摘　要：我國已明確將慈善事業(yè)納入社會保障體系及支持其發(fā)展的宏觀政策取向，中央和部分省市地方都出臺了慈善促進(jìn)系列措施，并取得了積極成效。但由于之前缺乏科學(xué)理念支撐，導(dǎo)致慈善促進(jìn)尚未能發(fā)揮預(yù)期效果。本文通過剖析研討我國慈善促進(jìn)存在的問題，從慈善自身規(guī)律出發(fā)，結(jié)合《慈善法》的實施背景，建構(gòu)慈善促進(jìn)的理念體系，并從稅費減免、互聯(lián)網(wǎng)募捐的適度放開與依法實施等方面提出完善我國慈善促進(jìn)法規(guī)政策的建議。

關(guān)鍵詞：慈善促進(jìn)；慈善法；理念構(gòu)建；對策建議；

一、慈善促進(jìn)的共識

慈善事業(yè)在很大程度上彌補著國家主導(dǎo)的社會保障的不足，并承擔(dān)著提供公共服務(wù)的職能，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿业姆珊驼咧С?，這業(yè)已成為各界普遍共識。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟困積極作用”；2014年底國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕61號），進(jìn)一步明確了加強和改進(jìn)慈善工作的系列舉措。在《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）的制定過程中，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，是各界關(guān)于立法爭議最少的問題，自全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會啟動立法程序后，歷次草案中均有“促進(jìn)措施”一章，最終出臺的《慈善法》第九章專章規(guī)定了“促進(jìn)措施”。自然人、法人和其他組織捐贈財產(chǎn)用于慈善活動的，依法享受稅收優(yōu)惠；企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。境外捐贈用于慈善活動的物資，依法減征或者免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。顯然，慈善促進(jìn)的理念已變成國家的重要決策行動。

二、慈善促進(jìn)的問題剖析

國家法規(guī)和相關(guān)政策文件在促進(jìn)措施的設(shè)置實施上取得一定進(jìn)展，發(fā)揮了促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的積極效果。比如，廣東等地關(guān)于慈善組織登記改革，取消了雙重登記并引入小型慈善組織的備案登記雙軌制，使得慈善組織數(shù)量快速增長。一些地方在購買慈善組織服務(wù)方面的探索，為慈善組織提供了新的收入來源和增長點。《慈善法》的出臺更使得社會各界充滿期望。但與此同時，慈善促進(jìn)的法規(guī)政策，在文本層面、實施層面均暴露出一些不足乃至弊病，應(yīng)予以關(guān)注、剖析和研討。

一是慈善促進(jìn)的差別對待仍較為嚴(yán)重。一些地方對慈善組織區(qū)分“親疏”、身份等予以差別對待。對于帶有官方色彩的慈善組織，或者有退居“二線”和退休干部任職、行政機關(guān)工作人員兼職的慈善組織“高看一眼”，促進(jìn)措施相對較為到位；而對于不具有官方色彩，純粹民間運營的慈善組織則在促進(jìn)措施方面未有效落實。

二是慈善促進(jìn)的相關(guān)優(yōu)惠措施難以落實。一些慈善組織感受到了促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的聲音，卻并未獲得扎扎實實的好處。比如，一些地方立法大量表述為“鼓勵……”“鼓勵和支持……”，一些地方提出“培育和發(fā)展各類慈善組織”，但誰負(fù)有鼓勵職責(zé)，采取哪些措施來鼓勵、支持，以及行政機關(guān)不作為如何處置等要素均告之闕如，操作性缺失。這種口號性、宣示性的文件規(guī)定，因缺乏對應(yīng)職責(zé)機關(guān)和保障措施而難以落實。有地方對慈善組織的捐贈稅前扣除資格認(rèn)定采取逐批逐次認(rèn)定，民政、財政、稅務(wù)等部門采取流水線作業(yè)，不僅程序繁瑣而且一般每年批準(zhǔn)兩批，效率較低。2015年雖然改為“備案”但缺乏配套操作措施，其實施效果依然有待觀察。

三是慈善促進(jìn)存在違反當(dāng)事人意愿的情形。從《公益事業(yè)捐贈法》到《慈善法》，以及一系列的相關(guān)法規(guī)文件，均明確了慈善參與的“自愿”原則。但是，觀諸實踐，在個別地方的“慈善一日捐”活動中，一些政府機關(guān)為提高活動實效，采取了定指標(biāo)、下任務(wù)，甚至直接劃撥職工工資充當(dāng)捐款；在大災(zāi)大難之時，一些企業(yè)、知名人士捐贈數(shù)額相對不高，遭到輿論否定甚至被輿論綁架而追加捐贈，所謂“逼捐”“索捐”等現(xiàn)象屢有發(fā)生，此類做法違背了捐贈人的本心意愿，也不利于慈善事業(yè)的持久健康發(fā)展。

