• 【發(fā)布單位】作者：張維
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• 【發(fā)布日期】2010-09-30 10:49:19
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• 【文件來源】來源：法制日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-150萬(wàn)民告官案件推動(dòng)中國(guó)法治進(jìn)程-——寫在行政訴訟法實(shí)施20周年之際

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》于1990年10月1日施行,它標(biāo)志著中國(guó)的行政訴訟制度得以正式確立。該制度的建立實(shí)施對(duì)中國(guó)的法治進(jìn)程具有重要的標(biāo)桿意義。



 正如著名法學(xué)家羅豪才所說:“過去,中國(guó)歷史上沒有真正有效的‘民告官’制度傳統(tǒng)。行政訴訟法的頒布實(shí)施,正式確立了一種嶄新的司法制度,為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)與維護(hù)公民合法權(quán)益提供了嶄新的機(jī)制。這在中國(guó)法制史上具有重要地位?！?


 《法制日?qǐng)?bào)》記者9月29日從最高人民法院獲悉,自1989年行政訴訟法制定時(shí)起到2009年止的20多年里,全國(guó)各級(jí)人民法院一共受理各類一審行政案件152萬(wàn)余件。原告勝訴率占30%。



 不可想象的“民告官”



 20世紀(jì)80年代初,還沒有誰(shuí)會(huì)想象自己能夠站在法庭上去和行政機(jī)關(guān)“講理”,并要后者低頭認(rèn)錯(cuò)加以改正。但是,確立民可以告官的制度,已經(jīng)成為當(dāng)時(shí)最高立法機(jī)關(guān)要解決的重點(diǎn)問題。1982年,第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過的《民事訴訟法(試行)》有了這樣一款:“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件,適用本規(guī)定?！边@條看似簡(jiǎn)單的規(guī)定,卻有著開啟行政審判有法可依之門的重大意義。



 “民告官”的這一規(guī)定,很快在各地得到了從百姓到法院的身體力行。1986年,湖南汨羅法院成立了第一個(gè)基層法院行政審判庭；湖北武漢中院成立了第一個(gè)中級(jí)人民法院行政審判庭。此后,1988年10月,全國(guó)人大批準(zhǔn)了最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)的任命。同年10月4日,最高人民法院成立了行政審判庭。此后,各地人民法院陸續(xù)建立了行政審判庭。



 1987年浙江溫州市蒼南縣農(nóng)民包鄭照起訴縣政府,被媒體稱為“中國(guó)民告官第一人”。盡管這并不是中國(guó)第一起行政訴訟案件,但通過此案,“民告官”制度獲得了廣泛宣傳,民眾的觀念也開始轉(zhuǎn)變。



 隨著“民告官”規(guī)定在實(shí)踐中被運(yùn)用得越來越多,具體操作方面的技術(shù)問題也顯得捉襟見肘,顯然,一條規(guī)定已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的行政審判現(xiàn)實(shí)。一系列細(xì)節(jié)問題均待明確。借著1986年民法通則的修改這一契機(jī),全國(guó)人大常委會(huì)法工委將研究行政訴訟法列入1986年工作計(jì)劃。



 1989年第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議終于通過《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》,該法于1990年10月1日施行。



 法內(nèi)法外催生系列新制度



 行政訴訟法頒布實(shí)施之后,為規(guī)范行政行為,我國(guó)的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日,第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過和公布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》。該法也是保障公民合法權(quán)益的一部重要的法律,對(duì)于進(jìn)一步保障公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán),發(fā)揮了重要的作用。1996年3月17日,第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)行政處罰法》,該法就行政處罰的程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定,是行政處罰的基本法律。1999年4月29日,九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》,該法對(duì)行政復(fù)議的范圍、程序等作了全面的規(guī)定。2003年8月27日,十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)行政許可法》,該法就行政許可的基本原則、范圍和程序作了詳細(xì)的規(guī)定。十屆全國(guó)人大期間還對(duì)行政強(qiáng)制法(草案)進(jìn)行了二次審議。



