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證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性研究——兼論中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革

政法論壇 2017-06-20 09:07:00

摘要：在證券監(jiān)管法制度的功能中，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮著龍頭的作用，對它的制度安排是各國證券法的重中之重。通過對典型國家和地區(qū)相關(guān)制度的考察，可以看出證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的證券監(jiān)管權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)一脈相承，在復(fù)雜市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的條件下，市場需要具有相對獨(dú)立性的政府監(jiān)管權(quán)具體作用于市場主體，這一特點(diǎn)在證券市場體現(xiàn)得尤為突出。然而，我國在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度的安排上有著先天的不足，證券最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)“中國證監(jiān)會”并非法定（指國家基本法），而是通過國務(wù)院的“三定方案”將其定性為正部級事業(yè)單位，不僅法律地位不獨(dú)立，而且擔(dān)負(fù)了太多的國家政治職能，致使其角色尷尬。因此，對中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革勢在必行?！爸袊C監(jiān)會”法定化，即將其直接納入。

關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)；監(jiān)管權(quán)；獨(dú)立性；程序制約性“證監(jiān)會”法定；法定特設(shè)機(jī)構(gòu)

證券法相較于公司法而言，其以強(qiáng)制性監(jiān)管規(guī)范為主，實(shí)質(zhì)上是證券監(jiān)管法，屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。在證券監(jiān)管法律制度中，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮著龍頭的作用，對它的制度安排是各國證券法的重中之重，這項(xiàng)制度安排的合理性直接關(guān)乎一國證券市場運(yùn)行的有序性和證券投資公眾利益的保障性。然而，從2015年公布的《證券法》修訂草案來看，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法改革并未納入其中，對此筆者深感疑慮，固然，轟轟烈烈的“股票注冊制改革”是重頭戲，但是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作相應(yīng)改革，似乎證券法改革的牛鼻子并未被牽動。正是基于這種思慮，筆者在長期對證券監(jiān)管法律制度研究的基礎(chǔ)之上，專門就證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了探究。

一、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性的理論基礎(chǔ)

證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，證券監(jiān)管權(quán)屬于政府監(jiān)管權(quán)的范圍，因此，探討證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性的源起實(shí)際上就是首先要對政府監(jiān)管權(quán)及其獨(dú)立性進(jìn)行研究。政府監(jiān)管權(quán)與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)理論是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性的理論基礎(chǔ)。

（一）政府監(jiān)管權(quán)

政府監(jiān)管權(quán)是伴隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生而產(chǎn)生的一項(xiàng)新類型的政府權(quán)力。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法，是處于一個經(jīng)濟(jì)綜合性與經(jīng)濟(jì)社會化的時代，要解決繁復(fù)的社會化的經(jīng)濟(jì)問題，克服市場調(diào)節(jié)的盲目性和局限性，需要國家通過經(jīng)濟(jì)立法，由政府積極實(shí)施以改善市場機(jī)制內(nèi)在問題為目標(biāo)的政府干預(yù)行為{1}。按照其干預(yù)目標(biāo)、作用對象和運(yùn)作機(jī)制等內(nèi)在差異，可將政府干預(yù)行為大致劃分為三種類型，即宏觀調(diào)控、微觀監(jiān)管和資產(chǎn)管理{2}。

其一，宏觀調(diào)控是指政府運(yùn)用財(cái)政、貨幣和稅收等宏觀經(jīng)濟(jì)措施而對宏觀經(jīng)濟(jì)活動所進(jìn)行的調(diào)節(jié)或控制，通過經(jīng)濟(jì)總量的變化從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，對政府干預(yù)市場活動所運(yùn)用的公共措施，國內(nèi)人大多以“宏觀調(diào)控”或“宏觀管理”加以表述，這實(shí)際上是對政府宏觀經(jīng)濟(jì)職能與微觀經(jīng)濟(jì)職能未加區(qū)分，這反映出國內(nèi)有關(guān)政府經(jīng)濟(jì)職能的觀念以及相關(guān)理論研究方面尚不成熟的現(xiàn)狀況{3}.筆者贊成上述觀點(diǎn)，因?yàn)閷φ暧^經(jīng)濟(jì)職能與微觀經(jīng)濟(jì)職能的混淆，也就無法區(qū)分宏觀調(diào)控與微觀監(jiān)管行為，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管行為也就無法作出合理的歸類和符合邏輯的解釋。

其二，這里的資產(chǎn)管理，即國有資產(chǎn)管理，是指對國有資產(chǎn)的占有、使用、收益和處置進(jìn)行管理。由此建立的是資產(chǎn)經(jīng)營與管理方面的社會關(guān)系。

其三，微觀監(jiān)管，是指某個具體的政府機(jī)構(gòu)對市場主體及其市場活動進(jìn)行直接規(guī)制的行為，其所行使的公權(quán)力來源于國家立法的賦予。例如，目前我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)股票的發(fā)行、確立證券交易所的某類服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則、對證券違法行為進(jìn)行稽查并處罰等等，這類針對具體事項(xiàng)的干預(yù)就是屬于微觀監(jiān)管，這項(xiàng)權(quán)力即為監(jiān)管權(quán)。至此，我們可以給監(jiān)管權(quán)下一個定義：監(jiān)管權(quán)是指特設(shè)政府機(jī)構(gòu)依法享有的直接限制或授予市場主體的權(quán)利或者増加其義務(wù)并在市場主體發(fā)生違法行為時作出相應(yīng)處罰的權(quán)力。這里的政府機(jī)構(gòu)，即本文所稱的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。證券監(jiān)管權(quán)則屬于政府監(jiān)管權(quán)中的一種典型形式。根據(jù)公權(quán)力的基本分類標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管權(quán)性質(zhì)依然屬于行政權(quán)的類別，即監(jiān)管權(quán)就是基于政府機(jī)構(gòu)履行微觀監(jiān)管的職能而賦予其行使的一種行政權(quán)。政府監(jiān)管權(quán)作為一種能夠采取具體監(jiān)管措施直接作用于某類市場主體的公權(quán)力，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能重構(gòu)的產(chǎn)物，其與資產(chǎn)管理權(quán)和宏觀調(diào)控權(quán)一起，共同構(gòu)成現(xiàn)代立法賦予行政機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)濟(jì)權(quán)，屬于行政事權(quán)的一種{3}.這三種公權(quán)力構(gòu)成經(jīng)濟(jì)法中的政府干預(yù)權(quán)的基本形式。

（二）政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性與程序制約性

如前述，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)體制{4}，在這種經(jīng)濟(jì)條件下“不僅需要各類經(jīng)濟(jì)政策的綜合運(yùn)用，而且也需要各類經(jīng)濟(jì)法制度的綜合運(yùn)用?！眥5}從經(jīng)濟(jì)效率和社會關(guān)系的協(xié)調(diào)性出發(fā)，有必要對某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會關(guān)系進(jìn)行綜合調(diào)整，為此就需要一個政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使權(quán)力。換言之，監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性是通過具有獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的。

在世界范圍內(nèi)，較早確立政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家中，美國具有典型性。我國也有學(xué)者將美國政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)稱為獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)或者獨(dú)立控制委員會。聯(lián)邦政府中獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)可以分為三類{6}：①部內(nèi)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。例如，職業(yè)安全和健康局存在于勞動部，食品和藥物管理局存在于衛(wèi)生和公眾服務(wù)部，從而它們不能完全擺脫部長的影響，但是法律給予它們較大的獨(dú)立權(quán)限，在很大程度上可以獨(dú)立決策。②隸屬于總統(tǒng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。這類行政機(jī)構(gòu)雖然是隸屬于總統(tǒng)所領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)，但是于其他各部則完全獨(dú)立。例如，環(huán)境保護(hù)局，國家航空和宇宙空間局屬于這類機(jī)構(gòu)。③獨(dú)立監(jiān)管委員會。這類機(jī)構(gòu)一方面不隸屬于總統(tǒng)所領(lǐng)導(dǎo)的行政部門，同時，在對總統(tǒng)的關(guān)系上又具有獨(dú)立性質(zhì)，不過其負(fù)責(zé)人還是需要由總統(tǒng)任命{6}?？梢姡鋵Σ亢涂偨y(tǒng)均具有獨(dú)立性質(zhì)。證券交易委員會（SEC）即屬這類機(jī)構(gòu)中最為典型的一種。本文所研究的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)乃上述第三類“獨(dú)立監(jiān)管委員會”。

