• 【發(fā)布單位】作者：王碩 商西
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• 【發(fā)布日期】2014-04-22 15:10:04
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• 【所屬類別】立法追蹤

-環(huán)保法修訂草案：環(huán)境違法嚴(yán)重者可拘留-

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議昨天下午在京舉行，會(huì)議繼續(xù)審議環(huán)境保護(hù)法修訂草案(四審稿)和預(yù)算法修正案草案(三審稿)，刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的解釋草案亦同時(shí)提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議。旨在加強(qiáng)航道建設(shè)和保護(hù)的航道法草案則是首次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。



 其中環(huán)境保護(hù)法的修改被形容為“二十年磨一劍”，此前已歷經(jīng)兩年三審，并將“修正案草案”改為“修訂草案”。



 針對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，修訂草案四審稿充實(shí)了提高公民環(huán)保意識(shí)的相關(guān)規(guī)定，增加了關(guān)于劃定生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)定，完善了關(guān)于行政強(qiáng)制措施、區(qū)域限批制度的規(guī)定，擴(kuò)大了提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍，加大了對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度，對(duì)大氣污染特別是霧霾治理和應(yīng)對(duì)作出了更有針對(duì)性的規(guī)定。



 1公益訴訟



 環(huán)保公益訴訟主體大幅擴(kuò)軍



 環(huán)境公益訴訟是環(huán)境保護(hù)法修改中受到較多關(guān)注的問(wèn)題。修正案草案二審稿規(guī)定，可提起公益訴訟的主體為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)，修正案草案在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大到國(guó)務(wù)院民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織。



 在征求意見(jiàn)過(guò)程中，多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大提起公益訴訟的主體范圍。三審稿中，公益訴訟主體由二審時(shí)限定的環(huán)保聯(lián)合會(huì)組織調(diào)整成“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”。四審稿中，環(huán)境公益訴訟主體將范圍擴(kuò)大至“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”，但“從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上”、“信譽(yù)良好”兩個(gè)條件保持不變。



 □解讀



 符合條件者至少上百家



 中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇介紹，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共開(kāi)展8起環(huán)境公益訴訟，均被法院以“原告主體不適合”為由未予立案。對(duì)于四審稿對(duì)公益訴訟主體范圍的擴(kuò)大，馬勇表示，環(huán)境保護(hù)不是一己私利的問(wèn)題，它涉及公共利益，所以有更多的組織進(jìn)入到這個(gè)訴訟主體范圍內(nèi)，是大家樂(lè)于見(jiàn)到的。他表示，訴訟主體范圍擴(kuò)大后，至少上百家公益組織被納入進(jìn)來(lái)。



 馬勇表示，環(huán)保法對(duì)于公益訴訟主體有了這樣一個(gè)規(guī)定，可以作為一個(gè)依據(jù)，但是這個(gè)法律規(guī)定相對(duì)來(lái)講不是很明晰。因?yàn)椋o跟在“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”后面，還有兩個(gè)規(guī)定，一個(gè)是“從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上”，另外一個(gè)是“信譽(yù)良好”。而如何去評(píng)判某個(gè)環(huán)保組織從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)五年以上，需要有標(biāo)準(zhǔn)。是以注冊(cè)時(shí)間為準(zhǔn)？還是以它正式進(jìn)入環(huán)境公益為準(zhǔn)？這個(gè)需要細(xì)化。另外，第二個(gè)方面“信譽(yù)良好”，何為信譽(yù)良好，也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)。



 馬勇表示，按照我們國(guó)家的慣例，這些問(wèn)題可能會(huì)交由最高人民法院出司法解釋。馬勇說(shuō)，通俗地講，環(huán)境保護(hù)法是要解決誰(shuí)可以提起公益訴訟的問(wèn)題，但是它不能解決怎么去提起公益訴訟、提起公益訴訟遵循什么程序的問(wèn)題。這后面還需要相關(guān)配套措施。



 □背景



 環(huán)保公益訴訟主體之爭(zhēng)



 2011年，環(huán)境保護(hù)法正式進(jìn)入修訂計(jì)劃，環(huán)保部提交的建議稿提出，“經(jīng)依法登記的環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體、縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門”為環(huán)境公益訴訟主體，民間環(huán)保組織是主體之一。但2012年8月，環(huán)保法修正案草案首次審議時(shí)，與“環(huán)境公益訴訟”有關(guān)的條款并未出現(xiàn)。



 2013年6月，草案二審，“環(huán)境公益訴訟”條款回歸，主體卻變?yōu)椤爸腥A環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。隨后，環(huán)境公益訴訟主體范圍過(guò)窄備受指責(zé)。



 2013年10月，“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)法修正案草案三審稿中。有專家直言：“從(環(huán)境公益訴訟主體)范圍來(lái)講，三審稿比二審稿收得更緊。”



 環(huán)保部統(tǒng)計(jì)過(guò)，按照三審稿的要求，民政部登記的全國(guó)環(huán)保組織就24家，刨去植樹(shù)造林等不相關(guān)的，剩下的就是環(huán)保部下屬的，不過(guò)十余家。