 而行政訴訟法自身在實(shí)踐中也獲得了自我的探索與創(chuàng)新,為破解實(shí)際操作中所遇諸多難題,在其內(nèi)部,一系列新的規(guī)定也應(yīng)運(yùn)而生。其中典型的就是異地管轄及首長(zhǎng)出庭制。



 異地管轄破解行政干預(yù)難題



 首先便是異地管轄制度在一定程度上破解了行政干預(yù)難題。據(jù)媒體報(bào)道,2002年3月,浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院行政庭庭長(zhǎng)陳崇冠在親歷了基層行政庭遭遇行政干預(yù)的痛苦和無奈后發(fā)出如此感慨:“法院的每一分錢都是政府的財(cái)政局給的,法院每進(jìn)一個(gè)人都必須通過政府的人事局。人、財(cái)、物歸政府管,法院怎么敢判政府?dāng)≡V?”當(dāng)時(shí),臺(tái)州兩個(gè)基層法院法官還戲稱:“干脆交換審理算了!”



 沒想到,時(shí)隔不久,戲言即成為現(xiàn)實(shí)。2002年7月,臺(tái)州市中院悄然啟動(dòng)了行政案件的異地交叉管轄。一年以后,臺(tái)州中院統(tǒng)計(jì),2002年7月至2003年6月,一審審結(jié)被告為縣級(jí)政府的行政案件72件,政府?dāng)≡V45件,敗訴率62.5%。而此前一年,臺(tái)州市一審審結(jié)同類案件107件,政府?dāng)≡V14件,敗訴率為13.1%。這個(gè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果已經(jīng)表明:同樣的法官、同樣的法庭,只是改變了管轄模式,法官就能作出不同的判決。



 “行政案件的異地交叉管轄”獲得成功的事件,被最高人民法院行政審判庭肯定地稱為“臺(tái)州經(jīng)驗(yàn)”。隨后,各地法院也相繼對(duì)行政案件管轄制度改革進(jìn)行了積極探索,在指定管轄、異地審理和提級(jí)管轄方面積累了不少有益經(jīng)驗(yàn),取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。2008年年初,最高人民法院在總結(jié)行政審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,制定了《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》。其基本精神是通過加大指定管轄、異地審理的力度,防止和排除地方非法干預(yù),為人民法院依法獨(dú)立公正審理行政案件提供制度保障。



 行政首長(zhǎng)放下官架子出庭應(yīng)訴



 行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是另一個(gè)創(chuàng)新制度。1999年,名不見經(jīng)傳的陜西合陽(yáng)縣一紙《關(guān)于貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度實(shí)施意見》的文件,使行政訴訟制度中多了一個(gè)行政首長(zhǎng)應(yīng)出庭應(yīng)訴的規(guī)定。其后,溫州、深圳乃至全國(guó)各地均紛紛效仿。中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德認(rèn)為:推行行政首長(zhǎng)應(yīng)訴制度,是中國(guó)法制建設(shè)史上的一個(gè)里程碑,為修改行政訴訟法探索出了一條立法途徑。為此,他與12名專家教授聯(lián)名向全國(guó)人大提出建議,在修改行政訴訟法時(shí)增加這一內(nèi)容。還有些學(xué)者提出:行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴一方面可以增強(qiáng)行政首長(zhǎng)的法律意識(shí),提高其行政執(zhí)法能力和水平；另一方面可使行政首長(zhǎng)更好地?cái)[正自己與老百姓的位置,消除特權(quán)思想,有利于促進(jìn)社會(huì)法治的進(jìn)步。



 但也有一些學(xué)者卻對(duì)“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”制度持有異議,他們認(rèn)為該制度的合法性、合理性和必要性值得進(jìn)一步商榷。如強(qiáng)制行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴缺乏法律根據(jù),因法律已確立了訴訟代理人制度,賦予了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴選擇權(quán)；變相地把行政首長(zhǎng)等同于他所掌握的公共權(quán)力和代表的行政機(jī)關(guān)本身,并不是體現(xiàn)法治社會(huì)的進(jìn)步,而是“官本位”、“人治”、“特權(quán)”等思想在公眾潛意識(shí)中作用的結(jié)果。