美國的監(jiān)管制度起源于19世紀(jì)，從1887年州際商業(yè)委員會成立到1914年聯(lián)邦貿(mào)易委員會成立的近30年間，州和聯(lián)邦獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼接管了競爭、反托拉斯等諸多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會控制權(quán)，使美國社會曰益依賴于監(jiān)管，美國成為了監(jiān)管型國家{7}.美國獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段{7}:①國會控制時期。這一時期是從獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生到1946年《行政程序法》頒布。對獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何授權(quán)以及授權(quán)的范圍完全掌握在國會手中，與此同時，法院也有權(quán)對獨(dú)立控制委員會進(jìn)行嚴(yán)格的司法審查。②獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)自我控制時期。這一時期是從《行政程序法》頒布后到20世紀(jì)70年代末。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)取得了行政權(quán)與準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)三位一體的權(quán)力。這三位一體的權(quán)力可謂獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)“獨(dú)立性”最突出的特征。也就是說，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了受《行政程序法》約束之外，沒有其他權(quán)力能夠制約它。由于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于立法、行政、司法以外的部門，因此批評這類機(jī)構(gòu)的人稱之為聯(lián)邦政府中無頭的第四部門{6}。并且抨擊其有違“三權(quán)分立”的制衡原則。③監(jiān)管監(jiān)管者時期。1980年美國國會批準(zhǔn)總統(tǒng)在預(yù)算管理辦公室（OMB）中建立信息與監(jiān)管辦公室（OIRA），從事行政規(guī)章審核和協(xié)調(diào)工作，成為監(jiān)管者的監(jiān)管者。在這種監(jiān)管模式中，獨(dú)立監(jiān)官委貝會被納入OMB和OIRA的監(jiān)官范圍，OMB和OIRA既要將申核后的重要行政規(guī)章提交國會申核，又要向國會報(bào)告政府監(jiān)管的總成本和總收益，由此甚至形成一種新的監(jiān)管模式，即成本——收益分析監(jiān)管模式。這使獨(dú)立監(jiān)管委員會受到了較為嚴(yán)格的監(jiān)管，但是其獨(dú)立性的地位并未撼動，直至今日，依然發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

除美國之外，世界主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，如英、德、日以及我國的港臺地區(qū)均存在著政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對市場實(shí)施上述類似政府監(jiān)管權(quán)。盡管他們運(yùn)用這類公權(quán)力的方式各不相同，歷史背景也不盡相同，但還是能夠抽象出以下共同特點(diǎn)：

1、政府監(jiān)管權(quán)的行使以克服市場失靈為前提。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下“經(jīng)濟(jì)人”個體對其自身利益最大化的追求往往會與社會整體利益產(chǎn)生沖突，從而造成交易成本増加，嚴(yán)重的會使資源配置無效，最終導(dǎo)致相應(yīng)領(lǐng)域的市場失靈。政府監(jiān)管權(quán)行使的范圍應(yīng)當(dāng)限制在市場失靈領(lǐng)域，否則不僅無濟(jì)于事，還可能適得其反{8}。因此，為應(yīng)對市場失靈領(lǐng)域的變化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適時的變革，例如，上述美國獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)三個不同時期的變革。

2、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)程度的獨(dú)立性。這體現(xiàn)在兩個方面：第一，法律地位的獨(dú)立性。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要執(zhí)行公平的經(jīng)濟(jì)政策或措施，要求政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受政治的影響，因此法律賦予其相當(dāng)高的獨(dú)立主體地位{6}。第二，政府監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立性或稱統(tǒng)合性。此類權(quán)力除了具有普通政府機(jī)構(gòu)所具有的行政權(quán)力之外，還享有“準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法”權(quán)?！八鼈兡軌蛑贫?biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)路線，對受控制的對象給予利益，或科加制裁?！眥6}美國最高法院認(rèn)為“獨(dú)立控制委員會同時具有三種權(quán)力是由于實(shí)際的需要。因?yàn)槭芸刂频膶ο笫谴笃髽I(yè)，它們力量雄厚，適應(yīng)性強(qiáng)。它們不受分權(quán)原則的限制。政府為了控制它們，也必須集中力量，迅速反應(yīng)，采取分權(quán)原則不能達(dá)到控制目的?！眥6}正是基于上述兩點(diǎn)人們才直接將美國的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)稱為獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)或者獨(dú)立控制委員會（即獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)）。

3、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用委員會制而不是行政首長負(fù)責(zé)制。監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用委員會制有利于民主決策、政策的一貫性、立場的中立性和監(jiān)管的專業(yè)性。有關(guān)委員會制度優(yōu)勢的其他內(nèi)容在本文的第三部分還將論述。

4、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及監(jiān)管權(quán)的賦予均由法律明確規(guī)定。由于監(jiān)管權(quán)是特設(shè)政府機(jī)構(gòu)直接限制或授予市場主體的權(quán)利并在市場主體發(fā)生違法行為時作出相應(yīng)處罰的權(quán)力，因此，該機(jī)構(gòu)非由法律明確規(guī)定不得設(shè)立，該權(quán)力非法定不得行使。相比較而言，我國的銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會在相對應(yīng)的法律中均未被明確規(guī)定，從高度法治化的角度來看，我國相關(guān)制度法治化的程度還有待于提高。同時，為了制約政府濫用公權(quán)力，英美國家采取“一事一議”的辦法，即一部立法確立一個特定的監(jiān)管制度，并且賦予一個特定機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的監(jiān)管權(quán){3}.

5、政府監(jiān)管權(quán)的程序制約性?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！薄ⅰ皬氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止權(quán)力濫用就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！眥9}在法治社會，政府監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性與程序制約性是一塊硬幣的兩面，二者必須同時存在。政府監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性實(shí)質(zhì)上是指權(quán)力的統(tǒng)合性，即將準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和行政權(quán)統(tǒng)合于一體。這種權(quán)力的集中，雖然基于規(guī)制市場失靈而有其充分的合理性，但是畢竟是一種強(qiáng)勢權(quán)力，對這種統(tǒng)合性權(quán)力的副作用特別值得警惕，正如孟德斯鳩所言：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有圧迫者的力量?！眥6}

因此，對獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行程序性制約顯得尤其重要。對獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行程序性制約主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日常活動始終受到行政程序法的程序性制約。第二，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活動受司法審查監(jiān)督。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使權(quán)力受到法院的制約，法院可以根據(jù)越權(quán)原則和權(quán)力濫用原則，在其行為侵害人民的自由和權(quán)利時撤銷其行為決定。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)“權(quán)力混合不產(chǎn)生權(quán)力不受限制問題，不需要求助子分權(quán)原則，法院已經(jīng)掌握司法審查這個有力的工具?！眥6}第三，行政相対人有獲得權(quán)利救濟(jì)的途徑。對于具體的不當(dāng)監(jiān)管行為，行政相対人可以通過行政訴訟的手段獲取權(quán)利救濟(jì)。

綜合上述，可以看出盡管主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管權(quán)的方式各不相同，但是，卻有著一個共同的基本特征：此類政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)均具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，同時其又受到法律程序性的制約。

二、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性的比較

要研究適合我國證券市場法治化的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管權(quán)，僅有上述政府監(jiān)管權(quán)的相關(guān)基礎(chǔ)理論是不夠的，還需要具體考察和分析典型國家和地區(qū)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管權(quán)的運(yùn)行狀況和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（一）證券監(jiān)管權(quán)獨(dú)立性在典型國家和地區(qū)的建立和發(fā)展

1、美國

1911年以前美國證券市場的監(jiān)管主要依靠證券交易所等自律組織。美國第一部證券成文法于1911年由堪薩斯州率先制定，稱之為《藍(lán)天法》。《藍(lán)天法》由州一級的證券委員會實(shí)施，但這一委員會并沒有足夠的法定權(quán)力和執(zhí)法資源來進(jìn)行監(jiān)管，具體監(jiān)管任務(wù)需要指派給相關(guān)律師負(fù)責(zé)完成，因此只能稱其為準(zhǔn)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu){1}.

《1934年證券交易法》設(shè)立了全國性專門證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)SEC（Securities and Exchange Commission，以下簡稱：SEC）。該法案授權(quán)SEC享有在證券領(lǐng)域廣泛的職權(quán)，包括對經(jīng)紀(jì)公司、交易代理、清算機(jī)構(gòu)以及全國性證券自律監(jiān)管組織（SROs）的注冊、監(jiān)督和管理職責(zé)。該法案同樣對市場中的特定行為進(jìn)行了確認(rèn)和禁止并且授予SEC對與以上行為有關(guān)的受監(jiān)管組織和個人采取懲罰性措施的權(quán)力。對于公開交易股票的公司，法案授予SEC要求公司提供定期信息報(bào)告的權(quán)力。SEC是美國聯(lián)邦政府的重要組成部分，在組織形式、人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來源方面均具有獨(dú)立性。

在組織形式方面，依據(jù)《1934年證券交易法》規(guī)定，SEC由總統(tǒng)任命的五名委員組成，該項(xiàng)任命須經(jīng)參議院同意。通過這種總統(tǒng)任命、參議院同意的人員任命方式，在聯(lián)邦政府組織結(jié)構(gòu)中，SEC擁有了獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)（Independent establishment）的地位，不受聯(lián)邦政府其他部門的干渉。

在人員構(gòu)成方面，依據(jù)《1934年證券交易法》規(guī)定，至多3名委員屬于同一政黨，并盡可能地輪流任命不同政黨的成員。除擔(dān)任委員會委員外，委員不得從事其他工作，也不得以直接或間接的方式參與股票市場活動或從事受委員會所管轄的交易活動，以保證其獨(dú)立性和公正性。委員會成員中一人為委員會主席。成員每屆任期為5年。在委員會人員構(gòu)成方面，SEC力圖擺脫不同政黨利益和自身經(jīng)濟(jì)利益沖突的影響，通過各政黨最多任職人數(shù)、委員輪流任職、從業(yè)禁止等限制以保證其在人員方面的中立性。

