• 【發(fā)布單位】建設部
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】1990-11-22
• 【生效日期】1990-11-22
• 【失效日期】--
• 【文件來源】
• 【所屬類別】國家法律法規(guī)

建設部關于印發(fā)《建設法律體系規(guī)劃方案》的通知

建設部關于印發(fā)《建設法律體系規(guī)劃方案》的通知
 
（1990年11月22日）

 現(xiàn)將我部制定的《建設法律體系規(guī)劃方案》（已征得國務院法制局原則同意）印發(fā)給你們，請各級建設行政主管部門結合本地實際情況，參照《建設法律體系規(guī)劃方案》，制訂或完善本地區(qū)的建設法規(guī)體系方案。

 建設事業(yè)在我國社會主義現(xiàn)代化建設中占有重要地位，需要有完善的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范和調(diào)整建設事業(yè)中的各種社會活動。實施《建設法律體系規(guī)劃方案》是一項巨大的法律建設系統(tǒng)工程，應本著“立足當前、突出重點、遠近結合、急用先立”的原則，有計劃地組織實施，力爭用十年左右的時間，完成《建設法律體系規(guī)劃方案》中法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的制定工作。

 各地在編制本地建設法規(guī)體系方案時，對《建設法律體系規(guī)劃方案》有什么意見或建議，請及時告知我部法規(guī)司，以便不斷充實、調(diào)整和完善。

 為了推動建設立法工作的開展，各級建設行政主管部門應當在人力、財力、物力上予以支持，切實幫助解決立法工作中的實際問題。

附件：建設法律體系規(guī)劃方案



 建設法律體系規(guī)劃方案



 建設部是國務院領導下綜合管理建設事業(yè)的職能部門。研究制訂工程建設、城市建設、村鎮(zhèn)建設、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、市政公用事業(yè)（以下簡稱“三建三業(yè)”）的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，是其重要職責之一。為了有計劃、有步驟地開展建設立法工作，使建設立法更具有科學性、系統(tǒng)性，減少盲目性，一九八九年初部務會議決定把研究和編制《建設法律體系規(guī)劃方案》作為部的重點工作之一，成立了以一位副部長為組長、各業(yè)務司負責同志參加的編制領導小組。同時，從部政策研究中心等單位抽調(diào)人員組成專門工作班子，具體承擔《建設法律體系規(guī)劃方案》的編制工作。兩年來，在國務院法制局的指導和各地建委（建設廳）的支持下，編制領導小組和工作班子進行了大量的調(diào)查研究工作，收集了國內(nèi)外的有關資料，并組團到日本進行了專題考察。在借鑒國內(nèi)外建設立法經(jīng)驗的基礎上，于一九八九年十月形成了《建設法律體系規(guī)劃方案》初稿。后又廣泛印發(fā)各地和有關部門征求意見，并召開了法律專家、建設專家和實際工作者參加的論證會，經(jīng)過反復論證，數(shù)易其稿，完成了《建設法律體系規(guī)劃方案》的編制工作，并于一九九一年十月經(jīng)建設部常務會議審議通過。



一、研究《建設法律體系規(guī)劃方案》的必要性

 新中國成立以后，社會主義的建設立法工作開始起步。四十多年來，特別是黨的十一屆三中全會以來，在中央提出的“發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”的方針和鄧小平同志提出的“搞四個現(xiàn)代化一定要兩手抓，即一手抓建設、一手抓法制”的戰(zhàn)略思想指導下，我國的建設立法得到了較大發(fā)展。據(jù)初步清理，1949至1990年現(xiàn)行有效的建設法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章（含法規(guī)性文件下同）共有401項。其中，法律1項，行政法規(guī)31項，部門規(guī)章369項。此外，各地還制定了大量的地方性法規(guī)和規(guī)章。這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，對于保障我國建設事業(yè)的健康發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。

 但是，由于多方面的原因，建設立法工作還遠遠不能適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的需要。從總體上看，建設立法工作依然處于“少、慢、差”的狀態(tài)。所謂“少”，就是說建設領域缺少法規(guī)，許多方面迄今仍無法可依，特別是缺少高層次的法律和行政法規(guī)。所謂“慢”，就是說建設立法工作進展緩慢，立法速度滯后于實際工作的需要，尤其是過去的建設立法偏重于實體法，而忽略了程序法的制定，致使存在執(zhí)法程序不健全、手續(xù)不嚴格等問題。所謂“差”，就是說建設立法工作缺乏科學性、系統(tǒng)性，立法質(zhì)量不高。不僅現(xiàn)行的法律、行政法律和部門規(guī)章之間存在著不配套、條文的可操作性差等問題，而且大量的是法規(guī)性文件，法律效力差。