 對(duì)此,最高人民法院一位副院長(zhǎng)在接受媒體采訪時(shí)曾表示:“我們法院是支持提倡,也是保護(hù)的。”



 行政訴訟和解搭起官民溝通橋梁



 行政訴訟和解也是近年來出現(xiàn)在行政訴訟制度中的一個(gè)亮點(diǎn)。早在2006年,最高人民法院就明確提出“要積極探索和完善行政訴訟和解制度,在不違反法律、不損害國(guó)家利益、公共利益、他人合法權(quán)益和堅(jiān)持自愿原則的前提下,盡可能采取協(xié)調(diào)的方式促使當(dāng)事人和解?！?


 其后最高人民法院的一系列動(dòng)作更加明確了其建立行政訴訟和解制度的決心。2007年1月15日,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保護(hù)的若干意見》,再次提出了要“探索構(gòu)建行政訴訟和解制度”。2007年3月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)義和諧社會(huì)積極作用的若干意見》則進(jìn)一步指出,對(duì)行政訴訟案件,人民法院可以根據(jù)案件實(shí)際情況,參照民事調(diào)解的原則和程序,嘗試推動(dòng)當(dāng)事人和解。



 相應(yīng)的實(shí)踐也在各地如火如荼地展開。上海、廣東、重慶、山東等地的高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院也發(fā)布了相應(yīng)的行政案件協(xié)調(diào)和解的指導(dǎo)性的規(guī)定。



 和解的創(chuàng)新機(jī)制在行政訴訟中的作用也日益顯現(xiàn)。據(jù)最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊在2010年3月11日所作的《最高人民法院工作報(bào)告》:在去年審結(jié)的行政訴訟案件中,通過加大協(xié)調(diào)力度,行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)和解后撤訴的案件4.3萬(wàn)件,占一審行政案件的35.9%。



 大量的事實(shí)證明,老百姓也愿意在行政訴訟中進(jìn)行和解。一位法學(xué)專家一語(yǔ)道破其中原因:“當(dāng)事人將行政機(jī)關(guān)訴至法院,不是為了一紙判決,而是為了維護(hù)自己的權(quán)益。以往的案件審理往往局限于對(duì)行政行為合法性的審查,判決后常因當(dāng)事人的實(shí)際問題未得到解決,而引起當(dāng)事人上訪、申訴?！?


 不過,也有很多人擔(dān)心:行政訴訟中的調(diào)解如果不能被納入法治的軌道,容易淪為行政機(jī)關(guān)甚至法院利用權(quán)勢(shì)壓迫行政相對(duì)人放棄維護(hù)自身合法權(quán)益的幌子。所以,當(dāng)下亟需對(duì)行政訴訟中的調(diào)解進(jìn)行法律規(guī)制。今年“兩會(huì)”上作為政協(xié)委員的律師吳德立就指出:“‘民告官’不適用調(diào)解是個(gè)原則；如果要改變這個(gè)原則,必須首先修改行政訴訟法?！?


 修改行政訴訟法破解民告官困境



 20年來,各級(jí)人民法院切實(shí)履行憲法和法律賦予的行政審判職責(zé),依法審理行政案件,受理案件范圍幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域,案件種類達(dá)到50多種。



 人民法院對(duì)于違法或者顯失公正的行政行為,依法判決撤銷、確認(rèn)違法無效或者變更；對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行或者怠于履行行政職責(zé)的,依法判決其在一定期限內(nèi)履行。20年來,這類案件占全部行政案件的20%強(qiáng),有效地保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,有力地推動(dòng)了依法行政。



