但是，那些規(guī)定了總行為控制制度的單行環(huán)境法并沒有普遍收獲環(huán)境得到有效保護的喜報。

創(chuàng)設(shè)或采用總行為控制制度的那些單行環(huán)境法對確定總行為邊界所做的“規(guī)定”是不同的。大致存在以下三種情況：

第一種是，只宣布建立總行為控制制度，不規(guī)定如何確定總行為控制邊界。

第二種是，不只宣布建立總行為控制制度，而且把確定總行為控制邊界的依據(jù)規(guī)定為自然的某種要求。

第三種情況是，不只宣布建立總行為控制制度，而且規(guī)定確定總行為控制邊界的依據(jù)，只是這個依據(jù)不是自然的限度，而是法律另外設(shè)定的某種標準。

我國環(huán)境法對如何確定總行為控制邊界的三種“規(guī)定”創(chuàng)造了“依權(quán)力的控制指標”、“依自然的控制指標”和“依給定標準的控制指標”三種總行為控制邊界。在這三種“控制指標”中，第一種和第三種控制指標都不必然產(chǎn)生符合人與自然和諧要求的環(huán)保成效。只有第二種——“依自然的控制指標”必然產(chǎn)生符合人與自然和諧要求的環(huán)境保護成果。這是為什么呢？如前所述，“依自然的控制指標”中的自然就是自然的限度?！耙雷匀坏目刂浦笜恕本褪窃凇白匀坏南薅取眱?nèi)選定的某個數(shù)額。以“產(chǎn)草量”為限度確定的“載畜量”這一控制指標，就是在自然限定的產(chǎn)草量的范圍內(nèi)確定的“載畜量”指標?！恫菰ā芬舶阉爬椤耙圆荻ㄐ蟆?。如果把“載畜”圖像化為畜在草原上吃草，把“載畜”量直觀化為牧養(yǎng)的“畜”吃“草”的量，那么，所謂“以草定畜”就是“以草定草”，也就是以草原生長“草”的量確定有多少“草”可以供“畜”吃。使用這樣的“控制指標”實施畜牧，顯然不會出現(xiàn)《草原法》努力防范的“超載過牧”(第45條)。把這樣的“控制指標”用于草原管理，其結(jié)果必然是人與自然和諧。“漁業(yè)資源增長量”是漁業(yè)捕撈的自然的限度。在這個限度內(nèi)確定捕撈限額，實施捕撈限額，執(zhí)行限額發(fā)生的捕撈量一定小于“漁業(yè)資源增長量”。這樣的結(jié)果就是環(huán)境保護所追求的漁業(yè)資源的“永續(xù)利用”，就是漁業(yè)資源開發(fā)利用上的人與自然和諧。在“生長量”的限度內(nèi)確定“年采伐量”，在“年采伐量”許可范圍內(nèi)實施采伐，自然不會造成木材儲量減少，在森林的木材資源開發(fā)利用上的人與自然和諧也就實現(xiàn)了。

使用“依自然的控制指標”之所以必然產(chǎn)生符合人與自然和諧要求的環(huán)保成果，基本原因在于，這“依自然的控制指標”其實就是在立法者規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量目標許可范圍內(nèi)選擇的控制指標。《草原法》中的“以草定畜、草畜平衡”(第45條)，《森林法》中的“消耗量低于生長量的原則”(第29條)，《漁業(yè)法》中的“捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則”都是立法者規(guī)定的不能退讓的環(huán)境質(zhì)量目標，是立法者對“自然的限度”的接受，是法律化的“自然的限度”。“以草定畜、草畜平衡”是必須維持的環(huán)境質(zhì)量。這是國家和有關(guān)部門、有關(guān)地方必須爭取實現(xiàn)的質(zhì)量目標。這個目標對草原管理者提出的要求是：不能允許因牧養(yǎng)更多的牲畜而造成草原持續(xù)產(chǎn)草量下降。簡單說就是不得“超載過牧”。依這一目標就畜牧活動確定的總行為控制指標就是在法律規(guī)定的不得造成草畜不平衡的限度內(nèi)選擇的一個總“畜”量。這是一個保證環(huán)境保持在“草畜平衡”這一質(zhì)量標準之上的控制指標，這個指標的執(zhí)行自然不會帶來草畜不平衡的后果。

總行為控制制度只有在服務(wù)于某種環(huán)境質(zhì)量目標時才能成為必然有利于環(huán)境保護的制度，成為能夠有效推進人與自然和諧的制度。這告訴我們，對實現(xiàn)環(huán)境保護目標來說，具有決定意義的不是總行為控制，而是環(huán)境質(zhì)量目標；不是把某個總行為設(shè)定為規(guī)制目標，而是把環(huán)境質(zhì)量目標確定為法律的直接規(guī)制目標。