在經(jīng)費(fèi)來源方面，目前SEC資金主要來源于年度國會撥款、證券交易費(fèi)用、SEC儲備基金（SEC Reserve Fund）、證券注冊費(fèi)用等，其中國會撥款占大多數(shù)。但是，近年來，特別是2008年金融危機(jī)的爆發(fā)和《多德弗蘭克法案》的頒布，使得SEC的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力得到大幅度增強(qiáng)。基于增加員エ收入和增強(qiáng)獨(dú)立性的考慮，要求SEC經(jīng)費(fèi)來源從國會撥款轉(zhuǎn)向自籌資金（Self-funding）的呼聲也越來越高。根據(jù)美國律師協(xié)會（American Bar Association，ABA）統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，從2005年至2009年，SEC向財(cái)政部上繳的證券交易和注冊費(fèi)用高達(dá)74億美元，而同期國會撥款只有45億美元。因此，理論上僅僅通過這些交易和注冊費(fèi)用（不包括罰款）即能滿足SEC自籌資金的需求，而無需依賴聯(lián)邦撥款。ABA同時指出，美國其他主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括美聯(lián)儲、美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、美國貨幣監(jiān)理署等部門，通過自籌經(jīng)費(fèi)也已經(jīng)能夠滿足其經(jīng)費(fèi)需求。在經(jīng)費(fèi)來源方面，雖然現(xiàn)階段SEC的經(jīng)費(fèi)仍主要來源于國會撥款，但是未來包括SEC在內(nèi)的美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)制度改革值得我國關(guān)注和借鑒。

美國證券監(jiān)管制度的優(yōu)點(diǎn)主要有：第一，政府對證券市場實(shí)行統(tǒng)一集中的監(jiān)管，SEC兼有行政執(zhí)法、準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法權(quán)，使SEC獨(dú)立于其他行政部門。這樣就能保證對證券市場監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。第二，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能在于制定和執(zhí)行法律、法規(guī)、制度或規(guī)則，為證券市場的正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)超脫于市場，不介入具體的證券業(yè)務(wù)。從而避免被尋租，保證其監(jiān)管行為的公平、公正性。第三，SEC的日常職責(zé)是以采取預(yù)防性措施為核心，防范證券不法行為于未然。其主要業(yè)務(wù)活動是保證及時披露證券市場的相關(guān)信息，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)投資人合法利益的目的。因此，SEC全部活動的宗旨均在于確保證券市場各行為主體按照法定的規(guī)則從事各類證券活動。這種模式的缺點(diǎn)主要是：第一，政府機(jī)關(guān)脫離證券市場的具體運(yùn)作，不能及時跟上市場的快速發(fā)展和變化，往往使監(jiān)管滯后并流于僵化；第二，各種自律性組織在政府的監(jiān)督、指導(dǎo)下活動，只擁有較少的自治權(quán)，這在一定程度上限制了其自身作用的充分發(fā)揮；第三，政府在監(jiān)管中起主導(dǎo)作用導(dǎo)致監(jiān)管成本過高{8}。

2、英國

從證券監(jiān)管的類型上看，英國是“自律監(jiān)管”的典型代表，強(qiáng)調(diào)“自律”、“自我約束”.為加強(qiáng)對證券市場的監(jiān)管，1818年，英國政府頒布了第一部證券交易條例{8}。金融現(xiàn)代化改革前，英國的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)為1985年成立的證券和投資委員會（The Securities and Investments Board Ltd，簡稱“SIB”，該委員會為一人公司，并依據(jù)1986年《金融服務(wù)法案》擁有一定的法定監(jiān)管權(quán)力。1991年，證券業(yè)協(xié)會和期貨經(jīng)紀(jì)商與交易商協(xié)會合并后創(chuàng)建了證券與期貨管理局（The Securities and Future Authority，SFA），其也成為一個法定的證券行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而與SIB共同形成對證券業(yè)多頭管理的金融監(jiān)管體制{11}.1997年5月20日SIB正式更名為英國金融服務(wù)局（Financial Service Authority，F(xiàn)SA），1998年銀行監(jiān)管職能從英格蘭銀行轉(zhuǎn)移至FSA，2000年5月FSA從倫敦證券交易所手中接管了公司上市監(jiān)管權(quán)。依據(jù){2000年金融服務(wù)與市場法》（The Financial Services and Markets Act 2000），F(xiàn)SA整合了包括證券和期貨局（Securities and Futures Authority）、投資管理監(jiān)管組織（Investment Management Regulatory Organization）、個人投資局（Personal Investment Authority）以及房屋信貸團(tuán)體委員會（Building Societies Commission）、互助團(tuán)體委員會（Friendly Societies Commission）、互助團(tuán)體注冊局（Register of Friendly Societies）等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的金融監(jiān)管機(jī)關(guān)。立法同時還賦予FSA其他一些職責(zé)，特別是采取措施制止濫用市場支配地位的行為。至此，F(xiàn)SA已經(jīng)發(fā)展成為一個包含幾乎英國全部金融監(jiān)管內(nèi)容的統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

受2008年金融危機(jī)影響，英國政府對原有的金融監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了反思。依據(jù)《2012年金融服務(wù)法案》（Financial Services Act 2012），《2000年金融服務(wù)與市場法》（The Financial Services and Markets Act 2000）的監(jiān)管機(jī)構(gòu)部分做了相應(yīng)修改。在此背景下，2013年4月1日，F(xiàn)SA被正式撤銷，為英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，簡稱“FCA”和審慎監(jiān)管局（Prudential Regulatory Authority，簡稱“PRA”）所取代。以這種“雙峰模式”取代了原有FSA的統(tǒng)一監(jiān)管。其中FCA負(fù)責(zé)對英國的金融服務(wù)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，確保金融消費(fèi)者利益和金融服務(wù)行業(yè)的有序競爭。該部門在保護(hù)和監(jiān)管金融服務(wù)行業(yè)方面擁有廣泛的權(quán)力，包括規(guī)則制定、調(diào)查權(quán)和執(zhí)行權(quán)等。PRA為英格蘭銀行的一部分，負(fù)責(zé)對銀行、房屋信貸互助會（building societies）、信貸協(xié)會（credit unions）、保險(xiǎn)公司和主要投資公司（investment firms）的審慎監(jiān)管，監(jiān)控和應(yīng)對系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。相對而言，F(xiàn)CA主要傾向于對金融行業(yè)傳統(tǒng)式的微觀監(jiān)管，而PRA則傾向于對金融行業(yè)的宏觀審慎監(jiān)管。目前英國證券行業(yè)最主要的直接監(jiān)管機(jī)構(gòu)為FCA.

FCA在組織、人事、經(jīng)費(fèi)來源上均具有其特色。在組織形式方面，F(xiàn)CA同其前身FSA—祥，采取了“擔(dān)保有限公司”（Private company limited by guarantee）的形式。依據(jù)修改后的《2000年金融服務(wù)與市場法》（TheFinancialServicesandMarketsAct2000），F(xiàn)CA名稱中“有限”（limited）字樣的使用繼續(xù)豁免適用《2006年公司法》（CompaniesAct2006）中的相關(guān)要求。

在內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人事方面，依據(jù)修改后的《2000年金融服務(wù)與市場法》，F(xiàn)CA的內(nèi)部主管機(jī)關(guān)（governing body）由以下人員組成“（a）主席（由財(cái)政部任命）；（b）首席執(zhí)行官（由財(cái)政部任命）；（c）銀行副行長（履行審慎監(jiān)管職責(zé)）；（d）由國務(wù)大臣和財(cái)政部聯(lián)合任命的2名成員；（e）由財(cái)政部任命的至少另外一名成員”.但是，對于財(cái)政部任命FCA成員的權(quán)力，法案又做了一些限制，如法案規(guī)定：其中“（a）（c）和（d）應(yīng)為非執(zhí)行成員”；“在行使履行任命（e）條款中的執(zhí)行和非執(zhí)行成員的權(quán)力時，財(cái)政部須確保該機(jī)關(guān)的多數(shù)成員為非執(zhí)行成員”；“FCA的雇員不得任命為非執(zhí)行成員”；被任命的成員“（a）不得接受財(cái)政部或國務(wù)大臣的指示；（b）不依據(jù)任何其他人的指示行動；（c）禁止成員獲得對其職責(zé)履行產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的金融或其他利益。”依據(jù)上述法案，目前FCA設(shè)有董事會，負(fù)責(zé)制定FCA政策，但是日常決策和人事管理均由執(zhí)行委員會決定。董事會現(xiàn)有12名董事，其成員由英國財(cái)政部任命。

在經(jīng)費(fèi)方面，F(xiàn)CA是獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的主體，不接受政府的資助。其日常經(jīng)費(fèi)來源于受監(jiān)管對象繳納的費(fèi)用（fees）。依據(jù)修改后的《2000年金融服務(wù)與市場法》（The Financial Services and Markets Act 2000），該法案授予FCA收費(fèi)的權(quán)力，該法案規(guī)定：“當(dāng)其認(rèn)為將（考慮到本法案其他條款規(guī)定的可期待費(fèi)用收入）能確保其：（a）滿足履行職責(zé)或?yàn)樗綄倌康牡馁M(fèi)用；（b）償還任何相關(guān)借款的本金及利息，及相關(guān)的初始費(fèi)用；（c）維持足夠的儲備基金”，F(xiàn)CA可以制訂要求支付履行職責(zé)所需相關(guān)費(fèi)用的規(guī)則。由于FCA擁有向受監(jiān)管主體收費(fèi)的權(quán)力，不依賴于政府撥款，因此在經(jīng)費(fèi)方面具有較高的獨(dú)立性。