 建設事業(yè)在我國現(xiàn)代化進程中具有極其重要的地位和作用。它的發(fā)展不僅直接為國民經(jīng)濟各部門提供堅實的物質(zhì)技術基礎，而且還為城鄉(xiāng)人民創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和生活環(huán)境。因此，建設事業(yè)具有很強的社會性、綜合性。這個鮮明的特性，決定了必須有為數(shù)可觀和健全的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章來規(guī)范和調(diào)整建設領域的各種社會活動。

 為了加快建設立法步伐，提高建設立法質(zhì)量，亟需我部在清理、分析現(xiàn)有的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的基礎上，對今后需要制定發(fā)布的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章進行全面規(guī)劃、合理安排，包括對其立法目的、調(diào)整對象和內(nèi)容的界定，以形成完整的、系統(tǒng)的、協(xié)調(diào)的建設法律體系。因此，研究和編制《建設法律體系規(guī)劃方案》不僅十分必要，而且是當務之急。有了這個《規(guī)劃方案》，就可以使建設立法工作走上科學化、系統(tǒng)化的軌道，分別輕重緩急，有計劃、有步驟地開展立法工作，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的盲目性和不必要的返工，加快立法速度；還可以減少法律規(guī)范之間的不協(xié)調(diào)、交叉重復甚至相互矛盾的弊病，提高立法質(zhì)量。



二、編制《建設法律體系規(guī)劃方案》的指導思想和基本原則

 法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章是反映統(tǒng)治階級意志、由依法擁有立法權的權力機關、行政機關按照法定程序制定，調(diào)整相應的社會關系，以國家強制力保證其施行的行為規(guī)則。因此，研究和編制《建設法律體系規(guī)劃方案》，必須堅持四項基本原則，通過立法，確保建設事業(yè)沿著社會主義方向健康發(fā)展，使建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、市政公用事業(yè)成為支撐國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和改善城鄉(xiāng)人民工作環(huán)境、生活環(huán)境的強大支柱，使工程建設，城市建設、村鎮(zhèn)建設與國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，最大限度地滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化生活需要。

 研究和編制《建設法律體系規(guī)劃方案》，是要把已經(jīng)制定和需要制定的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章銜接起來，形成一個相互聯(lián)系、相互補充、相互協(xié)調(diào)的完整統(tǒng)一的體系，用以指導和推動建設領域的立法工作。因此，必須依據(jù)
憲法和相關法律，結合建設事業(yè)的實際，堅持法制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)配套、實用有效、科學借鑒的原則：

 （一）法制統(tǒng)一的原則

 建設法律體系是國家法律體系的重要組成部分。同時，建設法律體系又相對自成體系，具有相對獨立性。這就要求建設法律體系必須服從國家體系的總要求，建設方面的法律必須與
憲法和相關的法律保持一致，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章不得與
憲法、法律以及上一層次的法規(guī)相抵觸。

 （二）協(xié)調(diào)配套的原則

 建設事業(yè)是一個大的系統(tǒng)工程，“三建三業(yè)”既互相聯(lián)系，又各有特點。同時，它又是整個社會系統(tǒng)工程的一個子系統(tǒng)，與相關的行業(yè)、領域關聯(lián)密切，調(diào)整范圍相當廣泛、復雜。因此，應當科學規(guī)劃建設法律體系的框架結構和立法項目，使之完整、協(xié)調(diào)、配套。

 《建設法律體系規(guī)劃方案》所列的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，應能覆蓋建設事業(yè)的各個行業(yè)、各個領域以及建設行政管理的全過程，使建設活動的各個方面都有法可依、有章可循，使建設行政管理的每一個環(huán)節(jié)都納入法制軌道。在建設法律體系內(nèi)部，縱向不同層次的法規(guī)之間，應當相互銜接，不能抵觸；橫向同層次的法規(guī)之間，應當協(xié)調(diào)配套，不能互相矛盾、重復或者留有“空白”。此外，建設法律體系作為國家法律體系的一個子系統(tǒng)，還應當考慮與其他法律體系的相互銜接。