環(huán)境質(zhì)量目標不只是可以把總行為控制制度的控制能力轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護的正能量。它能夠充分挖掘政府及其職能部門開展環(huán)境保護的潛力，充分調(diào)動國家的和社會的環(huán)保力量，有效排除來自組織和個人的環(huán)保阻力。環(huán)境質(zhì)量目標應(yīng)當成為環(huán)境保護法制度體系的核心。不僅在我國環(huán)境法中已經(jīng)使用多年的總行為控制制度應(yīng)當置于環(huán)境質(zhì)量目標之下，成為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標的制度工具，而且我國環(huán)境法應(yīng)當按照實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標或提高環(huán)境質(zhì)量目標的需要構(gòu)建制度體系，也包括修正總行為控制制度以外的其他制度，把“規(guī)則＋罰則”結(jié)構(gòu)中的“罰則”改變?yōu)榉?wù)于實現(xiàn)質(zhì)量控制目標的保障手段，等等。

在現(xiàn)行環(huán)境法中存在兩種標準制度，一種以為個體行為設(shè)定的標準(我們可以稱之為環(huán)境行為標準)為核心；一種以測度環(huán)境質(zhì)量的標準即環(huán)境質(zhì)量標準為核心。

環(huán)境法要想更有效地推動環(huán)境保護工作，確保實現(xiàn)環(huán)境改善或使環(huán)境惡化趨勢受到遏制，就應(yīng)該采用環(huán)境質(zhì)量標準，而不是環(huán)境行為標準。國家要想用法律有效推動環(huán)境保護工作，確保實現(xiàn)環(huán)境改善或使環(huán)境惡化趨勢受到遏制，就應(yīng)該接受環(huán)境質(zhì)量目標主義這種環(huán)境法設(shè)計思想，而不是不法行為懲罰主義，就應(yīng)該建設(shè)環(huán)境質(zhì)量目標主義環(huán)境法，以環(huán)境質(zhì)量目標為直接規(guī)制目標，而不是不法行為懲罰主義模式的環(huán)境法，以義務(wù)人不犯為規(guī)制目標。

環(huán)境質(zhì)量目標主義是區(qū)別于不法行為懲罰主義、總行為控制主義的環(huán)境法設(shè)計思想。其核心是按確定環(huán)境質(zhì)量目標、實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標的要求構(gòu)建環(huán)境法，是把環(huán)境質(zhì)量目標確定為法律的直接規(guī)制目標。這一設(shè)計思想的主要理論支柱有兩個：第一，作為生態(tài)文明核心要求和環(huán)境法的總目標的人與自然和諧是一種狀態(tài)。環(huán)境保護說到底是要使環(huán)境達到某種狀態(tài)，某種對人類有利的狀態(tài)。人與自然和諧這種狀態(tài)是可以用環(huán)境質(zhì)量標準來表達的狀態(tài)，環(huán)境法運用環(huán)境質(zhì)量標準，執(zhí)行以環(huán)境質(zhì)量標準為尺度的環(huán)境保護目標，可以用最簡單的執(zhí)法活動實現(xiàn)預(yù)定標準的人與自然和諧，或人與自然和諧的狀態(tài)。以衡量狀態(tài)的尺度為執(zhí)行的尺度，相當于“用腳試鞋”。有了腳這個尺度就不需要拿用尺子量出來的尺寸，或依據(jù)照片估算出來的尺碼來選購鞋子了。第二，環(huán)境是自然的整體，人與自然和諧是整體和諧，而每個社會個體的環(huán)境消費行為都會給環(huán)境帶來壓力，添加不利于實現(xiàn)和諧的籌碼。不管是為了實現(xiàn)整體和諧目標，還是為了給普遍有害又普遍正當?shù)沫h(huán)境消費行為以恰當?shù)闹贫然貞?yīng)，環(huán)境保護都必須實施“集體行動”。法律組織集體行動的最好辦法顯然不是“規(guī)則＋罰則”模式，也不是“賦權(quán)＋救濟”模式，而是目標決定模式。不管是一般意義上的總行為控制制度，還是以“依自然的控制指標”為控制邊界的總行為控制制度，其實踐效果都是可以預(yù)判的，原因在于這項制度賦予執(zhí)法者組織集體行動的權(quán)力。

環(huán)境質(zhì)量目標主義環(huán)境法具有以下三個突出特點，而具備這幾個特點的環(huán)境法既可以克服不法行為懲罰主義環(huán)境法和一般總行為控制制度的不足，也符合環(huán)境保護實踐對環(huán)境法制建設(shè)提出的要求。第一，環(huán)境質(zhì)量目標主義環(huán)境法是目標先定的法。第二，環(huán)境質(zhì)量目標主義環(huán)境法是政府負責的法。第三，環(huán)境質(zhì)量目標主義環(huán)境法是服從科學的法。

以下四項制度的建設(shè)既是必須解答的難題，也是環(huán)境質(zhì)量目標主義環(huán)境法建設(shè)的關(guān)鍵：第一，環(huán)境質(zhì)量標準制度建設(shè)。第二，環(huán)境決策制度建設(shè)。第三，環(huán)境規(guī)劃制度建設(shè)。第四，環(huán)境質(zhì)量和環(huán)保業(yè)績評估制度。