中新網(wǎng)2月7日電 最高法今日發(fā)布《關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行訴解釋》)，最高法黨組副書(shū)記、副院長(zhǎng)江必新表示，《行訴解釋》明確行政訴訟受案范圍邊界，既要解決“立案難”痼疾，又要防止濫訴現(xiàn)象。

江必新稱(chēng)，《行訴解釋》全文分為十三個(gè)部分，共163條?！缎性V解釋》是對(duì)《若干解釋》《適用解釋》的修改、補(bǔ)充和完善。

明確行政訴訟受案范圍邊界，既要解決“立案難”痼疾，又要防止濫訴現(xiàn)象

《行訴解釋》增加規(guī)定了下列五種不可訴的行為：一是，不產(chǎn)生外部法律效力的行為。對(duì)外性是可訴的行政行為的重要特征之一。行政機(jī)關(guān)在行政程序內(nèi)部所作的行為，例如行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部溝通、會(huì)簽意見(jiàn)、內(nèi)部報(bào)批等行為，并不對(duì)外發(fā)生法律效力，不對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生影響，因此不屬于可訴的行為。

二是，過(guò)程性行為?？稍V的行政行為需要具備成熟性。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前，一般要為作出行政行為進(jìn)行準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢(xún)等，這些行為尚不具備最終的法律效力，一般稱(chēng)為“過(guò)程性行為”，不屬于可訴的行為。

三是，協(xié)助執(zhí)行行為?？稍V的行政行為須是行政機(jī)關(guān)基于自身意思表示作出的行為。行政機(jī)關(guān)依照法院生效裁判作出的行為，本質(zhì)上屬于履行生效裁判的行為，并非行政機(jī)關(guān)自身依職權(quán)主動(dòng)作出的行為，亦不屬于可訴的行為。

四是，內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為。內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督屬于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間管理的內(nèi)部事務(wù)。司法實(shí)踐中，有的法律規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。例如《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府房屋征收補(bǔ)償工作的監(jiān)督。有的當(dāng)事人起訴要求法院判決上級(jí)人民政府履行監(jiān)督下級(jí)人民政府的職責(zé)。法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此，該類(lèi)行為屬于不可訴的行為。

五是，信訪辦理行為。信訪辦理行為不是行政機(jī)關(guān)行使“首次判斷權(quán)”的行為。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因此不具有可訴性。

總結(jié)行政訴訟管轄改革成果，既要解決“訴訟主客場(chǎng)”的問(wèn)題，又要遵循“兩便”原則

為了進(jìn)一步推動(dòng)跨行政區(qū)劃法院管轄改革，《行訴解釋》根據(jù)有關(guān)政策法律依據(jù)，就跨行政區(qū)劃法院管轄改革以及需要履行的程序作了進(jìn)一步明確，鐵路運(yùn)輸法院等專(zhuān)門(mén)人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定。

此外，為了解決司法實(shí)踐中個(gè)別當(dāng)事人利用管轄權(quán)異議制度干擾行政訴訟的問(wèn)題，《行訴解釋》明確規(guī)定了管轄異議處理程序制度。人民法院對(duì)管轄異議審查后確定有管轄權(quán)的，不因當(dāng)事人增加或者變更訴訟請(qǐng)求等改變管轄，但違反級(jí)別管轄、專(zhuān)屬管轄規(guī)定的除外。

《行訴解釋》同時(shí)明確了對(duì)于人民法院發(fā)回重審或者按第一審程序再審的案件，當(dāng)事人提出管轄異議的、以及當(dāng)事人在第一審程序中未按照法律規(guī)定的期限和形式提出管轄異議，在第二審程序中提出的，人民法院不予審查，確保提高行政訴訟效率。為了方便人民法院審理，方便當(dāng)事人訴訟，《行訴解釋》對(duì)于涉及限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，行政機(jī)關(guān)又采取其他行政強(qiáng)制措施或者行政處罰的，規(guī)定了原告可以行使選擇管轄權(quán)的制度。

明確界定當(dāng)事人資格，既要暢通救濟(jì)渠道，又要確保有限司法資源的效益最大化

為了確保有限司法資源得到充分利用，《行訴解釋》對(duì)原告和被告的訴訟主體資格作了明確。在行政訴訟原告資格方面，根據(jù)行政訴訟法第25條第1款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)為“與行政行為有利害關(guān)系”。