3、德國

德國證券市場從其萌芽至今雖已長達(dá)400多年的歷史，但其政府監(jiān)管的歷史并不長，政府對證券業(yè)的監(jiān)管在德國被認(rèn)為是最年輕的監(jiān)管領(lǐng)域。在1994年以前，德國證券市場尚未建立起統(tǒng)一的證券法體系，也沒有一個對證券業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的政府性中央機(jī)構(gòu)，此前，其證券市場的運(yùn)行主要是靠自律監(jiān)管維持市場秩序。

1994年后，德國依據(jù)《第二部金融市場促進(jìn)法案》（the Second Financial Market Promotion Act）頒布了《證券交易法》（Securities Trading Act），并設(shè)立聯(lián)邦證券監(jiān)管局（Federal Securities Supervisory Office）對內(nèi)幕交易和上市公司的信息披露等行為進(jìn)行聯(lián)邦監(jiān)管。2002年5月，德國為適應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管，將原有的聯(lián)邦銀行監(jiān)管局（Federal Banking Supervisory Office）、聯(lián)邦證券監(jiān)管局（Federal Securities Supervisory Office）和聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管局（Federal Insurance Supervisory Office）合并成立聯(lián)邦金融監(jiān)管局（Federal Financial Supervisory Authority，德語簡稱“BaFin”），負(fù)責(zé)對銀行、保險(xiǎn)公司、證券市場以及政府資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。隨后，操縱市場等原本由各州自行監(jiān)管的監(jiān)管職責(zé)被提升至聯(lián)邦層面。依據(jù)《金融法案》（德語簡稱FinDAG）設(shè)立的BaFin，在組織形式、人員、經(jīng)費(fèi)方面規(guī)定如下：

在組織形式方面，該法案明確規(guī)定BaFin為“受公法管轄的具有法人資格的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)”，“為聯(lián)邦財(cái)政部的組成部分”.這就在法律上確認(rèn)了Bafin作為聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)的主體地位。

在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和人事方面，BaFin由執(zhí)行董事會、主席和管委會組成。其中執(zhí)行董事會負(fù)有管理BaFin的全部職責(zé)。執(zhí)行董事會由1名主席和4名首席執(zhí)行董事組成。主席在BaFin策略方向上擁有決定權(quán)并在法庭內(nèi)外作為BaFin的代表。管委會負(fù)責(zé)BaFin的管理并為其職責(zé)履行提供支持，為最高權(quán)力機(jī)關(guān)。BaFin管委會組成人員包括：“主席和副主席，后者由聯(lián)邦財(cái)政部借調(diào)；其余成員：（a）其他兩名聯(lián)邦財(cái)政部代表；（b）—名聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和科技部代表；（c）一名聯(lián)邦司法部代表；（d）五名聯(lián)邦議會代表；（e）五名信用機(jī)構(gòu)代表；（f）四名保險(xiǎn)企業(yè)代表；（g）—名資產(chǎn)管理公司代表”.另外，法案對執(zhí)行董事會成員的法定地位也做了相應(yīng)規(guī)定：“執(zhí)行董事會成員與聯(lián)邦管理部門的關(guān)系應(yīng)為正式的公法關(guān)系。執(zhí)行董事會成員應(yīng)具有特定專業(yè)資質(zhì)，并由聯(lián)邦總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦政府的提名任命?！币虼耍谌藛T方面，雖然BaFin為聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)，但是為了平衡各方利益，增強(qiáng)獨(dú)立性，在管委會中引入了包括議會、信用機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)企業(yè)、資產(chǎn)管理公司在內(nèi)的其他各方代表。

在經(jīng)費(fèi)方面，法案規(guī)定：“BaFin應(yīng)通過其14至16部分規(guī)定的收入和其他收入滿足其支出，除非17a至17d部分特別規(guī)定。行政罰款不應(yīng)列入賬目中”.法案14至16部分對收入做了細(xì)化規(guī)定。因此，BaFin的經(jīng)費(fèi)完全來自于受監(jiān)管對象，不在聯(lián)邦財(cái)政的撥款范圍內(nèi)，以保證其經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性。

德國現(xiàn)行證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體系存在三重監(jiān)管結(jié)構(gòu)。這三重結(jié)構(gòu)是：聯(lián)邦金融監(jiān)管局；各州政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；證券交易所內(nèi)設(shè)置的監(jiān)管辦公室。其中，交易所的監(jiān)管辦公室是一線監(jiān)管者，負(fù)責(zé)管理證券發(fā)行、上市和交易等具體業(yè)務(wù)，履行對證券交易的一線監(jiān)管職能；州政府證券監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管本州轄區(qū)內(nèi)的證券交易所和證券交易行為，對交易所實(shí)施法律監(jiān)督，對轄區(qū)內(nèi)的交易、結(jié)算和其他證券活動進(jìn)行監(jiān)管；BaFin是聯(lián)邦直屬的公法上的行政機(jī)關(guān)，履行對包括證券市場在內(nèi)的金融市場國家監(jiān)管職能。BaFin與各州政府交易所監(jiān)管機(jī)關(guān)之間不是隸屬關(guān)系，而是相互合作、密切配合的關(guān)系{11}.

4、日本

在證券市場發(fā)展過程中，日本證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)過多次變遷。1943年以前，日本并無專門的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二戰(zhàn)時期，為了戰(zhàn)時資金統(tǒng)一調(diào)配的需要，日本政府于1943年將所有證券交易所合并成一個政府的部門，即日本證券交易所。1948年，大蔵?。ㄈ毡矩?cái)政部，Ministry of Finance，MOF）由于其處于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的核心管理地位，壟斷了包括證券業(yè)在內(nèi)的整個金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)，即銀行、保險(xiǎn)和證券等一切業(yè)務(wù)的金融監(jiān)管權(quán)由其統(tǒng)領(lǐng)。在大蔵省下分設(shè)銀行局、保險(xiǎn)局和證券局對不同的金融領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管。其中的證券局負(fù)責(zé)對證券業(yè)務(wù)的注冊登記、批準(zhǔn)、檢查及對證券法規(guī)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，并對券商及市場交易進(jìn)行指導(dǎo)。1962年，大蔵省又成立了證券交易審議委員會，由13名委員組成，均由大蔵大臣任命，專門負(fù)責(zé)對證券發(fā)行、交易及其他相關(guān)重要事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，但該委員會不從事具體的監(jiān)管執(zhí)法活動。其在證券交易法的修訂工作中也發(fā)揮重要作用。

日本現(xiàn)有證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融廳（Financial Service Agency，簡稱FCA）的前身是金融監(jiān)督局（Financial Supervision Agency，簡稱FSA）。金融監(jiān)督局內(nèi)部同時還設(shè)立了證券交易監(jiān)督委員會（Securities and Exchange Surveillance Commission簡稱SESC），由其行使證券監(jiān)管權(quán)。證券交易監(jiān)督委員會雖然名義上受FSA領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上它能夠獨(dú)立行使證券監(jiān)管權(quán)，獨(dú)立對證券市場的交易進(jìn)行監(jiān)督和檢查。證券交易監(jiān)督委員會的委員長和委員均由國會批準(zhǔn)后由首相任命，金融監(jiān)督局對其無人事任免權(quán){12}.

5、香港地區(qū)

在香港，政府對證券業(yè)的監(jiān)管始于1970年代中期。1973至1974年間，香港發(fā)生股災(zāi)，股災(zāi)危機(jī)迫使當(dāng)時的港英政府制定了證券期貨業(yè)的監(jiān)管條例，主要是涉及兩個非全職的監(jiān)察委員會，分別負(fù)責(zé)監(jiān)察證券及商品交易事宜。另外成立證券及商品交易監(jiān)理專員辦事處，為兩個監(jiān)察委員會處理行政工作。該辦事處由證券及商品交易監(jiān)理專員出任主管，屬政府部門。在其后十年，香港與國際證券及期貨市場均迅速發(fā)展，但上述監(jiān)管架構(gòu)基本未變。

然而，上述監(jiān)管架構(gòu)未能經(jīng)受住1987年香港再次爆發(fā)的股災(zāi)的考驗(yàn)。這次股災(zāi)過后，香港當(dāng)局成立了一個由6人組成的證券業(yè)檢討委員會，由戴維森（Ian Hay Davison）擔(dān)任主席。該委員會對香港證券業(yè)的監(jiān)管架構(gòu)和法律制度進(jìn)行了深刻的檢討，并提出相應(yīng)的完善措施，并于1988年5月發(fā)表檢討報(bào)告書。以此為契機(jī)，證券業(yè)檢討委員會建議在公務(wù)員體系之外成立一個“法定機(jī)構(gòu)”以加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法力度。該機(jī)構(gòu)的主席及職員應(yīng)由專業(yè)人員全職擔(dān)任，并由市場承擔(dān)主要經(jīng)費(fèi)。委員會認(rèn)為，該機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有廣泛的調(diào)查及紀(jì)律處分權(quán)力，以妥善地履行監(jiān)管職能。

基于上述成果，1989年5月根據(jù)《證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會條例》（以下簡稱《證券及期貨條例》）香港成立了證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會（簡稱“香港證監(jiān)會”）。香港證監(jiān)會是獨(dú)立的“法定機(jī)構(gòu)”獨(dú)立對香港證券市場行使監(jiān)管權(quán)，包括廣泛的調(diào)查、糾正及紀(jì)律處分權(quán)力。