 2制裁措施



 地方法規(guī)可定按日計(jì)罰行為



 有意見(jiàn)提出，應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度，解決違法成本低的問(wèn)題，一些地方還建議，環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)賦予地方性法規(guī)更大的行政處罰設(shè)定權(quán)，以有效制裁環(huán)境違法行為。



 修訂草案就此明確，在草案提出的按日計(jì)罰規(guī)定中的罰款處罰，要依照有關(guān)法律法規(guī)，按照污染防治設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。



 □解讀



 環(huán)境違法成本不及危害2%



 環(huán)保部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長(zhǎng)李靜云曾撰文指出，“守法成本高、違法成本低”是長(zhǎng)期困擾環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的一個(gè)大問(wèn)題，也是環(huán)境違法行為拒不改正、環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法企業(yè)屢罰屢犯的一個(gè)主要原因。在環(huán)境保護(hù)立法中明確“按日計(jì)罰”制度，對(duì)持續(xù)性環(huán)境違法行為按日連續(xù)處以罰款，將會(huì)對(duì)非法偷排、超標(biāo)排放、逃避監(jiān)測(cè)等“傷天害人”行為給予重拳打擊，切實(shí)扭轉(zhuǎn)環(huán)境違法成本低的局面，提高法律的威懾力。



 據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)環(huán)境違法成本平均不及環(huán)境治理成本的10%，更不及環(huán)境危害代價(jià)的2%?！笆胤ǔ杀靖?，違法成本低”，客觀上“鼓勵(lì)”了違法者的僥幸心，“打擊”了守法者的積極性，企業(yè)往往只需偷排一兩天，“省”下來(lái)的治污費(fèi)用就會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其因違法行為而承擔(dān)的處罰。守法成本數(shù)倍、數(shù)十倍地高于違法成本，也使得守法企業(yè)生產(chǎn)成本偏高，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中“吃虧”。由于現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的法定罰款方式單一、數(shù)額較低，低額的一次性處罰難以糾正持續(xù)性環(huán)境違法行為，更不足以震懾、遏制、制裁環(huán)境違法行為。



 3霧霾治理



 重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)



 近年來(lái)我國(guó)出現(xiàn)了影響區(qū)域廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的霧霾天氣，基于社會(huì)各界對(duì)于大氣污染特別是霧霾治理的關(guān)注度和呼聲越來(lái)越高，草案四審稿對(duì)此作出更有針對(duì)性的規(guī)定。



 法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議在修訂草案已明確政府責(zé)任、加大對(duì)違法排污的懲罰力度以及加強(qiáng)監(jiān)督等的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定：一是在跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域聯(lián)合防治中實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是國(guó)家促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。三是縣級(jí)以上人民政府建立環(huán)境污染公共預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，依法及時(shí)公布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施。此外，四審的修訂草案還增加了規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和組織環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。



 4執(zhí)法監(jiān)督



 環(huán)境違法嚴(yán)重者可拘留



 修訂草案完善行政強(qiáng)制措施，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。



 有些常委會(huì)成員向環(huán)保部提出，目前在環(huán)境執(zhí)法一線的主要是地方環(huán)保部門下設(shè)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，法律上沒(méi)有明確其執(zhí)法權(quán)限，導(dǎo)致實(shí)踐中執(zhí)法不力，建議明確環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議規(guī)定：環(huán)境保護(hù)主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。



 草案還增加規(guī)定，將企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，及時(shí)向社會(huì)公布違法者名單，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留，對(duì)有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。



 公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍說(shuō)，給環(huán)保部門及其監(jiān)察部門更多的權(quán)限，大家都沒(méi)有意見(jiàn)，公眾希望看到他們更有力量，“面對(duì)‘蒼蠅’，環(huán)保部門可能有能力去處理，但是對(duì)于那些真正的‘老虎’，單憑環(huán)保部門恐怕還很難去觸碰。”馬軍說(shuō)，真正造成大的環(huán)境問(wèn)題的，正是各種各樣的“老虎”，在這個(gè)問(wèn)題上，需要社會(huì)各界協(xié)助環(huán)保部門去克服這些障礙，而不能說(shuō)“我給了你更多權(quán)限，這些事就你自己去干吧”。馬軍表示，民眾覺(jué)得環(huán)保部門執(zhí)法不夠“給力”，背后往往有很多難言之隱和掣肘?！霸谶@方面，可能還是要寄希望于整個(gè)大的體系的變革，一個(gè)是加強(qiáng)他們的力量；一個(gè)是通過(guò)訴訟，甚至把環(huán)保部門也告上法庭，強(qiáng)制他們?nèi)?zhí)行，去突破這種掣肘和阻礙?！?


 5環(huán)保意識(shí)



 6月5日擬設(shè)環(huán)境日



 環(huán)境保護(hù)法修訂草案增加了對(duì)環(huán)境保護(hù)宣傳和增強(qiáng)公民環(huán)保意識(shí)的規(guī)定，在總則中規(guī)定公民應(yīng)該進(jìn)行低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并將聯(lián)合國(guó)大會(huì)確定的世界環(huán)境日寫入，規(guī)定每年6月5日為環(huán)境日。



 此外草案還增加規(guī)定，公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，按照規(guī)定對(duì)生活廢棄物進(jìn)行分類放置，減少日常生活對(duì)環(huán)境造成的損害。