 （三）實用有效的原則

 一切從實際出發(fā)，這是歷史唯物主義的一個基本原理，也是編制《建設法律體系規(guī)劃方案》的一項重要原則。世界上許多國家一般都是先由議會制定法律，然后再據(jù)以制定法規(guī)和規(guī)章。我國則不盡相同。從這一實際情況出發(fā)，《建設法律體系規(guī)劃方案》的設計和實施，在某些立法項目上可以先制定部門規(guī)章或者行政法規(guī)，待條件成熟后再上升為高一層次的行政法規(guī)或法律。此外，建設立法還要從我國目前正處于社會主義初級階段的國情出發(fā)，從建設行政管理的實際需要出發(fā)，根據(jù)建設事業(yè)和社會主義法制建設的發(fā)展規(guī)律，既考慮到每個建設立法項目的必要性，又要考慮到立法后實施的可行性，做到制定一個法規(guī)，就成功一個法規(guī)。

 （四）科學借鑒的原則

 編制《建設法律體系規(guī)劃方案》，既要總結國內(nèi)建設立法的經(jīng)驗與教訓，廣泛學習各地和其他部門的先進經(jīng)驗，還應科學借鑒國外的成功做法。隨著對外開放政策的進一步實行，我國與國外的交往和合作日益增多?？茖W地、合理地借鑒國外對我有用的立法經(jīng)驗，包括法律體系、立法項目、立法技術等，是十分必要和有益的。這既可以避免走彎路，又可以使我國在國際交往中有較多的共同規(guī)范，有利于推動我國的建設事業(yè)走向世界。



三、建設法律體系的基本框架

 對于建設法律體系的框架結構，曾經(jīng)設想過兩種方案。方案一：設立“中華人民共和國建設法”，以其作為建設事業(yè)的基本法，綜合覆蓋我部主管的全部業(yè)務，依次再用專項法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作補充，即寶塔型結構方案。方案二：不設“中華人民共和國建設法”，而以若干并列的專項法律共同組成體系框架的頂層，依序再配置相應的行政法規(guī)和部門規(guī)章，形成若干相應聯(lián)系又相對獨立的小體系，即梯型結構方案。后經(jīng)過反復研究論證，我們采用了方案二。其理由是：第一，工程建設、城市建設、村鎮(zhèn)建設、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和市政公用事業(yè)，雖然有著較密切的聯(lián)系，但又有著本質(zhì)區(qū)別，法律調(diào)整范圍亦有許多不同。第二，正在起草的各專項法律與相應的行政法規(guī)、部門規(guī)章相配套，完全可以解決各自的法律問題。如果將它們捏合成一個法，勢必既龐雜又原則空洞，在實踐中缺乏可操作性。第三，建設部既是綜合職能部門，又是多行業(yè)的行業(yè)管理部門，建設法律體系可以搞若干個基本法。國外一些國家的建設法律體系也是如此。

 建設法律體系的基本框架，由縱向結構和橫向結構所組成。從建設法律體系的縱向結構看，按照現(xiàn)行的立法權限可分為五個層次，即法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章：

 法律是指由全國人大及其常務委員會審議發(fā)布的屬于我部主管業(yè)務范圍的各項法律。它是建設法律體系的核心。

 行政法規(guī)是指國務院依法制定并頒布的屬于我部主管業(yè)務范圍內(nèi)的各項法規(guī)。它在建設法律體系中居“中堅”地位。

 部門規(guī)章是指我部根據(jù)國務院規(guī)定的職責范圍，依法制定并頒布的各項規(guī)章，或由我部與國務院有關部門聯(lián)合制定并發(fā)布的規(guī)章。

 地方性法規(guī)是指在不與
憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，由省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定并發(fā)布的建設方面的法規(guī)，包括省會（自治區(qū)首府）城市和經(jīng)國務院批準的較大的市人大及其常委會制定的，報經(jīng)省、自治區(qū)人大或其常委會批準的各種法規(guī)。地方性法規(guī)在其行政區(qū)域內(nèi)有法律效力。

 地方規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市以及省會（自治區(qū)首府）城市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府，根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)，制定并頒布的建設方面的規(guī)章。

 從建設法律體系的橫向結構看，包括建設方面的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和與建設活動關系密切的相關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章兩個方面。與建設活動關系密切的相關的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，雖然不是建設部起草或制定的，但因其所包含的內(nèi)容或某些規(guī)定，起著調(diào)整一部分建設活動的作用，所以在研究建設法律體系橫向結構時，適當?shù)匕才帕讼嚓P法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的地位，以使建設法律體系的結構更為完整。