在成員組成方面，依據(jù)《證券及期貨條例》，香港證監(jiān)會董事局負(fù)責(zé)厘訂證監(jiān)會的整體方向，并提供策略指引，成員包括一名非執(zhí)行主席、行政總裁，以及其他執(zhí)行董事和非執(zhí)行董事。董事局全部成員由香港特別行政區(qū)行政長官授權(quán)財(cái)政司司長委任，有固定任期。董事局非執(zhí)行董事的人數(shù)須超過執(zhí)行董事的人數(shù)。

證監(jiān)會的經(jīng)費(fèi)來源主要是香港聯(lián)合交易所及香港期貨交易所的交易征費(fèi)，以及向證監(jiān)會牌照申請人、持牌人或作出其他牌照申請的人士收取的費(fèi)用。依照香港《證券及期貨條例》第14條規(guī)定：“政府須就證監(jiān)會每個財(cái)政年度，將立法會撥予證監(jiān)會的款項(xiàng)，從政府一般收入中支付證監(jiān)會?！笔聦?shí)上，由于市場表現(xiàn)較好，香港證監(jiān)會從1993年以來，一直沒有向立法會要求撥款。

6、臺灣地區(qū)

在金融監(jiān)督管理委員會成立之前，臺灣地區(qū)金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)分屬子“中央銀行”、“財(cái)政部”、“中央存款保險(xiǎn)公司”等機(jī)構(gòu)。為了適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢，依據(jù)2003年通過“行政院金融監(jiān)督管理委員會組織法”，2004年7月1日正式成立了“行政院金融監(jiān)督管理委員會”.后又于2012年7月1日，將上述名稱簡稱為“金融監(jiān)督管理委員會”.

在組織結(jié)構(gòu)方面，依據(jù)“行政院金融監(jiān)督管理委員會組織法”第1條規(guī)定，該委員會成立的宗旨為“維持金融穩(wěn)定及促進(jìn)金融市場發(fā)展”，并且為“行政院”下屬機(jī)構(gòu)。在人員方面，

該法案第8條規(guī)定，委員會設(shè)置委員9人，委員均由“行政院”院長提請“總統(tǒng)”任命。委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額1/3.第9條規(guī)定委員會依法獨(dú)立行使職權(quán)。委員須超出黨派以外，于任職期間不得參加政黨活動。委員會下設(shè)證券期貨局，掌管證券、期貨市場及證券、期貨業(yè)之監(jiān)督、管理及其政策、法令之?dāng)M定、規(guī)劃、執(zhí)行等事項(xiàng)。

（二）上述各國（地區(qū)）證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)要素及其獨(dú)立形態(tài)的比較

考察上述各國（地區(qū)）證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，可見其相關(guān)要素及其獨(dú)立形態(tài)方面均存在差別。具體如下表所示：

綜觀上述六個國家和地區(qū)聯(lián)邦或中央層面證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，具有如下特點(diǎn)：（1）在機(jī)構(gòu)形式或性質(zhì)上，除英國FCA采取公司制形式、香港證監(jiān)會采取獨(dú)立于政府公務(wù)員架構(gòu)外的法定組織的形式外，其他證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)均為具有獨(dú)立性的政府行政機(jī)關(guān)。但是其獨(dú)立性的程度各有差異，其中以美國的SEC獨(dú)立性最強(qiáng)。（2）在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各國（地區(qū)）普遍采取委員會制或董事會制，以吸引不同領(lǐng)域的人才加入證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)決策的獨(dú)立性、權(quán)威性和公信力。（3）在人員構(gòu)成上，委員會或董事會成員主要由政府部門任命，體現(xiàn)了各國（地區(qū)）對證券監(jiān)管的麵。但是，為保證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，一些國家和地區(qū)對委員會或董事會中非執(zhí)行成員人數(shù)及黨派構(gòu)成作出限制規(guī)定。（4）在經(jīng)費(fèi)來源上，英國、德國和香港的證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)僅來源于受監(jiān)管公司的交易費(fèi)用或牌照申請費(fèi)用等，從而進(jìn)一步確保了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對于其他政府部門的獨(dú)立性。

（三）證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的差異分析

當(dāng)今由于經(jīng)濟(jì)和資本全球化的趨勢，導(dǎo)致資本、人才乃至價(jià)值觀在全球范圍內(nèi)的加速流動。各國資本市場監(jiān)管制度也出現(xiàn)監(jiān)管趨同的現(xiàn)象，在亞洲國家中也普遍出現(xiàn)這樣的趨勢{13}.為了吸引更多的資金和人才，各國監(jiān)管部門之間在證券領(lǐng)域開始了監(jiān)管競爭，在監(jiān)管理念和監(jiān)管措施上相互借鑒。在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，盡管獨(dú)立性是其共性，但是各國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)均具有較強(qiáng)的差異性，即使同一國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同時期不同監(jiān)管理念的指導(dǎo)下也會存在較大差異。一般而言，造成證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性或者說法律性質(zhì)差異的原因主要有以下兩個方面：

1、歷史背景不同。在英美德等發(fā)達(dá)資本主義國家，資本市場起步較早，早期證券市場的秩序基本上是依靠自律監(jiān)管來維持。后來隨著證券業(yè)的日益發(fā)展和壯大，證券欺詐、操縱市場、內(nèi)幕交易等行為層出不窮，松散、簡單的自律監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)證券市場發(fā)展的需要。在此背景下，建立強(qiáng)有力的全國性證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)就十分必要。

例如，美國采取了以SEC為代表的聯(lián)邦統(tǒng)一證券監(jiān)管模式，其根源在于1929年的股市崩盤，最終導(dǎo)致全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)。由此，聯(lián)邦政府意識到以州證券委員會為主體的準(zhǔn)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對具有全國性的證券交易行為監(jiān)管力度有限。于是，聯(lián)邦政府開始積極推動設(shè)立全國性的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)《1934年證券交易法》設(shè)立新的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)——SEC，并授權(quán)其對證券交易活動進(jìn)行全面監(jiān)管。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的特定背景，加上當(dāng)時市場對強(qiáng)有力的證券監(jiān)管措施的呼聲，聯(lián)邦政府采取自上而下的變革，使得SEC在人員、財(cái)務(wù)和監(jiān)管權(quán)力方面，均有很高的獨(dú)立性，使其成為世界上典型的證券獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

與美國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立不同，英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最初設(shè)立并非來自于外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)，更　　多的是為適應(yīng)市場競爭的需要而自發(fā)設(shè)立的。英國于1986年出臺了《金融服務(wù)法》，隨后英國倫敦證券交易所進(jìn)行重大變革，即英國金融“大爆炸”標(biāo)志著英國金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的歷史性轉(zhuǎn)折{14}.面對金融業(yè)的快速發(fā)展，原有主要依靠市場自律監(jiān)管的金融監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。隨后，SIB、FSA等機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立。但由于撒切爾夫人當(dāng)政時期推行金融自由化政策，國家行政監(jiān)管權(quán)力在證券領(lǐng)域涉入不深，SIB/FSA被授予的金融監(jiān)管權(quán)力較小，因此SIB/FSA采取了一人公司這種組織形式。后來英國金融監(jiān)管領(lǐng)域歷經(jīng)數(shù)次機(jī)構(gòu)改革。但是最新的金融監(jiān)管部門——FCA仍然采取了公司制的形式。相較于行政機(jī)關(guān)決策的復(fù)雜性和滯后性，公司制監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具有靈活性，也比較適應(yīng)金融自由化的發(fā)展需求。

亞洲國家和地區(qū)證券監(jiān)管制度借鑒英美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，也進(jìn)行了一系列的制度變革，如我國香港地區(qū)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立。香港地區(qū)的法律制度受英國法律體系的影響頗深，早期證券監(jiān)管體制就是沿用英國式自律監(jiān)管模式。股災(zāi)之后，根據(jù)《證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會條例》成立香港證監(jiān)會，將其定性為“法定機(jī)構(gòu)”獨(dú)立于公務(wù)員架構(gòu)之外。經(jīng)費(fèi)也不依賴于政府撥款，使得香港證監(jiān)會具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。雖然在經(jīng)費(fèi)來源和人員組成上與英國的FCA有相似之處，但是香港證監(jiān)會采取了獨(dú)立于政府公務(wù)員架構(gòu)外的法定機(jī)構(gòu)的形式而非公司制形式，更加適應(yīng)香港本地證券市場發(fā)展的需求。

2、受不同時期監(jiān)管理念的影響。證券監(jiān)管理念乃證券監(jiān)管制度的立法精神和指導(dǎo)思想。它也是監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管行為的目的、要求和行動指南{15}.一般而言，證券監(jiān)管理念主要包括保護(hù)投資者利益、維護(hù)證券市場穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、適度監(jiān)管等方面的指導(dǎo)思想。然而，各國或地區(qū)的證券監(jiān)管理念并非完全相同，同一國家不同時期的監(jiān)管理念也會不同。由于證券市場環(huán)境的變化，證券監(jiān)管的理念也會發(fā)生變化，從而對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能運(yùn)作產(chǎn)生影響。以2008年的金融危機(jī)為例，這場起源于美國次級貸款的危機(jī)引發(fā)了全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，投資者特別是中小投資者損失慘重，使得人們認(rèn)識到現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系仍然存在重大缺陷。有學(xué)者認(rèn)為，這場危機(jī)的爆發(fā)和美國證券監(jiān)管理念上出現(xiàn)的“反監(jiān)管”思潮不無關(guān)系。在金融界對SEC監(jiān)管過度嚴(yán)厲的批評和“反監(jiān)管”思潮影響下，SEC的監(jiān)管理念和監(jiān)管態(tài)度開始軟化，解除了諸多意在保護(hù)投資者和強(qiáng)化市場誠信的措施，甚至一度喪失了監(jiān)管立場{16.這場金融危機(jī)后，美國又重新開始大幅度收緊證券監(jiān)管尺度，在監(jiān)管理念上也更趨嚴(yán)格。在立法上的直接體現(xiàn)則是美國“大蕭條”以來最嚴(yán)厲的金融改革法案——《多德一弗蘭克華爾街改革和個人消費(fèi)者保護(hù)法案》的頒布。該法案新設(shè)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），以增強(qiáng)對未來可能出現(xiàn)的金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范；SEC的監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)也得到大幅增強(qiáng)。在法案設(shè)計(jì)的一共243項(xiàng)規(guī)則制定中，美國證監(jiān)會所需制定的規(guī)則為96項(xiàng)，占比達(dá)39%{17}.

