立法要實施、要執(zhí)行，不是擺在那兒看的，也不是給未成年人犯罪以后當(dāng)擋箭牌的，立法一定要考慮到可執(zhí)行性。

專家認(rèn)為，未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法的修改是當(dāng)務(wù)之急，修法過程中，應(yīng)當(dāng)確立少年保護(hù)為第一大利益原則，在此基礎(chǔ)上明確國家監(jiān)護(hù)制度、未成年受害人救助制度、對虐待兒童和性侵案件的強制報告制度等幾個基本制度。

 “兩眼一睜，就要忙到熄燈。兩眼一閉，還得提高警惕。”

全國人大代表、遼寧省遼陽市第一高級中學(xué)教師王家娟這樣描述自己26年的班主任生活。

從2013年起，王家娟就開始進(jìn)行未成年人保護(hù)方面的調(diào)研。她在去年的一次調(diào)研中了解到，一所中學(xué)發(fā)生斗毆事件，一名學(xué)生被打傷。但是，學(xué)校沒有報案，家長對外也只是說孩子被蹭破了點兒皮。最后，雙方選擇“私了”。

“通過調(diào)研了解到的情況越多，就越是對未成年人保護(hù)感到憂慮。未成年人保護(hù)法實施已26年了，但校園欺凌、斗毆、收取保護(hù)費等現(xiàn)象在一些學(xué)校屢禁不止，通過媒體曝光的事件或許只是冰山一角。”王家娟說。

在王家娟看來，要想更好地保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，不僅要修改未成年人保護(hù)法，還要修改刑法等法律中的相關(guān)內(nèi)容，從而構(gòu)建一個更加完善的未成年人保護(hù)法律制度。

北京大學(xué)法學(xué)院教授趙國玲提出完善我國未成年人保護(hù)法律法規(guī)三步走的設(shè)想:首先，修改未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法；其次，推動刑法設(shè)立專章；再次，條件成熟后再制定其他單行法律。

……

共青團(tuán)中央近日召開完善未成年人保護(hù)法論證會暨團(tuán)中央議案建議提案辦理答復(fù)會，邀請全國人大代表、全國政協(xié)委員、相關(guān)專家以及全國人大、全國政協(xié)、國務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，就如何完善未成年人保護(hù)展開討論。

對校園欺凌進(jìn)行專門立法

全國政協(xié)委員、安徽省戲劇家協(xié)會副主席侯露在接到團(tuán)中央的邀請時，毫不猶豫地答應(yīng)了下來。

“未成年人保護(hù)工作一直在完善，但當(dāng)我近距離了解到校園暴力的時候，我是真的有點等不及了。”侯露坦言，希望借這次機會，和與會者一起推動未成年人保護(hù)法修改的步伐。

“我在調(diào)研過程中了解到一個真實案例，讓我很難過。幾名正值豆蔻年華的女孩子，群毆了另外一名同齡女孩兒，直接把那個孩子打進(jìn)了精神病院。最終，學(xué)校開除了帶頭打人的那名女學(xué)生?！焙盥对趹n慮的同時也在思考，到底該怎么做才能管住校園暴力。

侯露希望，能夠有一部專門的法律作出規(guī)定，明確學(xué)生在入學(xué)時要接受法治教育，明確家長、共青團(tuán)、社會力量等主體的責(zé)任與工作內(nèi)容。對于校園暴力和校園欺凌，應(yīng)該讓事前預(yù)防替代事后懲罰。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會工青婦室副主任王幼麗稱，侯露反映的這種情況，在基層很突出，大多是之前的教育工作做得不到位，犯事兒了以后才處理，但這個時候已經(jīng)晚了。

團(tuán)中央維護(hù)青少年權(quán)益部副部長、上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長姚建龍了解到，已有很多國家針對校園欺凌進(jìn)行了專門立法。