 建設法規(guī)體系的內(nèi)容詳見附表。鑒于地方性法規(guī)和規(guī)章由地方自行制定，其名稱和內(nèi)容不可能一致，故只在建設法律體系中明確了所處地位，而未列具體項目名稱，各地應結合本地實際需要去制定。



四、設置法律項目的立法目的和調(diào)整范圍

 根據(jù)反復研究論證，在建設法律體系中設置8項法律，即
城市規(guī)劃法、工程設計法、建筑業(yè)法、市政公用事業(yè)法、城市房地產(chǎn)法、住宅法、村鎮(zhèn)建設法、風景名勝區(qū)法。其中，
城市規(guī)劃法已經(jīng)發(fā)布施行，村鎮(zhèn)建設法先制定行政法規(guī)，待條件成熟后再上升為法律。除
城市規(guī)劃法外，其他7項法律的立法目的和調(diào)整范圍如下：

 （一）工程設計法

 1．立法目的。全國七屆人大三次會議代表提出制定《工程設計法》的提案，其目的是為了加強工程設計的管理，提高工程設計水平，適應我國社會主義現(xiàn)代化建設的需要。

 2．調(diào)整范圍。調(diào)整工程設計的資質(zhì)管理、質(zhì)量管理、技術管理，以及制定設計文件全過程活動及其社會關系。

 （二）建筑業(yè)法

 1．立法目的。為了加強建筑企業(yè)管理，保證工程施工質(zhì)量，維護建筑市場秩序，促進建筑業(yè)的發(fā)展，更好地為經(jīng)濟建設服務。

 2．調(diào)整范圍。調(diào)整建筑企業(yè)的資質(zhì)管理、經(jīng)營管理、工程承包管理和建筑市場管理等活動及其社會關系。

 （三）市政公用事業(yè)法

 1．立法目的。為了加強市政公用事業(yè)的統(tǒng)一管理，保證城市建設和管理工作的順利進行，發(fā)揮城市多功能的作用，以適應現(xiàn)代化建設的需要。

 2．調(diào)整范圍。調(diào)整城市的市政設施、公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等建設、管理活動及其社會關系。

 （四）城市房地產(chǎn)法

 1．立法目的。為保障城市房地產(chǎn)所有人、經(jīng)營人、使用人的合法權益，促進房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，適應社會主義現(xiàn)代化建設和人民生活的需要。

 2．調(diào)整范圍。調(diào)整城市房地產(chǎn)業(yè)和各項房地產(chǎn)經(jīng)營活動及其社會關系。

 （五）住宅法

 1．立法目的。為了保障公民享有住房的權利，保護住宅所有者和使用者的合法權益，促進住宅建設發(fā)展，不斷改善公民的住房條件和提高居住水平。

 2．調(diào)整范圍。調(diào)整城鄉(xiāng)住宅的所有權、建設、資金與融通、優(yōu)惠、買賣與租賃、管理與維修等活動及其社會關系。

 （六）村鎮(zhèn)建設法

 1．立法目的。為了加強村鎮(zhèn)建設管理，不斷改善村鎮(zhèn)的環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，推動社會主義新村鎮(zhèn)的建設。

 2．調(diào)整范圍。調(diào)整村莊、集鎮(zhèn)在規(guī)劃、綜合開發(fā)、設計、施工、公用基礎設施、住宅和環(huán)境管理等項活動及其社會關系。

 （七）風景名勝區(qū)法

 1．立法目的。為了加強風景名勝區(qū)的管理、保護、利用和開發(fā)風景名勝資源，1985年6月，國務院發(fā)布了《
風景名勝區(qū)管理暫行條例》，在此基礎上上升為法律。

 2．調(diào)整范圍。調(diào)整人們在保護、利用、開發(fā)和管理風景名勝資源各項活動中產(chǎn)生的各種社會關系。



五、實施《建設法律體系規(guī)劃方案》的基本設想及措施

 實施《建設法律體系規(guī)劃方案》是一項龐大的法制建設系統(tǒng)工程，尚需制定7項法律、30項左右行政法規(guī)、170項左右部門規(guī)章。此外，各地還要根據(jù)實際情況制定更多的地方性法規(guī)和規(guī)章。因此，應當集中力量，立足當前、突出重點、遠近結合、急用先立的原則，有計劃、按步驟、分階段地組織實施，力爭用十年左右的時間完成《建設法律體系規(guī)劃方案》的主要項目，到2000年基本實現(xiàn)建設事業(yè)的法制化。