《行訴解釋》主要在四個(gè)方面作了重點(diǎn)規(guī)定：一是，投訴舉報(bào)者的原告資格。在司法實(shí)踐中，投訴類(lèi)行政案件等滋擾性案件數(shù)量激增。一些與自身合法權(quán)益沒(méi)有關(guān)系或者與被投訴事項(xiàng)沒(méi)有關(guān)聯(lián)的“職業(yè)打假人”“投訴專(zhuān)業(yè)戶(hù)”，利用立案登記制度降低門(mén)檻之機(jī)，反復(fù)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴。被投訴機(jī)關(guān)無(wú)論作出還是不作出處理決定，“職業(yè)打假人”等都會(huì)基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。這些人為制造的訴訟，既干擾了行政機(jī)關(guān)的正常管理，也浪費(fèi)了法院有限的司法資源，也使得其他公民正當(dāng)?shù)耐对V權(quán)利受到影響?！缎性V解釋》明確規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。

二是，債權(quán)人的原告資格。債權(quán)人原則上沒(méi)有行政訴訟原告主體資格，即債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實(shí)現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事?tīng)?zhēng)議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外。

三是，非營(yíng)利法人的原告主體資格。即事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利法人的出資人、設(shè)立人認(rèn)為行政行為損害法人合法權(quán)益的，可以自己的名義提起訴訟。

四是，涉及業(yè)主共有利益的原告主體資格。業(yè)主委員會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會(huì)不起訴的，專(zhuān)有部分占建筑物總面積過(guò)半數(shù)或者占總戶(hù)數(shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。

在行政訴訟被告方面，主要明確了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是，明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門(mén)的被告資格。即，當(dāng)事人對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門(mén)作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門(mén)為被告；對(duì)其他開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門(mén)作出的行政行為不服提起訴訟的，以開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告。

二是，明確村委會(huì)和居委會(huì)的被告資格。即，當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。

三是，明確事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)的被告資格。即當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)為被告。

完善行政訴訟證據(jù)規(guī)則，既要力求恢復(fù)客觀真實(shí)，又要堅(jiān)持程序公正的導(dǎo)向

《行訴解釋》在以下幾個(gè)方面作了規(guī)定：一是，細(xì)化非法證據(jù)排除規(guī)則。即行政訴訟法第43條第3款規(guī)定的“以非法手段取得的證據(jù)”包括：嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料；以違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的手段獲取且侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料；以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據(jù)材料。

二是，明確當(dāng)事人的到庭義務(wù)。即，人民法院認(rèn)為有必要的，可以要求當(dāng)事人本人或者行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員到庭，就案件有關(guān)事實(shí)接受詢(xún)問(wèn)。在詢(xún)問(wèn)之前，可以要求其簽署保證書(shū)。保證書(shū)應(yīng)當(dāng)載明據(jù)實(shí)陳述、如有虛假陳述愿意接受處罰等內(nèi)容。當(dāng)事人或者行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在保證書(shū)上簽名或者捺印。負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人拒絕到庭、拒絕接受詢(xún)問(wèn)或者拒絕簽署保證書(shū)，待證事實(shí)又欠缺其他證據(jù)加以佐證的，人民法院對(duì)其主張的事實(shí)不予認(rèn)定。

三是，明確因被告原因?qū)е聯(lián)p害的舉證規(guī)則。即，在行政賠償、補(bǔ)償案件中，因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法就損害情況舉證的，應(yīng)當(dāng)由被告就該損害情況承擔(dān)舉證責(zé)任。對(duì)于各方主張損失的價(jià)值無(wú)法認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)由負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人申請(qǐng)鑒定，但法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)評(píng)估或者鑒定的除外；負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人拒絕申請(qǐng)鑒定的，由其承擔(dān)不利的法律后果。當(dāng)事人的損失因客觀原因無(wú)法鑒定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)等，酌情確定賠償數(shù)額。

全面落實(shí)立案登記制度，既要保障當(dāng)事人合法訴權(quán)，又要保證起訴符合法律規(guī)定

新行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，各級(jí)人民法院堅(jiān)決貫徹落實(shí)立案登記制，大力破除“立案難”制度壁壘。實(shí)行立案登記制當(dāng)年，全國(guó)法院受理一審行政案件220398件，比2014年上升了55.34%，比1990年增長(zhǎng)了17倍，行政案件“立案難”問(wèn)題初步緩解。

