• 【發(fā)布單位】作者：張洋
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• 【發(fā)布日期】2015-04-08 10:53:14
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• 【所屬類別】立法追蹤

-地方如何用好立法權(quán):四道防線確保立法質(zhì)量-

廣東省人大常委會(huì)近日透露，東莞市、惠州市、湛江市等17市獲得地方立法權(quán)，將分三批走，第一、第二批城市力爭(zhēng)在今年完成。這是3月15日十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)修改后的立法法帶來(lái)的變化。



 與此同時(shí)，修改后的立法法關(guān)于地方立法權(quán)的規(guī)定，也讓社會(huì)有一種隱憂：284個(gè)設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)，是否會(huì)出現(xiàn)立法質(zhì)量不高？甚至是濫用立法權(quán)？本報(bào)記者就此進(jìn)行了采訪。



 立法權(quán)是地方的制度競(jìng)爭(zhēng)力



 根據(jù)修改后的立法法，制定地方性法規(guī)的權(quán)力下放到“設(shè)區(qū)的市”，原來(lái)只有49個(gè)“較大的市”才擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，規(guī)模一下子擴(kuò)展到284個(gè)“設(shè)區(qū)的市”。



 對(duì)此，中國(guó)社科院研究員莫紀(jì)宏認(rèn)為，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然形勢(shì)?！案母镩_(kāi)放以來(lái)，各地發(fā)展不平衡、有差異的特點(diǎn)越來(lái)越明顯，按照中央統(tǒng)一立法予以治理幾乎是不可能的。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一刀切往往沒(méi)有成功的案例，在立法方面必須既保證中央的同一性，又充分調(diào)動(dòng)地方的積極性?！?


 其實(shí)，在本輪立法體制改革前，就已經(jīng)有多次關(guān)于中央與地方立法關(guān)系的調(diào)整。1979年的地方組織法賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，1982年和1986年兩次修改地方組織法，先后賦予省會(huì)市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)草案和地方性法規(guī)的權(quán)力。



 這才有了49個(gè)具有地方立法權(quán)的“較大的市”，具體包括內(nèi)地的27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的27個(gè)省會(huì)城市、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的18個(gè)“較大的市”。更重要的是，前期的經(jīng)驗(yàn)充分證明，立法權(quán)是地方改革發(fā)展的制度競(jìng)爭(zhēng)力。



 寧波市1988年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為較大的市，依法享有地方立法權(quán)。近些年來(lái)，寧波市共制定法規(guī)108件，修改修訂45件，廢止31件，據(jù)寧波人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，寧波充分運(yùn)用地方立法權(quán)，既提出“實(shí)施性立法”，在國(guó)家立法“大而全”的事項(xiàng)范圍內(nèi)挖掘地方“小而精”的題材，使上位法更具有可操作性；也注重“自主性立法”，為有效解決地方性事務(wù)中的突出矛盾發(fā)揮了重要作用；更強(qiáng)調(diào)“先行性立法”，如先后制定無(wú)居民海島管理?xiàng)l例、慈善事業(yè)促進(jìn)條例等，引領(lǐng)和推動(dòng)了地方改革創(chuàng)新。



 地方立法權(quán)的甜頭，讓更多的城市躍躍欲試，執(zhí)著申報(bào)。1987年，浙江省溫州市著手申報(bào)；1988年，山東省煙臺(tái)市提交申請(qǐng)；1995年，福建省泉州市申報(bào)……



 據(jù)了解，佛山目前承擔(dān)著國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委賦予農(nóng)村綜合改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革、征地制度改革等重大改革試點(diǎn)任務(wù)15項(xiàng)，其中許多任務(wù)都需要從法律層面予以明確規(guī)范?！岸⒎?quán)的缺失，讓佛山頗為頭疼，走一步看一步的無(wú)奈，也讓改革推進(jìn)步履蹣跚?！痹诮衲甑娜珖?guó)兩會(huì)上，立法法修正案草案提請(qǐng)審議前夕，廣東省佛山市委書記劉悅倫表達(dá)了他對(duì)地方立法權(quán)的期待。



 而此次的地方立法權(quán)擴(kuò)容，為“改革于法有據(jù)”提供了契機(jī)，它讓地方政府在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理上可根據(jù)自身城市的問(wèn)題制定治理“城市病”的法律、法規(guī)，有助于化解無(wú)法可依的尷尬。



 不是有了法法治就有保障了



 事實(shí)上，擴(kuò)大地方立法權(quán)，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。一種最直接的擔(dān)憂就是，這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致一些地方一哄而起、一哄而上，出現(xiàn)“大躍進(jìn)”的局面？值得注意的是，修改后的立法法雖然只授予地方三個(gè)方面的立法事項(xiàng)，但“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”可能涉及戶籍、教育、計(jì)生、就業(yè)、社保等方方面面，很容易成為“一個(gè)什么都可以往里裝的筐”。



