• 【發(fā)布單位】作者：李娜 蔣皓
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• 【發(fā)布日期】2012-09-05 09:16:04
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• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

公益訴訟入法邁出制度破冰第一步司法實務(wù)界人士稱-明確啟動主體公益訴訟難度方可降低-

編者按



 8月31日,十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過關(guān)于修改民事訴訟法的決定。修改后的民事訴訟法主要圍繞完善調(diào)解與訴訟相銜接的機制；進一步保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利；完善當(dāng)事人舉證制度；完善簡易程序；強化法律監(jiān)督；完善審判監(jiān)督程序；完善執(zhí)行程序7個方面內(nèi)容進行了調(diào)整。



 從9月5日起,政法·司法版將連續(xù)刊發(fā)“新民事訴訟法看點”系列報道,結(jié)合基層司法實踐的試點探索情況,對修改后民訴法的新增內(nèi)容進行詳細(xì)解讀。



 云南曲靖鉻渣污染、渤海灣蓬萊19-3油田大面積溢油、山西近百名兒童接種高溫變質(zhì)疫苗死亡……近年來,每當(dāng)發(fā)生由環(huán)境污染和食品安全等問題引發(fā)的侵害公共利益事件,公益訴訟都會成為全社會關(guān)注的焦點。



 針對司法實踐中的情況,本次民事訴訟法大修首次寫入公益訴訟內(nèi)容,被視為最大亮點。



 “盡管一些地方已先行試水,但全國范圍內(nèi)公益訴訟獲勝的案例之所以少之又少,立法缺失是重要原因?！苯裉旖邮堋斗ㄖ迫請蟆酚浾卟稍L的多名司法實務(wù)界人士均表示,新規(guī)定使中國公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的一大步。



 不直接受害也能起訴



 新修訂的民訴法規(guī)定:對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。



 2009年,江蘇省無錫市中級人民法院受理了一起粉塵污染案,該案后來被稱為“社團環(huán)保公益訴訟第一案”。當(dāng)時,原告中華環(huán)保聯(lián)合會由于來自北京,主體資格遭到質(zhì)疑:江蘇的港口污染和你有什么關(guān)系?



 “事實上,這樣的質(zhì)疑一直存在?！苯K省無錫市錫山區(qū)人民法院環(huán)保合議庭負(fù)責(zé)人、曾承辦過江蘇省首起由檢察機關(guān)提起公益訴訟案件的法官姚堅告訴記者,因為原民訴法規(guī)定“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”,因此將大量有公益訴訟需求的主體拒之門外。



 雖然只有比較籠統(tǒng)的法律依據(jù),但是由于意識到“不開展公益訴訟,環(huán)境司法保護就難以取得實效”,貴陽、無錫、昆明等地的法院先后義無反顧地開始了艱難的探索。



 “由于缺乏立法支持,我們遇到的最大尷尬是‘無米下鍋’?！币酝嘎?成立4年來,無錫中院環(huán)保法庭受理的公益訴訟案件屈指可數(shù),且基本是由檢察機關(guān)提起；基層法院環(huán)保合議庭收案更少,如錫山法院只受理了兩起。



 對于此次公益訴訟入法,姚堅表現(xiàn)得十分高興:“以往辦案只能依靠民事侵權(quán)責(zé)任法與環(huán)境保護法的零散規(guī)定,民訴法新增公益訴訟條款,無疑提供了明確的法律依據(jù)。”



 云南省人民檢察院民行處處長張迅也認(rèn)為,“新條款雖然僅僅是制度建立的開始,但這項制度慢慢地會建立健全,民行檢察也將有更大作為。”



 中華全國律師協(xié)會憲法與人權(quán)委員會秘書長李軒表示,公益訴訟入法,不僅有助于完善民事訴訟制度體系,促進社會公共利益的有效維護,遏制針對不特定多數(shù)人的相關(guān)違法侵權(quán)行為,而且有助于在消費者維權(quán)、反壟斷、食品安全、環(huán)境保護等眾多公共領(lǐng)域形成公民積極參與社會管理的可喜局面,進而從根本上促進現(xiàn)代公民社會的培育、建構(gòu)和養(yǎng)成。



 適宜主體仍是未知數(shù)



 公益訴訟雖然被視為本次修法的最大亮點,但仍有一些人特別是環(huán)保界人士認(rèn)為,新法對于啟動公益訴訟主體的表述依然不夠明確。



 全國人大常委會對此的解釋是:可以在制訂相關(guān)法律時進一步明確規(guī)定,還可以在司法實踐中逐步探索。這意味著,新的司法解釋出臺之前,主體還是未知數(shù)。



 記者所采訪的各位司法實務(wù)界人士均認(rèn)為,“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”應(yīng)當(dāng)作狹義理解,僅指現(xiàn)行法律直接、明確規(guī)定可以就某一領(lǐng)域提起公益訴訟的機關(guān)或組織。那么,目前只有海洋環(huán)境保護法中明確規(guī)定,海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟。如此一來,此前業(yè)界普遍認(rèn)為最為適宜提起公益訴訟的檢察機關(guān),甚至都被排除在“法律規(guī)定的機關(guān)”之外。