同時(shí)，各級(jí)人民法院對(duì)于立案登記制條件下是否需要審查起訴條件等問(wèn)題，各地把握尺度不一，一些不符合起訴條件的案件也進(jìn)入到訴訟程序，導(dǎo)致案件激增，亟需通過(guò)司法解釋統(tǒng)一規(guī)范。

在全面落實(shí)立案登記制度方面，《行訴解釋》主要作了以下幾個(gè)方面的規(guī)定：一是，明確起訴人提交必要起訴材料的義務(wù)。即，依照行政訴訟法第49條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交以下起訴材料：原告的身份證明材料以及有效聯(lián)系方式；被訴行政行為或者不作為存在的材料；原告與被訴行政行為具有利害關(guān)系的材料；人民法院認(rèn)為需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代為起訴的，還應(yīng)當(dāng)向人民法院說(shuō)明法定代理人或者委托代理人的基本情況，并提交身份證明和代理權(quán)限證明等材料。

二是，明確人民法院的審查權(quán)力和釋明義務(wù)。即，依照行政訴訟法第51條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)就起訴狀內(nèi)容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進(jìn)行審查。起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容、補(bǔ)充的材料及期限。在指定期限內(nèi)補(bǔ)正并符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者經(jīng)補(bǔ)正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。

三是，明確復(fù)議維持情形下的起訴期限。即，公民、法人或者其他組織向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議后，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)和原行為機(jī)關(guān)為共同被告，并以復(fù)議決定送達(dá)時(shí)間確定起訴期限。

四是，明確行政機(jī)關(guān)未履行教示義務(wù)情形下的起訴期限。即行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)1年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定。

規(guī)范審理判決程序，既要確保案件得到公正審理，又要注意提高訴訟實(shí)效

《行訴解釋》主要作了以下規(guī)定：一是，明確濫用回避申請(qǐng)權(quán)的法律后果。司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人或者代理人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開(kāi)庭等目的，隨意提出回避申請(qǐng)。例如，有的當(dāng)事人認(rèn)為法院沒(méi)有滿(mǎn)足自己要求不能公正審判要求法院整體回避、有的當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，在法院釋明后認(rèn)為法院打壓原告而要求審判人員回避等等，這些所謂的回避申請(qǐng)，明顯不屬于申請(qǐng)回避的正當(dāng)情形，嚴(yán)重影響了法庭的正常秩序，有必要加以規(guī)制?！缎性V解釋》規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請(qǐng)，法庭可以依法當(dāng)庭駁回。

二是，明確拒絕陳述的法律后果。司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人將法庭當(dāng)成發(fā)泄個(gè)人不滿(mǎn)的舞臺(tái)，不服從審判長(zhǎng)指揮；個(gè)別當(dāng)事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無(wú)法進(jìn)行等等，嚴(yán)重背離了行政訴訟的目的，損害了司法權(quán)威。目前，在行政訴訟領(lǐng)域，這種情況比較突出，必須依法予以遏制。《行訴解釋》規(guī)定，原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導(dǎo)致庭審無(wú)法進(jìn)行，經(jīng)法庭釋明后仍不陳述意見(jiàn)的，視為放棄陳述權(quán)利，由其承擔(dān)不利的法律后果。

三是，明確確認(rèn)無(wú)效判決規(guī)則。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，可以提出請(qǐng)求法院判決撤銷(xiāo)的訴訟請(qǐng)求，也可以提出要求判決確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。判決撤銷(xiāo)的行政行為是指存在一般違法的行政行為，判決確認(rèn)無(wú)效的行政行為是指存在重大且明顯違法的行政行為。人民法院在審理行政案件時(shí)，對(duì)于兩種違法情形的審查程度也不同。在司法實(shí)踐中，有的原告提起的是撤銷(xiāo)訴訟，法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)被訴行政行為不屬于一般違法情形，而屬于重大且明顯的無(wú)效行為；有的原告提起的是確認(rèn)無(wú)效訴訟，法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)被訴行政行為不屬于重大且明顯的無(wú)效行為，而屬于一般違法行為。對(duì)于這兩種情況如何處理，《行訴解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效的判決。公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求。

四是，明確共同過(guò)錯(cuò)的賠償責(zé)任。即，原告或者第三人的損失系由其自身過(guò)錯(cuò)和行政機(jī)關(guān)的違法行政行為共同造成的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)各方行為與損害結(jié)果之間有無(wú)因果關(guān)系以及在損害發(fā)生和結(jié)果中作用力的大小，確定行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。五是，明確不作為賠償責(zé)任。即，因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不履行、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素。