“針對校園暴力和校園欺凌，預(yù)防的效果要比事后打擊好得多，但這又是一個長期的過程。針對校園欺凌進(jìn)行專門立法，不論是以行政法規(guī)還是以專門法律的形式，都不失為一種解決問題的思路?！币堈f。

降低刑事年齡需要謹(jǐn)慎

是否降低未成年人刑事責(zé)任年齡，是眾多學(xué)者與專家關(guān)注的焦點。

全國人大代表、遼寧省北票市尹湛納希高級中學(xué)教師劉宏艷指出，從國際上看，雖然有一些國家可能會寬容未成年人犯罪，但是它們把未成年人的年齡定得比較低，另外對未成年人犯罪有嚴(yán)格的社會教育、社會服務(wù)，需要做很多年，而且有了質(zhì)的變化之后才能刑滿釋放。

北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長宋英輝認(rèn)為，降低刑事責(zé)任年齡應(yīng)慎重。

“一方面，未成年人違法犯罪多數(shù)還是家庭和社會環(huán)境造成的，不是其本身的原因。所以降低刑事責(zé)任年齡，把家庭和社會的責(zé)任讓未成年人承擔(dān)有點不公平；另一方面，現(xiàn)在有大量的醫(yī)學(xué)、影像學(xué)證明，情緒控制和行為控制真正成熟是在24歲至26歲之間，在這種情況下，以簡單地加重刑罰懲罰未成年人的方式解決不了實際問題。”宋英輝說。

但在宋英輝看來，上述兩點因素還不是最主要的。

“未成年人出現(xiàn)問題以后，目前對未成年人的干預(yù)方式是非專業(yè)的，簡單處罰會影響到未成年人大腦發(fā)育、顱骨發(fā)育，這種影響對未成年人將來融入社會、開展正常的人際交往都會形成障礙，甚至形成反社會人格的現(xiàn)象，社會為此付出的后續(xù)代價會更多。”宋英輝說。

這一話題的爭論焦點在于——14歲以下的未成年人犯罪怎么辦？

宋英輝說，不降低刑事責(zé)任年齡、不給這些未成年人定罪，不是不管不顧，而是要有相應(yīng)的措施。

“14歲、16歲以下如果建立了比較完備的教育矯正體系，管束的時間可以更長。定罪3年，管制可能是5年、6年，甚至更長時間，直到將其矯正好。針對這些嚴(yán)重危害社會行為的未成年人，對其不良行為、違法行為、危害行為應(yīng)建立分級干預(yù)體系，同時還要教會他們相應(yīng)的知識與生活技能，否則，如果沒有謀生技能，將來還有可能會犯罪?！彼斡⑤x說。

“要注重保護(hù)性、保障性的制度建設(shè)。修法的重點應(yīng)放在保護(hù)、保障，而不是更多考慮賦予其什么樣的權(quán)利，也不是單純地考慮降低未成年人的刑事責(zé)任年齡。保護(hù)和保障特別需要制度建設(shè)、機構(gòu)建設(shè)、經(jīng)費保障、政府重視?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授馬憶南認(rèn)為。

系統(tǒng)性修改多部法律

無論是對于校園暴力進(jìn)行專門立法的建議，還是針對刑事責(zé)任年齡的爭議，都傳達(dá)出了一個觀點——保護(hù)未成年人的合法權(quán)益不能僅靠一部法律，而是要進(jìn)行系統(tǒng)考量。

目前，我國已初步形成以未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法為核心，相關(guān)法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等相配套的未成年人保護(hù)法律制度。

然而，與社會發(fā)展和當(dāng)前未成年人保護(hù)工作的實際相比，我國未成年人保護(hù)立法還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

“例如，缺少獨立的少年司法制度、缺少替代刑罰的保護(hù)處分措施，針對多次出現(xiàn)的校園暴力與校園欺凌等，相關(guān)法律法規(guī)還沒有及時跟上?！眻F(tuán)中央書記處書記尹冬梅指出。