 為了加快建設立法步伐，需采取如下措施：

 1．切實加強對建設立法的領導。建設部及各級建設行政主管部門的領導，應當在人力、物力、財力等方面對建設立法工作予以支持，并切實解決立法中存在的實際問題。

 2．建立健全立法機構。凡有建設立法任務的部門，都要建立健全建設立法工作機構，充實人員力量，以保證提高立法質(zhì)量，加快立法速度。

 3．增加立法的計劃指導性。參照規(guī)劃方案，應當制定分階段的實施計劃，包括五年立法規(guī)劃和年度立法計劃等，以保證建設立法有秩序地進行。

 4．實行領導與群眾、部門和地方以及法律專家、業(yè)務專家與實際工作者相結合的工作方法，充分調(diào)動各有關方面的積極性，充分發(fā)揮科研單位、大專院校的作用，提高建設立法水平。

 5．嚴格按照法定程序立法。建設立法的起草、審查、修改、批準、發(fā)布等過程應該程序化、規(guī)范化、法制化，嚴格按照規(guī)定的程序辦理，以防止出現(xiàn)各種漏洞。

 6．積極主動地做好協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)相關部門的意見，是立法工作中比較費時費力的問題。各級建設行政主管部門在起草法稿時，要主動征求有關部門意見，采取開協(xié)調(diào)會、座談會、專家論證會以及登門或書面征求意見等方式，做好協(xié)調(diào)工作，盡可能在上報或發(fā)布前同各有關部門取得一致意見，以保證立法速度和質(zhì)量，并有利于法規(guī)頒布后的順利施行。

表一



 建設法律體系示意圖
 ┌────────────────────────┬──┬─地方建設法規(guī)
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憲法├───建設法律───┴───建設行政法規(guī)────┼──┼─建設部門規(guī)章
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 ├─────┼───────────┼──────┴──┼─地方建設規(guī)章
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 └────相關法──────────┴─────────┘
表二
 建設法律體系法律和行政法規(guī)一覽表（法律8項，行政法規(guī)39項）
 建設法律
 ┌──────┬───────┬─┬───┴──┬──────
城市 城市建設與 村 風 │
規(guī)劃 市政公用事業(yè) 鎮(zhèn) 景 │
 │ │ 建 名 工程建設與建筑業(yè)
城市規(guī) 市政公用事業(yè)法 設 勝 ┌──┴──┐
劃法＊ │ │ 區(qū) 工程設計法 建筑業(yè)法
┌┴┐ ┌┬┬┬┼┬┬┬┬┬┐ 村 │ ┌┴─┐ ┌─┴┐
城 城 城城城城城城城城城城城 鎮(zhèn) │┌┬┤┌┬┼┬┴┐┌┼┬┐
市 市 市市市市市市市市市市市 建 風工建中建建建工工建建建建外
規(guī) 房 道公供排節(jié)燃集市公綠維 設 景程設外設設設程程設筑筑筑國
劃 屋 路共水水約氣中容園化護 法 名勘工合工工工建建工企市安企
法 拆 管客管管用管供和條條建 │ 勝察程作程程程設設程業(yè)場裝業(yè)
實 遷 理運理理水理熱環(huán)例例設 村 區(qū)設勘設造招施監(jiān)質(zhì)抗管管工在
施 管 條交條條管條管境 資 莊 法計察計價標工理量御理理程中
條 理 例通例例理例理衛(wèi) 金 和 管設工管投管條管地條條承國
例 條 管 規(guī) 條生 管 集 理計程理標理例理震例例包承
 例 理 定 例管 理 鎮(zhèn) 條合項條管條 條災 合包
 ＊ 條 ＊ 理 規(guī) 建 例同目例理例 例害 同工
 （注1）例 條 定 設 條暫 條 管 條程
 例 管 例行 例 理 例管
 理 ＊規(guī)（注3） 條 ＊理
 條 定 例 規(guī)
 例 ＊ 定
 （注2）
（續(xù)表） 相關法律
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 │ │││││││
 │ 標地環(huán)土水礦森
 房地產(chǎn)業(yè) 準震境地法產(chǎn)林
 ┌──┴────┐ 化法保管 資法
 城市房地產(chǎn)法 住宅法 法 護理 源
 │ │ │ 法法 法
 ┌┬┬┬┬┴─┬──┬┐┌┼┬┐│
 城城城外城 城 涉城城城住公│
 市市市國市 市 外市市鎮(zhèn)宅民│
 國公私人房 房 房房住個基住│
 有有有私地 地