四是不合理監(jiān)管妨礙到慈善促進(jìn)效果甚至損害慈善事業(yè)發(fā)展。在《慈善法》出臺之前，相關(guān)的一些機制、制度層面等的不合理監(jiān)管，受到社會各界與慈善業(yè)界的廣泛詬病。諸如雙重管理、業(yè)務(wù)單位體制、管理成本、從業(yè)人員工資福利、年度公益支出等方面的規(guī)制，不僅存在逆向的道德風(fēng)險，而且不利于慈善事業(yè)健康發(fā)展。

三、構(gòu)建慈善促進(jìn)應(yīng)秉持的理念

（一）慈善促進(jìn)的目標(biāo)

慈善事業(yè)發(fā)展面臨的障礙，既有制度層面的，也有觀念層面的。特別是主管機關(guān)與政策制定者，對慈善事業(yè)的不合理觀念認(rèn)識，對慈善事業(yè)構(gòu)成深層次的約束。慈善促進(jìn)的首要層次，即為消除其影響，所謂“不破不立”?？傊?，通過慈善促進(jìn)措施，應(yīng)達(dá)到以下目的:一則改進(jìn)慈善組織運行的外部政策環(huán)境與制度框架，為慈善組織準(zhǔn)入、募捐、參與公共服務(wù)等活動掃除障礙并提供良性制度保障。二則提升慈善組織的能力，包括募款籌資、自我管理、提供服務(wù)、對外宣傳等方面的能力。三則培育和釋放社會慈善熱情。慈善熱情需要培育，并提供渠道予以釋放。促進(jìn)措施的采取，應(yīng)當(dāng)充分考慮該因素。四則助力實現(xiàn)慈善宗旨。慈善促進(jìn)措施的設(shè)置應(yīng)當(dāng)充分考慮社會需求，發(fā)揮政策引領(lǐng)作用。比如，當(dāng)下將救助弱勢群體、解決社會問題作為慈善事業(yè)的核心功能，就應(yīng)當(dāng)加大對這些領(lǐng)域的慈善組織與慈善服務(wù)的支持力度。

（二）慈善促進(jìn)應(yīng)秉持的理念

第一，激勵舉措理應(yīng)依法公平普惠，盡可能避免區(qū)別對待?！洞壬品ā肥紫攘⒆阌诖龠M(jìn)慈善發(fā)展，這既是立法之本意，也是公眾各界之期望。作為慈善領(lǐng)域的基本法，可謂不負(fù)眾望。針對以往存在的慈善促進(jìn)措施碎片化、區(qū)別對待，《慈善法》進(jìn)行了頂層設(shè)計，推動促進(jìn)措施的公平普惠。其促進(jìn)措施對各類慈善組織、捐贈人普遍適用，不再區(qū)分社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等而有不同，也不再區(qū)分“姓官、姓民”而有差異。對此，正在緊鑼密鼓制定的各項配套法規(guī)政策，理應(yīng)“不忘初心”，遵循上位法《慈善法》的要求，秉承公平普惠的理念進(jìn)行制度設(shè)計，而不應(yīng)有所反復(fù)，乃至倒退。

第二，慈善監(jiān)管應(yīng)科學(xué)適度、不枉不縱，既要避免監(jiān)管不足更要避免監(jiān)管過度。一方面，厘清政府與慈善活動之關(guān)系，政府應(yīng)到位而不越位。清除不合理管制，本身即為促進(jìn)措施。就理念層面而言，監(jiān)管不足將導(dǎo)致慈善事業(yè)魚龍混雜，可能發(fā)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的效果，對于遵紀(jì)守法的慈善組織、慈善活動而言并不公平。比如，由于對個別打著慈善幌子斂財、詐騙的案件，由于缺乏及時處置，媒體報道的發(fā)酵，其對整個慈善事業(yè)公信力的傷害，歷經(jīng)數(shù)年而難以平復(fù)。另一方面，監(jiān)管過度使得慈善行業(yè)、慈善活動束手束腳，慈善創(chuàng)新可能有違反法律政策風(fēng)險而難以落地，行善事要經(jīng)過層層審批甚至難于開辦企業(yè)的正常經(jīng)營活動，這也將打擊慈善從業(yè)者的積極性。由此可見，如何確定適度監(jiān)管的科學(xué)、合理標(biāo)準(zhǔn)并予以落實，對于慈善促進(jìn)而言非常關(guān)鍵。

第三，慈善組織自主與公眾自愿應(yīng)受到尊重，政府主導(dǎo)不宜過度強調(diào)。慈善組織的“依法自治”，應(yīng)構(gòu)成行政監(jiān)管的前提與基礎(chǔ)。政府應(yīng)從“到位但不越位”的理念出發(fā)，培育慈善組織穩(wěn)定、成熟，增強慈善組織的活力和運作能力，支持慈善組織在人、財、物等方面的獨立運作，推動慈善組織健全以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，而不應(yīng)通過促進(jìn)措施扭曲慈善組織的正常運行，隨意干預(yù)其運營的自主權(quán)、公平競爭權(quán)。公眾參與慈善活動，無論是采取捐款、捐物的方式，還是參與進(jìn)來做志愿者的方式，都應(yīng)當(dāng)出于本心自愿。雖然慈善可以鼓勵引導(dǎo)，但政府不得強制、攤派。