（四）小結(jié)

在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織形式上，以美國SEC為代表的國家（地區(qū)）采取了行政機(jī)構(gòu)的組織形式，而英國的FCA則采取了公司制的組織形式。對于證券監(jiān)管來說，不同的機(jī)構(gòu)組織形式會對證券監(jiān)管的程序和效力產(chǎn)生直接的影響。一般來說，采取行政機(jī)構(gòu)的組織形式可能導(dǎo)致證券監(jiān)管措施更為嚴(yán)格，監(jiān)管程序也較為復(fù)雜，監(jiān)管效率較低，獨(dú)立性相對較弱。采取公司制的組織形式使得證券監(jiān)管的效率更高，獨(dú)立性更強(qiáng)，但監(jiān)管力度可能相對較弱。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律定位同本國證券市場發(fā)展的歷史及監(jiān)管理念均有密切的關(guān)系。事實(shí)上，由于證券監(jiān)管趨同化的趨勢，現(xiàn)今各國證券監(jiān)管措施并無太大差別，單純證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織形式上的變化并不能對證券監(jiān)管效果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，在對各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考察中，不能僅僅關(guān)注證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律主體地位和組織形式，更為重要的是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織、人員、經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法措施等方面的制度經(jīng)驗(yàn)及其對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性和公信力的影響。

三、中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革

（一）對我國現(xiàn)行證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律屬性的檢討

20世紀(jì)80年代，我國證券市場成立之初，主要是由中國人民銀行作為證券業(yè)的主管機(jī)關(guān)。此外，體改辦、計(jì)委等也都對證券市場擁有一定的話語權(quán)。1992年10月，國務(wù)院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會宣告成立，前者負(fù)責(zé)對證券市場進(jìn)行宏觀管理，后者則是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。1995年3月國務(wù)院確立證監(jiān)會為國務(wù)院直屬副部級事業(yè)單位。同年11月，原由中國人民銀行監(jiān)管的相應(yīng)證券經(jīng)營事項(xiàng)也劃歸證監(jiān)會負(fù)責(zé)。1998年9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《中國證券監(jiān)督管理委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱“三定方案”），即“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的“三定方案”根據(jù)此“三定方案”的規(guī)定，中國證券監(jiān)督管理委員會為國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，是全國證券期貨市場的主管部門{18}（93-95）。1998年12月通過的《證券法》第7條則規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對全國證券市場實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理?！痹摋l并未明確中國證監(jiān)會是否為《證券法》中所稱國務(wù)院證券監(jiān)管管理機(jī)構(gòu)。由于在《證券法》通過以前，作為國務(wù)院機(jī)構(gòu)內(nèi)部專門性從事證券監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會實(shí)際上已經(jīng)開始履行其作為證券市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，故《證券法》所稱“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”實(shí)際上即是指證監(jiān)會。另外，從法理上分析，證券法第7條的規(guī)定實(shí)際上是將國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的認(rèn)定權(quán)力授權(quán)給國務(wù)院。因此，證監(jiān)會作為國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主體資格當(dāng)無異議。證監(jiān)會不僅擁有政府監(jiān)管權(quán)，而且擁有規(guī)章制定權(quán)，這就與其事業(yè)單位的法律性質(zhì)相矛盾。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》和《公益事業(yè)捐贈法》相關(guān)條文對事業(yè)單位的規(guī)定，我們可以將事業(yè)單位定義為：事業(yè)單位是依法設(shè)立的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等公益服務(wù)，不以營利為目的的社會組織?？梢姡聵I(yè)單位是為提供社會服務(wù)的，而非行使行政監(jiān)管職能。在我國，證監(jiān)會事業(yè)單位的法律屬性與履行行政監(jiān)管職能的矛盾是通過以下兩種方式解決的：

1、通過國務(wù)院授權(quán)解決其履行政府監(jiān)管權(quán)的矛盾。事業(yè)單位行使政府監(jiān)管權(quán)只能來自于授權(quán)，這在行政法上，被稱為法律、法規(guī)授權(quán)組織{18}.以此為前提，中國證監(jiān)會作為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律障礙基本上被排除。當(dāng)然，證監(jiān)會作為國務(wù)院下屬事業(yè)單位，其政府監(jiān)管權(quán)的獲得只能來自于《證券法》、“三定方案”等法律法規(guī)的授權(quán)。在沒有相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)的情況下，證監(jiān)會不得行使相應(yīng)職權(quán)。

有學(xué)者提出，中國證監(jiān)會現(xiàn)在行使的行政管理權(quán)，究竟是行政機(jī)關(guān)授權(quán)，還是立法機(jī)關(guān)立法規(guī)定？從國務(wù)院“三定方案”看，應(yīng)是前者；從《證券法》規(guī)定判斷則又是后者。如果是前者，當(dāng)行政相對人對證監(jiān)會的行政處罰不服而提起行政復(fù)議或行政訴訟時，根據(jù)相關(guān)行政法的規(guī)定，則作為委托機(jī)關(guān)的國務(wù)院當(dāng)為行政復(fù)議的被申請人或者行政訴訟的被告。另外，如果中國證監(jiān)會及其工作人員在行使職權(quán)時，一旦侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，根據(jù)國家賠償法相關(guān)規(guī)定，作為委托機(jī)關(guān)的國務(wù)院當(dāng)為賠償義務(wù)人。“果真如此，勢必在司法實(shí)踐中和法律邏輯方面出現(xiàn)令人十分尷尬的局面?！眥19}然而，在監(jiān)管實(shí)踐中所發(fā)生的行政訴訟，被告均為中國證監(jiān)會，因而該授權(quán)，應(yīng)當(dāng)視為《證券法》的立法授權(quán)。因?yàn)楸环伞⒎ㄒ?guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

2、通過《立法法》解決其規(guī)章制定權(quán)的矛盾。根據(jù)國務(wù)院“三定方案”及《證券法》的規(guī)定，作為事業(yè)單位的中國證監(jiān)會不僅享有行政監(jiān)管權(quán)，而且還享有規(guī)章制定權(quán)。然而按我國憲法精神，制定規(guī)章的專有權(quán)屬國務(wù)院各部、各委員會。換言之，我國《憲法》僅賦予國務(wù)院各部、各委員會的規(guī)章制定權(quán)，而并未授權(quán)非部委機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位制定規(guī)章。因此，賦予證監(jiān)會規(guī)章制定權(quán)的做法與憲法有些抵觸{19}.這種抵觸或者矛盾，在我國《立法法》出臺前的確存在。但是，2000年3月15日，第九屆全國人大會通過的《立法法》解決了這一矛盾《立法法》將規(guī)章制定權(quán)主體擴(kuò)大為國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)。其中“具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)”，是指按照國務(wù)院的規(guī)定在特定領(lǐng)域行使行政管理職能的國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，包括直屬事業(yè)單位如中國地震局、中國氣象局、中國證監(jiān)會、中國銀監(jiān)會等。因此，中國證監(jiān)會作為“具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)”即可直接作為擁有規(guī)章制定權(quán)的行政主體{18}.