 “可以預(yù)見,未來5至10年內(nèi)新增加的法律規(guī)定不會太多。這種限制無疑有些保守,將會使公益訴訟制度的實際功能打折扣。”李軒擔(dān)心,在司法解釋出臺前,甚至?xí)簳r可能出現(xiàn)法官以無法律認(rèn)定訴訟主體為由,拒絕檢察機關(guān)及其他組織提起公益訴訟而出現(xiàn)“青黃不接”的局面。



 讓李軒感覺有些“意猶未盡”的還有,此次公益訴訟立法將公民個人排除在訴訟主體范圍之外。在他看來,公民個人參與發(fā)起公益訴訟,在較大程度上能夠起到糾正違法行為、促進依法行政、維護社會公共利益的作用。



 “為了切實保障社會公共利益和培育公民社會,應(yīng)開放和鼓勵公民參與公益訴訟?！崩钴幈硎?對于有關(guān)方面擔(dān)心公民可能濫用、誤用公益訴訟的問題,可以考慮設(shè)置前置程序加以解決。



 落地生根需規(guī)則跟進



 此次雖然以立法形式明確承認(rèn)了公益訴訟概念和制度,但是接受采訪的司法實務(wù)界人士不約而同地告訴記者:要讓這個概念真正走入司法實踐,打開公益訴訟的方便之門,還需要細(xì)化有關(guān)規(guī)范,制定配套的執(zhí)行細(xì)則。



 “最高法可能即將啟動相關(guān)司法解釋的制訂工作?！币云谕?司法解釋能夠在條款執(zhí)行的落實上進一步作出規(guī)定,以增加司法實踐的可操作性。



 張迅則希望,司法解釋能夠明確檢察機關(guān)作為公益訴訟主體的地位。他表示,檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),代表的是國家利益和社會公共利益。不僅具有較高的法律地位和獨立性,而且跟社會團體和公民個人相比,人財物等方面更具優(yōu)勢,同時還沒有濫用訴權(quán)等問題,因此代表社會公益提起公益訴訟更為適宜。



 李軒期待有了立法依據(jù)后,司法機關(guān)能夠以更加積極的姿態(tài)介入公益訴訟,對公權(quán)力不作為或壟斷行業(yè)濫用優(yōu)勢地位等侵犯公共利益的行為,作出相應(yīng)制裁或者糾正,成為公眾權(quán)利保障的最后堡壘。



 他還建議,在主體方面,最高人民法院可適當(dāng)作出從寬解釋并允許各級法院進行進一步探索；在程序方面,應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)用普通訴訟程序之外就特殊事項作出特別規(guī)定；在舉證方面,適當(dāng)引入舉證責(zé)任倒置規(guī)則,合理平衡原被告之間的舉證負(fù)擔(dān),并適當(dāng)強化人民法院的調(diào)查取證義務(wù),甚至引入“專門調(diào)查委員會”機制；在判決執(zhí)行方面,應(yīng)建立未起訴的利害關(guān)系人申請適用判決機制。



 “公益訴訟是保護公共利益的最后途徑,并非唯一路徑和最佳路徑,社會也不宜寄予太高期望。”姚堅解釋說,事先預(yù)防才是保護環(huán)境的最佳方式,公權(quán)力機關(guān)在作出公共決策時就應(yīng)該充分考慮保護公共利益。



 公益訴訟程序制度有待獨立



 專家觀點



 “公民能否提起公益訴訟,是衡量公益訴訟制度是否完善的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是在公益訴訟程序和裁判制度從私益訴訟中獨立出來之前,即使賦予公民提起公益訴訟的資格,也會在司法實踐中遇到諸多無法處理的問題?！敝袊ù髮W(xué)訴訟法學(xué)研究院副教授譚秋桂今天接受《法制日報》記者采訪時表示,新修訂的民事訴訟法在這一問題上采取謹(jǐn)慎的態(tài)度可以理解和接受。



 譚秋桂認(rèn)為,修訂后的民事訴訟法對公益訴訟的原告主體資格作出了原則性規(guī)定,為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟提供了法律依據(jù),這是公益訴訟立法上的重大進步,對于維護社會公共利益具有重要意義,也是立法適應(yīng)社會需要的體現(xiàn)。



 “當(dāng)然,訴訟主體資格的特殊性只是公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的一個方面,公益訴訟的程序和裁判制度仍有待獨立與完善?！弊T秋桂說,應(yīng)當(dāng)通過試點積累經(jīng)驗,在條件成熟時構(gòu)建區(qū)別于私益訴訟、系統(tǒng)而完善的公益訴訟程序和裁判制度,進而將公民納入到公益訴訟主體中來。