四、完善慈善促進(jìn)的對策建議

（一）完善國家稅收與行政收費減免

本著建立統(tǒng)一、公平、分層次的慈善稅制的理念，除已有做法措施外，還可考慮借鑒為企業(yè)尤其小微企業(yè)減負(fù)的稅收與行政事業(yè)性收費減免的做法，對慈善組織、慈善活動相關(guān)稅費予以減免。已經(jīng)向小微企業(yè)暫停、取消的行政事業(yè)性收費項目，比如征地管理費、保存人事關(guān)系及檔案費、土地登記費、房屋登記費、住房交易手續(xù)費、組織機構(gòu)代碼證書收費等收費項目，應(yīng)當(dāng)同等適用于慈善組織及慈善活動。

（二）探索互聯(lián)網(wǎng)募捐捐贈

慈善募捐是慈善組織賴以生存、慈善事業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，慈善捐贈是社會公眾參與慈善事業(yè)的重要途徑。在現(xiàn)代信息化社會，移動支付已成為我國重要的支付方式。對此，互聯(lián)網(wǎng)募捐與捐贈的政策設(shè)計應(yīng)秉承更加開放的態(tài)度。渠道平臺的放開，除民政部門建立的慈善信息平臺之外，對于新媒體、微信、微博、支付寶、善因營銷等新渠道的募捐捐贈，應(yīng)探索依法予以確認(rèn)。

（三）開拓慈善事業(yè)資金渠道

政府購買慈善服務(wù)，對特定慈善組織給予財政支持，專項彩票公益金支持，允許慈善組織從事合理的金融活動，為慈善組織實現(xiàn)財產(chǎn)的保值增值提供必要空間，等等。將彩票公益金用于公益、慈善事業(yè)是世界各國的普遍做法。比如，意大利、英國等國家都規(guī)定了彩票公益金可用于慈善事業(yè)。

（四）慈善促進(jìn)依法落實不走樣

慈善促進(jìn)措施的效果如何，關(guān)鍵看是否可操作，是否能夠落實。而是否得以落實，與是否有法律規(guī)定的強制性有關(guān)，與程序的規(guī)范、快捷、統(tǒng)一密切關(guān)聯(lián)，也與相關(guān)的人財物投入有關(guān)。為確保依法實施，具體要求包括:

一是盡快清理已經(jīng)出臺的慈善相關(guān)法規(guī)政策。自20世紀(jì)90年代以來，國務(wù)院、民政部、財政部等出臺大量與慈善相關(guān)的法規(guī)規(guī)章和政策文件，湖南、江蘇、寧夏、上海、北京、汕頭、廣州、寧波、長沙等地也先后出臺了慈善促進(jìn)或慈善募捐的專門性地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這些從中央到地方的法規(guī)政策文件，對于促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，為《慈善法》的制定提供了寶貴的探索和經(jīng)驗。但不應(yīng)忽視的是，《慈善法》與這些法規(guī)政策文件之間，在理念、制度、規(guī)范等方面存在著或多或少的不一致乃至直接沖突。為此，應(yīng)盡快對其進(jìn)行全面清理，確保統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

二是提升慈善促進(jìn)的可操作性。政府采取的促進(jìn)措施，不應(yīng)僅僅是政策宣示，而應(yīng)落到實處，讓慈善捐贈人、慈善組織、慈善受益人、慈善志愿者與專門工作人員能依法切實享受到實惠。因此，慈善促進(jìn)措施一定要具有可操作性?，F(xiàn)行法律法規(guī)中的許多政策措施還需要在《慈善法》的基礎(chǔ)上制定更加具體明確可操作性的實施細(xì)則，這是決定政策支持效果的決定性條件。

三是慈善配套法規(guī)政策應(yīng)體現(xiàn)《慈善法》精神理念?？傮w上，在立足《慈善法》創(chuàng)新探索基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)前進(jìn)，而非有所倒退。以慈善組織的業(yè)務(wù)主管單位為例，應(yīng)當(dāng)作為例外而存在，并減少業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)權(quán)重，避免成為慈善行業(yè)的“不能承受之重”。

四是落實慈善促進(jìn)的可救濟性。在慈善實踐中，慈善促進(jìn)措施往往構(gòu)成行政給付、行政獎勵等行政行為形態(tài)，依據(jù)《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》屬于行政復(fù)議、行政訴訟的受案范圍。相應(yīng)的，符合條件卻未獲得相應(yīng)促進(jìn)措施的慈善組織，或認(rèn)為雖然給予促進(jìn)措施但對相關(guān)數(shù)額、方式等有爭議的，應(yīng)當(dāng)可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。通過這種復(fù)議訴訟的救濟途徑，也有利于慈善促進(jìn)措施的可操作與最終落實。