通過以上兩點(diǎn)分析，可見中國證監(jiān)會作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位而行使政府監(jiān)管權(quán)，無論從邏輯上還是在法理上都是說得通的，學(xué)界不必過于糾結(jié)事業(yè)單位與政府監(jiān)管權(quán)之間的沖突。同時，我們也不能滿足于上述能夠自圓其說的解釋。而是要檢討當(dāng)初這種設(shè)置的目的何在？這一設(shè)置與《證券法》的立法宗旨和立法意圖相匹配嗎？否則對于不能夠?qū)崿F(xiàn)立法目的的制度，就有變革的必要。

對于國務(wù)院“三定方案”將中國證監(jiān)會界定為國務(wù)院直屬事業(yè)單位的目的或用意，至今未　　見官方正式的權(quán)威解釋。學(xué)界比較多的看法是，由于受到了前述世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)立法潮流的影響，而試圖將證監(jiān)會設(shè)計(jì)為一種相対獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這也是筆者的觀點(diǎn)。在我國法人類型有四種：機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人及社會團(tuán)體法人。在不希望將證監(jiān)會制度安排為傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的情況下，按照我國的法律文化，選擇事業(yè)單位法人更為合適，便于體現(xiàn)其行使證券監(jiān)管權(quán)的相対獨(dú)立性。不僅如此，證監(jiān)會還采用了境外獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)所通用的名稱“證券監(jiān)督管理委員會”而這種名稱此前并不用于國家行政機(jī)關(guān)序列之中{18}.特別是2005年修訂后的《證券法》賦予了國務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán)，其中的“準(zhǔn)司法權(quán)”是體現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性最明顯的標(biāo)志，這也足以表明我國立法機(jī)關(guān)欲將我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)定性為政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向。

就一定程度而言，證監(jiān)會事業(yè)單位的屬性，可以保證其在行使證券監(jiān)管權(quán)上具有一定的獨(dú)立性。證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)行使政府監(jiān)管權(quán)，可以避免行政組織規(guī)模無限擴(kuò)大，有助于增加監(jiān)管靈活性，提高監(jiān)管效率，節(jié)省監(jiān)管費(fèi)用。尤其是證券監(jiān)管具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，授權(quán)證監(jiān)會負(fù)責(zé)證券市場監(jiān)管，也符合行政事務(wù)社會化的發(fā)展趨勢{20}（454）。但是，這種授權(quán)行使監(jiān)管職權(quán)的模式在監(jiān)管權(quán)力的分配上，存在一些固有的缺陷。一方面《證券法》授予證監(jiān)會的職責(zé)范圍相當(dāng)廣泛，一旦監(jiān)管權(quán)力行使不當(dāng)，容易發(fā)生監(jiān)管失當(dāng)?shù)膯栴}。另一方面，隨著我國證券市場的進(jìn)一步發(fā)展完善，很多新現(xiàn)象、新問題層出不窮，由此需要監(jiān)管部門履行新的監(jiān)管職責(zé)。由于證監(jiān)會的職權(quán)來自于法律法規(guī)授權(quán)，如果法律法規(guī)未明確授權(quán)對特定事項(xiàng)的監(jiān)管權(quán)，在法理上證監(jiān)會就沒有對這些新現(xiàn)象、新問題進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力。這就會造成監(jiān)管缺位的問題。從未來我國金融發(fā)展的角度，證監(jiān)會事業(yè)單位屬性已經(jīng)越來越不能滿足我國證券監(jiān)管的需求，因而有必要從政府獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的視角，對中國證監(jiān)會的主體性質(zhì)和法律地位進(jìn)行重新定位。

（二）對中國證監(jiān)會的主體性質(zhì)和法律定位的新思考

對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)的定位是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅僅涉及證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身性質(zhì)、人員、經(jīng)費(fèi)等制度的變化，更主要的是其必將對我國證券市場造成深遠(yuǎn)的影響，因?yàn)樽兏锉O(jiān)管機(jī)構(gòu)的目的本身就是為了其能夠更好地適應(yīng)證券市場，為證券市場的良性運(yùn)行而保駕護(hù)航。因此，在制度設(shè)計(jì)中，需對相關(guān)因素需進(jìn)行全面的考察和衡量。

1、歷史和國情。不可否認(rèn)，在我國早期證券市場建設(shè)中，行政力量主導(dǎo)的監(jiān)管方式在短時間內(nèi)可以保證證券市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。但是隨著我國證券市場的進(jìn)一步發(fā)展，證監(jiān)會由于其“事業(yè)單位法人”的法律性質(zhì)，使其獨(dú)立性和公信力備受質(zhì)疑。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化、金融領(lǐng)域競爭自由化的背景下，泛行政化式監(jiān)管已經(jīng)成為影響我國證券市場健康發(fā)展的一個重要因素。但是，鑒于長期以來我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政色彩濃厚，且存在路徑依賴現(xiàn)象，在中國泛行政化權(quán)力體制特征下，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政色彩在短期內(nèi)難以改變，行政力量主導(dǎo)證券市場運(yùn)行所造成的路徑依賴，増加了進(jìn)行改革的難度。這是我們在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中需要特別注意的問題。因此，從我國國情出發(fā)，在現(xiàn)階段可以尋求證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“歸位”和“放權(quán)”.第一，歸位。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅承擔(dān)證券行政監(jiān)管的職能，在法律上明確規(guī)定證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)。避免當(dāng)前證監(jiān)會作為事業(yè)單位行使政府監(jiān)管權(quán)的巨大局限性。第二，放權(quán)。將現(xiàn)有大量的監(jiān)管職能下放至交易所、證券業(yè)協(xié)會等行業(yè)自律組織，并且明確這些自律組織享有依據(jù)法律授權(quán)的監(jiān)管權(quán)力。

2.適度監(jiān)管的理念。在行政性監(jiān)管思維下，我國對證券監(jiān)管出現(xiàn)過度監(jiān)管和監(jiān)管缺位并存的情況。例如，一方面，在企業(yè)債券發(fā)行等領(lǐng)域，存在證監(jiān)會、發(fā)改委和央行多頭監(jiān)管的局面，監(jiān)管措施重疊。而另一方面，對一些金融創(chuàng)新產(chǎn)品仍缺乏充分的認(rèn)識和有效的監(jiān)管。對于監(jiān)管理念的認(rèn)識不清，直接影響到對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)的認(rèn)識，容易導(dǎo)致陷入泛行政化管理的誤區(qū)。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要樹立適度監(jiān)管的理念，減少對一些證券監(jiān)管領(lǐng)域的行政化干預(yù)，這是進(jìn)行改革的前提。

3、以《證券法》的立法宗旨和價(jià)值取向?yàn)楹饬繕?biāo)準(zhǔn)。第一，關(guān)于《證券法》立法宗旨的衡量標(biāo)準(zhǔn)《證券法》的根本宗旨應(yīng)當(dāng)是“保護(hù)投資者的合法權(quán)益”.然而，就目前的情形而言，我國證監(jiān)會擔(dān)負(fù)了太多的國家政治職能，而這些職能正是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)所忌諱的。不然，證監(jiān)會一方面要履行證券監(jiān)管職責(zé)，另一方面又負(fù)有某類政治使命，從而導(dǎo)致其處于“里外不是人”的尷尬角色，證監(jiān)會主席也成了眾矢之的，再更換也不起作用。例如，為了貫徹國家宏觀調(diào)控政策，證監(jiān)會就必須打擊市場泡沫。這就使證監(jiān)會職權(quán)的行使脫離了其應(yīng)有的最主要目標(biāo)一保護(hù)投資者的合法權(quán)益，而使其主要目標(biāo)表現(xiàn)為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定{18}.因此，為實(shí)現(xiàn)《證券法》的立法宗旨其設(shè)置就應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)放在監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性上，不受或者少受制于其他政府行政機(jī)關(guān)的牽制。第二，關(guān)于《證券法》對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)價(jià)值取向的衡量標(biāo)準(zhǔn)。如前所述《證券法》賦予了國務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛的職權(quán)和具有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)標(biāo)志的“準(zhǔn)司法權(quán)”表明了我國立法機(jī)關(guān)欲將我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)定性為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向。然而，通過20多年的實(shí)踐證明，現(xiàn)行事業(yè)單位性質(zhì)的證監(jiān)會與上述價(jià)值取向難以匹配。

4、與資本市場其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)作關(guān)系。從金融混業(yè)監(jiān)管的角度出發(fā)，未來可以成立包括證券、銀行、保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管在內(nèi)的綜合性政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對資本市場實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，減少原有的資本監(jiān)管協(xié)作中出現(xiàn)的矛盾和沖突問題。

（三）關(guān)于我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律制度的具體安排

結(jié)合我國國情，我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革可以在一定程度上借鑒美國SEC和德國BaFin模式，同時參考其他典型國家（地區(qū)）在制度建設(shè)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將中國證監(jiān)會定性為具有一定獨(dú)立性的行政機(jī)關(guān)，即具有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)特征的法定特設(shè)機(jī)構(gòu)。具體包括以下幾個方面：

1、“中國證監(jiān)會”法定。“中國證監(jiān)會”法定是指將“中國證監(jiān)會”的名稱、法律性質(zhì)、組織機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管職能全部明確載人《證券法》，這既是各國證券法的通行做法，也是我國證券市場法治化的內(nèi)在要求。但是，我國現(xiàn)行《證券法》沒有具體規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名稱，而只是以“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”這樣一個籠統(tǒng)的概念來指代證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這種彈性規(guī)定使證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)既可以是單數(shù)也可以是復(fù)數(shù)。有人認(rèn)為：這樣規(guī)定比較有彈性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)用什么名稱，其法律地位如何，有什么職權(quán)等問題，涉及較復(fù)雜的行政或政治體制改革層面，證券法不便作出具體規(guī)定{19}.筆者認(rèn)為這不符合我國證券市場法治化的內(nèi)在要求《證券法》作為國家的基本法，其本身就要體現(xiàn)行政或政治體制改革的成果，同時對行政或政治體制改革又要具有推動性和前瞻性。另一種認(rèn)識乃是認(rèn)為人民銀行、發(fā)改委等也對證券市場，特別是債券市場有一定的監(jiān)管權(quán)，因而用一個模糊性的集合概念比較合理。其實(shí)，對于如人民銀行、發(fā)改委等其他對證券業(yè)的非主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)在某種范圍內(nèi)享有證券監(jiān)管權(quán)，證券立法可以規(guī)定國務(wù)院以授權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)其行使相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。這樣一來遠(yuǎn)比現(xiàn)在的籠統(tǒng)規(guī)定透明化、法治化。