 與此同時(shí)，不是有了法，法治就有保障了。法的質(zhì)量有問(wèn)題，法治更糟糕。一直以來(lái)，對(duì)于地方性法規(guī)，社會(huì)各界都有不滿之處：一方面，重復(fù)上位法、地方特色不明顯等導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)。另一方面，濫用立法權(quán)、以領(lǐng)導(dǎo)意志立法、與上位法沖突，誘發(fā)立法體系的混亂。



 同時(shí)，如果將地方性法規(guī)異化為某政府、部門乃至領(lǐng)導(dǎo)干部的意志體現(xiàn)、謀利工具，那就更值得警惕了。比如以往限行、限購(gòu)等政策舉措多是以規(guī)范性文件出現(xiàn)，假如這些真的變成具有強(qiáng)制性的地方性法規(guī)，對(duì)于這種有損公民權(quán)利的行為，公民還能否申訴救濟(jì)，合法權(quán)利能否得到維護(hù)。因此，中南大學(xué)陳云良提出，“地方立法很可能只代表地方政府和官員的意志，實(shí)際是權(quán)力的擴(kuò)展，而非公民權(quán)利的彰顯。”



 地方享有立法權(quán)后制定的法律、法規(guī)、條例等，是否能發(fā)揮應(yīng)有的作用？這也是地方立法時(shí)要充分注意的問(wèn)題。在此之前，《深圳市公共廁所管理辦法》曾規(guī)定，對(duì)“在便器外便溺”等不文明使用公共廁所的行為處以100元罰款?！侗本┦兄饕袠I(yè)公廁管理服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)》，要求公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于2只……雷人立法，不僅造成了立法資源的浪費(fèi)，還嚴(yán)重傷害了法治的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。



 更為重要的是缺乏監(jiān)督。根據(jù)憲法，相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)地方所制定的地方性法規(guī)和上位法相沖突，經(jīng)過(guò)人大審查后，可以退回去，地方性法規(guī)因此就不能生效。“但是，這套機(jī)制很少發(fā)揮作用。在擴(kuò)大地方立法權(quán)后，如果備案審查機(jī)制得不到切實(shí)執(zhí)行，必然造成立法損失?！蹦o(jì)宏說(shuō)。



 四道防線確保立法質(zhì)量



 擴(kuò)大地方立法權(quán)最根本的是要滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)發(fā)展需求和多樣化發(fā)展的實(shí)際需求。反映到制度設(shè)計(jì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任鄭淑娜提出，為切實(shí)保障立法質(zhì)量，修改后的立法法設(shè)置了幾道防線：限制立法權(quán)限，僅在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等幾類事項(xiàng)上有立法權(quán)；必須遵守不抵觸原則，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)，不得與國(guó)家的法律、行政法規(guī)包括所在省的地方性法規(guī)相抵觸。要求報(bào)批準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市制定出的地方性法規(guī)要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才實(shí)行。省級(jí)人大常委會(huì)要依法予以合法性審查，不合法的不予批準(zhǔn)。



 備案審查制度同樣值得重視。鄭淑娜指出，根據(jù)立法法規(guī)定，地方性法規(guī)要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院在審查這些規(guī)定時(shí)，發(fā)現(xiàn)有違法情況的，要依照法律規(guī)定予以糾正，堅(jiān)決遏制用合法的外衣?lián)p害百姓利益。



 法律的制定和實(shí)施，還受到諸多因素的影響，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、立法工作隊(duì)伍。目前，我國(guó)各地發(fā)展明顯存在不平衡、有差異，立法工作的“硬軟件”參差不齊。為此，專家建議，要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，因地制宜地建立健全立法工作保障體系，特別是對(duì)于立法能力和水平相對(duì)較低的城市，要加大人員培訓(xùn)和工作指導(dǎo)力度，努力提高立法專業(yè)性，符合地方特點(diǎn)。



 為保證地方立法質(zhì)量，南開(kāi)大學(xué)教授趙正群還提出了多項(xiàng)建議，如完善地方立法計(jì)劃，地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)立法確實(shí)有需求才進(jìn)行立法，不能為了立法而立法；提高地方立法能力，加強(qiáng)對(duì)立法工作者、人大代表等人員的專業(yè)培訓(xùn)和教育；把科學(xué)立法與民主立法相結(jié)合，讓更多群眾參與其中充分反映需求，確保地方立法解決實(shí)際問(wèn)題，維護(hù)百姓利益。