規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，既要體現(xiàn)行政訴訟的嚴(yán)肅性，又要確保行政糾紛實(shí)質(zhì)化解

《行訴解釋》主要在以下幾個(gè)方面作了規(guī)定：一是，適度擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，確保制度落地生根。為了進(jìn)一步推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，《行訴解釋》適度擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托1至2名訴訟代理人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。

二是，明確應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法出庭應(yīng)訴。即，涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。

三是，明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的說(shuō)明義務(wù)，確保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)效。即，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交情況說(shuō)明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。行政機(jī)關(guān)拒絕說(shuō)明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。

四是，明確“行政機(jī)關(guān)工作人員”的含義，確保“告官見(jiàn)官”。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員”，包括該行政機(jī)關(guān)具有國(guó)家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府所屬法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機(jī)關(guān)工作人員，可以視為被訴人民政府相應(yīng)的工作人員。五是，明確不出庭應(yīng)訴的不利后果。即，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的或者人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案和在裁判文書(shū)中載明，并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法作出處理。

落實(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度，既要強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督職能，又要聚焦真正爭(zhēng)議的解決

為了在強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督職能前提下，保證爭(zhēng)議真正得到解決，《行訴解釋》作了如下規(guī)定：一是，明確復(fù)議決定維持原行政行為的概念。即，行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。

二是，明確復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的法定性。即，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告。行政復(fù)議決定既有維持原行政行為內(nèi)容，又有改變?cè)姓袨閮?nèi)容或者不予受理申請(qǐng)內(nèi)容的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。

三是，明確復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)的舉證責(zé)任。即，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議決定的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補(bǔ)充的證據(jù)，可以作為人民法院認(rèn)定復(fù)議決定和原行政行為合法的依據(jù)。

四是，明確復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)的裁判規(guī)則。即，人民法院對(duì)原行政行為作出判決的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定一并作出相應(yīng)判決。人民法院依職權(quán)追加作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，對(duì)原行政行為或者復(fù)議決定可以作出相應(yīng)判決。人民法院判決撤銷(xiāo)原行政行為和復(fù)議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。人民法院判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)判決撤銷(xiāo)復(fù)議決定。原行政行為合法、復(fù)議決定違法的，人民法院可以判決撤銷(xiāo)復(fù)議決定或者確認(rèn)復(fù)議決定違法，同時(shí)判決駁回原告針對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求。原行政行為被撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法或者無(wú)效，給原告造成損失的，應(yīng)當(dāng)由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任；因復(fù)議決定加重?fù)p害的，由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重部分承擔(dān)賠償責(zé)任。原行政行為不符合復(fù)議或者訴訟受案范圍等受理?xiàng)l件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定一并駁回對(duì)原行政行為和復(fù)議決定的起訴。

細(xì)化規(guī)范性文件附帶審查，既要依法維護(hù)合法行政規(guī)范性文件的效力，又要防止不合法條款進(jìn)入實(shí)施過(guò)程

《行訴解釋》主要從以下幾個(gè)方面作了規(guī)定：一是，明確規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的權(quán)利。即，人民法院在對(duì)規(guī)范性文件審查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在不合法的，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)出庭陳述意見(jiàn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。行政機(jī)關(guān)未陳述意見(jiàn)或者未提供相關(guān)證明材料的，不能阻止人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

二是，明確規(guī)范性文件審查的具體方式。即，人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查時(shí)，可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行。有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第64條規(guī)定的“規(guī)范性文件不合法”：超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；未履行法定批準(zhǔn)程序、公開(kāi)發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。

三是，明確規(guī)范性文件不合法的處理方式。即，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。規(guī)范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三個(gè)月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。規(guī)范性文件由多個(gè)部門(mén)聯(lián)合制定的，人民法院可以向該規(guī)范性文件的主辦機(jī)關(guān)或者共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議。情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。人民法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)人民法院進(jìn)行備案。涉及國(guó)務(wù)院部門(mén)、省級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，司法建議還應(yīng)當(dāng)分別層報(bào)最高人民法院、高級(jí)人民法院進(jìn)行備案。

四是，明確規(guī)范性文件審查的審判監(jiān)督程序。即，各級(jí)人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論。最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)人民法院再審。

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