然而，從2015年公布的《證券法》修訂草案來看，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法改革并未納人《證券法》的修訂中，而“中國證監(jiān)會”人法更是談不上，因而筆者在此鄭重呼吁盡早在證券基本法中修改證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定“中國證監(jiān)會”人法也勢在必行。

2、將“中國證監(jiān)會”定性為法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在組織性質(zhì)上，證券法應(yīng)當(dāng)明確中國證監(jiān)會為法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其法律性質(zhì)為行政機(jī)關(guān)而非目前的事業(yè)單位性質(zhì)。理由如是：第一，如前文所述，由專門性的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對證券業(yè)進(jìn)行證券監(jiān)管是市場經(jīng)濟(jì)國家一種普遍的做法。在證券市場上參與主體眾多，特別是在我國，大量的上市公司為國有控股公司，其中不少公司有著十分強(qiáng)大的政府部門背景，改由一個獨(dú)立的權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使證券監(jiān)管權(quán)十分必要。法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以擺脫行政層級的影響和被監(jiān)管者的影響，獨(dú)立地依據(jù)法律來對監(jiān)管事務(wù)作出決定。盡管從法律屬性上講，法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，但是其與一般行政機(jī)關(guān)重視層級關(guān)系不同，法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更符合獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特征，它不是事業(yè)単位，也有別于一般的行政機(jī)關(guān)。第二，證券監(jiān)管的專業(yè)性與政策的連續(xù)性要求其監(jiān)管機(jī)構(gòu)為具有獨(dú)立性的法定特設(shè)機(jī)構(gòu)。證券市場作為現(xiàn)代金融市場的重要組成部分，復(fù)雜程度高，對國民經(jīng)濟(jì)影響性大，對其進(jìn)行監(jiān)管需要極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。第三，證券監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)合性或曰綜合性，要求其行使主體為具有獨(dú)立性的法定特設(shè)機(jī)構(gòu)。即法定特設(shè)機(jī)構(gòu)不僅依法享有政府監(jiān)管權(quán)，而且還依法享有規(guī)章制定權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。這些職能是傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)所不具備的。這也是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)標(biāo)志性的特征。對此前文已作詳細(xì)論述，在此不再贅述。

最后需要指出的是，待將來時機(jī)成熟，可參考英國、德國、日本、臺灣等國家和地區(qū)金融混業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的行政性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而減少不同金融領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的行為沖突。

3、落實(shí)委員會制。即改目前的主席負(fù)責(zé)制為委員會負(fù)責(zé)制。主席負(fù)責(zé)制的弊端在于其導(dǎo)致證券監(jiān)管的行政性色彩濃厚，不能適應(yīng)現(xiàn)代金融監(jiān)管獨(dú)立性與權(quán)威性的要求。而考察各國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織形式，基于專業(yè)性和獨(dú)立性的要求，大多數(shù)國家如美國、德國、英國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的是委員會或董事會制，委員人選由不同機(jī)構(gòu)的人員擔(dān)任。在委員會中不僅有來自行政機(jī)關(guān)的代表，還有一定數(shù)量來自受監(jiān)管對象、中介機(jī)構(gòu)、自律機(jī)關(guān)組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等群體的代表。這樣一方面可以增強(qiáng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、權(quán)威性和獨(dú)立性；另一方面既可群策群力，又可防止出現(xiàn)“一言堂”的專制情形。

4、經(jīng)費(fèi)來源上的改革。法定特設(shè)機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)來源上，可參考前述德國BaFin模式。前述德國、英國和我國香港地區(qū)在內(nèi)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)均將注冊費(fèi)用、部分交易費(fèi)用以及其他費(fèi)用的收入作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源，不依賴于國會或政府撥款。在我國改革后的機(jī)構(gòu)亦可實(shí)行將部分注冊費(fèi)用、交易費(fèi)用以及其他費(fèi)用的收入作為證監(jiān)會的經(jīng)費(fèi)來源。這樣_方面，能夠增加證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自給自足，從而減少行政性干預(yù)；另一方面，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)還可以通過調(diào)整相應(yīng)費(fèi)率達(dá)到調(diào)控證券市場相應(yīng)行為的目的，增強(qiáng)其監(jiān)管的靈活性。在證券市場透明化的要求下，這些證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)也會積極披露經(jīng)費(fèi)使用情況，以增強(qiáng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公信力。依照目前我國現(xiàn)有的財(cái)政收支體系，一方面證監(jiān)會的經(jīng)費(fèi)來源主要依賴于財(cái)政撥款，另一方面其主要收入則必須上繳財(cái)政。這在一定程度上造成事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配，因此，將來我國證監(jiān)會一旦定性為法定特設(shè)機(jī)構(gòu)，即可考慮將注冊費(fèi)用和部分交易費(fèi)用以及其他費(fèi)用收入直接納入證監(jiān)會的經(jīng)費(fèi)來源，增強(qiáng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少對行政撥款的依賴，解決事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配的問題。

5、完善對證券監(jiān)管權(quán)的程序性制約制度。法定特設(shè)機(jī)構(gòu)依法享有對證券業(yè)的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)，權(quán)力相対比以往更加集中，因此，完善對其程序性制約的制度意義重大。具體需從兩方面著手：第一，加快《行政程序法》的立法進(jìn)度，這不僅是證券監(jiān)管領(lǐng)域監(jiān)管執(zhí)法的需求，同時也是我國各個領(lǐng)域依法行政的需要。遺憾的是我國《行政程序法》立法進(jìn)程不盡人意，呼吁加快立法進(jìn)度。第二，完善《證券法》中對我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)所規(guī)定的監(jiān)督與制約制度，歸納起來主要包括以下內(nèi)容：（1）審計(jì)監(jiān)督。即國家審計(jì)機(jī)關(guān)對中國證監(jiān)會依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。（2）公開要求。中國證監(jiān)會依法制定的規(guī)章、規(guī)則和監(jiān)督管理工作制度應(yīng)當(dāng)公開；中國證監(jiān)會依據(jù)調(diào)查結(jié)果，對證券違法行為作出的處罰決定，應(yīng)當(dāng)公開。（3）保密義務(wù)。中國證監(jiān)會對公司依照法律、行政法規(guī)規(guī)定必須作出的公告，在公告前不得泄露其內(nèi)容；中國證監(jiān)會工作人員依法履行職責(zé)，進(jìn)行監(jiān)督檢查或者調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)出示有關(guān)證件，并對知悉的有關(guān)單位和個人的商業(yè)秘密負(fù)有保密的義務(wù)。（4）禁止行為。參與注冊股票發(fā)行申請的人員，不得與發(fā)行申請單位有利害關(guān)系；不得接受發(fā)行申請單位的饋贈；不得持有所核準(zhǔn)的發(fā)行申請的股票；不得私下與發(fā)行申請單位進(jìn)行接觸；中國證監(jiān)會工作人員在任期或者法定期限內(nèi)，不得直接或者以化名、借他人名義持有、買賣股票，也不得收受他人贈送的股票；證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作人員禁止從事內(nèi)幕交易；禁止證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其工作人員在證券交易活動中作出虛假陳述或者信息誤導(dǎo)；中國證監(jiān)會工作人員必須忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得利用自己的職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益；中國證監(jiān)會的工作人員不得在被監(jiān)管的機(jī)構(gòu)中兼任職務(wù)。（5）法律責(zé)任。對違反法律規(guī)定的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其工作人員，追究相應(yīng)的行政、刑事責(zé)任，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行內(nèi)幕交易的從重處罰。（6）復(fù)議和訴訟。當(dāng)事人對中國證監(jiān)會處罰決定不服的，可以依法申請復(fù)議，或者依法直接向人民法院提起訴訟。通過行政復(fù)議和行政訴訟的途徑，以使上級行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的具體行政行為予以監(jiān)督和制約。

四、結(jié)束語

通過對美英德日等典型國家和我國港臺地區(qū)相關(guān)制度的考察，可以看出證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的證券監(jiān)管權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)一脈相承，在復(fù)雜市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的條件下，市場需要具有相対獨(dú)立性的政府監(jiān)管權(quán)具體作用于市場主體，這一特點(diǎn)在證券市場體現(xiàn)得尤為突出。然而，我國在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度的安排上有著先天的不足，證券最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)“中國證監(jiān)會”并非法定（指國家基本法），而是通過國務(wù)院的“三定方案”將其定性為正部級事業(yè)單位，不僅法律地位不獨(dú)立，而且擔(dān)負(fù)了太多的國家政治職能，致使其角色尷尬。因此，對中國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律變革勢在必行?！爸袊C監(jiān)會”法定化，即將其直接納入《證券法》規(guī)范也應(yīng)當(dāng)提上議事日程。具體而言就是將中國證監(jiān)會定性為法定特設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，落實(shí)其委員會制度，在經(jīng)費(fèi)來源上將注冊費(fèi)用和部分交易費(fèi)用以及其他費(fèi)用收入作為證監(jiān)會的經(jīng)費(fèi)來源，減少其對行政撥款的依賴，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配，從而增強(qiáng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。最后需要強(qiáng)調(diào)的是，證券監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性與程序制約性是一塊硬幣的兩面，二者必須同時存在，因此，必須完善對證券監(jiān)管權(quán)的程序性制約制度。

作者簡介：李東方，中國政法大學(xué)教授。

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