全國人大常委會2017年監(jiān)督工作計劃顯示，今年會圍繞未成年人保護(hù)法實施情況進(jìn)行專題調(diào)研。重點調(diào)研完善未成年人監(jiān)護(hù)制度，特別是農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的情況，研究遏制校園暴力及實施對輕微犯罪和有嚴(yán)重不良行為未成年人更為有效的教育矯治方式，研究修改未成年人保護(hù)法及相關(guān)法律規(guī)定問題。專題調(diào)研報告計劃在8月底前完成。

其中的關(guān)鍵，是對未成年人保護(hù)法的修改。

馬憶南認(rèn)為，未成年人保護(hù)法的定位是綜合性法律，在未成年人保護(hù)法律制度中處于很高的地位，預(yù)防未成年人犯罪法等法律的地位都應(yīng)在其之下。

“因此，作為一部未成年人保護(hù)的主體性法律，應(yīng)當(dāng)提出一些未成年人保護(hù)的基本原則和基本制度架構(gòu)，但是在具體的制度設(shè)計上要對其他法律拾遺補缺或者是有針對性地選擇重點來建立重點性的保護(hù)制度?！瘪R憶南說。

趙國玲認(rèn)為，未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法的修改是當(dāng)務(wù)之急，修法過程中，應(yīng)當(dāng)確立少年保護(hù)為第一大利益原則，在此基礎(chǔ)上明確國家監(jiān)護(hù)制度、未成年受害人救助制度、對虐待兒童和性侵案件的強制報告制度等幾個基本制度。

立法要考慮可操作性

法律的生命力在于實施，一些專家指出，未成年人保護(hù)法最需要修改的地方，就在于其操作性。

全國政協(xié)委員、湖南省文聯(lián)副主席湯素蘭認(rèn)為，未成年人保護(hù)法主體責(zé)任不清，不利于未成年人權(quán)益的有效保護(hù)，應(yīng)作進(jìn)一步完善，增強法律的可操作性。

劉宏艷同樣建議，完善司法解釋和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)條款，制定具體的實施細(xì)則。

“例如，未成年人保護(hù)法第七十一條規(guī)定，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討或者組織未成年人進(jìn)行有害其身心健康的表演等活動的，由公安機關(guān)依法給予行政處罰。但是，這項規(guī)定未明確此類活動行為在什么程度、什么范圍由執(zhí)法機關(guān)依法給予什么樣的懲處，諸如這樣的條文需要進(jìn)一步細(xì)化?！眲⒑昶G說。

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授王雪梅指出，立法要實施、要執(zhí)行，不是擺在那兒看的，也不是給未成年人犯罪以后當(dāng)擋箭牌的，立法一定要考慮到可執(zhí)行性。

“比如說政府責(zé)任，我來之前看了臺灣地區(qū)的少年福利保護(hù)法，某個問題涉及到政府哪些部門，列舉了很多部門，涉及到的每個部門有什么樣具體的職責(zé)、負(fù)責(zé)什么樣的范圍，包括經(jīng)費來源都非常具體。未成年人保護(hù)法為什么使不上勁兒？就是因為這些規(guī)定不明確，如果都是負(fù)責(zé)主體就沒有主體了，這就是這個法特別大的問題?！蓖跹┟氛f。

“被輿論廣泛關(guān)注的南京‘虐童案’，后來為什么沒有落實？因為法律沒有指明怎么落實。剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)之后，這個孩子沒地方去，最后是誰都不管。”王雪梅舉例指出。

“事實上，剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)之后的一系列工作才是重要的，包括生活安置、求學(xué)安置、心理輔導(dǎo)等問題，都要明確到非常具體的部門和負(fù)責(zé)人來落實。這樣規(guī)定的好處在于，方便實施的同時也便于追究責(zé)任。法律如果這樣規(guī)定，還會沒辦法執(zhí)行嗎？”王雪梅指出，有必要在法律中確立政府責(zé)任觀念，明確每個部門的具體職責(zé)、負(fù)責(zé)范圍、經(jīng)費來源等。