 但是,當(dāng)前人民法院行政審判工作仍面臨一系列困難和問題。最高人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)人介紹,這些困難和問題包括:一是行政審判工作不受重視仍然比較嚴(yán)重。由于行政審判與其他審判工作相比案件數(shù)量相對(duì)較少,辦案的阻力較大,因此行政審判不受重視的現(xiàn)象有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴６枪俟傧嘧o(hù)的情況仍然不同程度存在。由于行政審判對(duì)象的特殊性和司法體制存在的弊端等原因,人民法院在審理弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體之間的“民告官”爭(zhēng)議中,貫徹平等、公正的社會(huì)主義司法理念存在更多的困難。三是司法環(huán)境仍然有待改善。有些部門和領(lǐng)導(dǎo)缺乏應(yīng)有的民主法治意識(shí),不習(xí)慣于接受司法監(jiān)督、地方保護(hù)、部門保護(hù)比較突出、有些地方制定“土政策”限制法院受理和審判行政案件等現(xiàn)象還比較嚴(yán)重等等。



 中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年教授直言不諱地指出:“行政訴訟法也已到了必須修改的時(shí)候了。這部法律制定于上個(gè)世紀(jì)80年代末,彼時(shí)的法治環(huán)境與今時(shí)今日的法治環(huán)境已有很大差別。”應(yīng)松年告訴記者,如當(dāng)時(shí)對(duì)于行政訴訟的受案范圍采取了列舉式,而今,大量灰色地帶的存在使得許多本應(yīng)受理的案件都無法受理。應(yīng)松年建議行政訴訟法在修改中對(duì)不予受理案件采取列舉式,其他案件均予受理的規(guī)定形式。



 中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授認(rèn)為,行政訴訟解決行政爭(zhēng)議方面的功能必須進(jìn)一步明確。行政訴訟法所規(guī)定的對(duì)行政行為只進(jìn)行合法性審查,并不能夠使得老百姓和行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議獲得有效解決,“官了民不了”的情況還是時(shí)有發(fā)生。這就導(dǎo)致行政訴訟之后還有老百姓反復(fù)的申訴及上訪,最終形成訟累。因此,須明確行政訴訟應(yīng)以解決行政爭(zhēng)議為其基本功能。



 此外,行政訴訟程序制度也應(yīng)有所完善。老百姓“不敢告”、“不會(huì)告”、“告不贏”、“告贏了也執(zhí)行不了”等問題的存在,使得社會(huì)公眾對(duì)于行政訴訟的作用仍有所懷疑。法院也常常有無可奈何的感覺,因?yàn)槠洳门薪?jīng)常受到地方行政機(jī)關(guān)的干涉,最終造成了老百姓認(rèn)為的司法裁判不公及司法腐敗等問題。其實(shí),這與行政訴訟的制度設(shè)計(jì)有關(guān)。應(yīng)當(dāng)在立案階段,保證所有糾紛都能夠順利進(jìn)入法院,受到法院裁判。而關(guān)于起訴期限的規(guī)定也應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)。



 行政訴訟法在實(shí)施過程中盡管存在這樣那樣的問題,但專家普遍認(rèn)為,通過經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的進(jìn)一步改革,通過全社會(huì)法治環(huán)境的改善,以及通過行政訴訟法自身的修訂和行政訴訟制度的逐步完善,這部法應(yīng)有的積極作用完全可以發(fā)揮出來。經(jīng)過幾代人堅(jiān)持不懈的努力,這部寶貴的法律將會(huì)幫助我們邁進(jìn)一個(gè)美好的嶄新的法治時(shí)代。



 20年出臺(tái)20部司法解釋



 行政訴訟法實(shí)施20年來,最高人民法院先后制定了20部重要的司法解釋,發(fā)布了18件重要的司法指導(dǎo)性文件和200余件法律適用問題的批復(fù),對(duì)正確實(shí)施行政訴訟法起到了積極的作用。



 這些司法解釋和指導(dǎo)性文件主要包括:



 一是制定和頒布《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》和《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》兩部重要的司法解釋。這兩部司法解釋是最高人民法院制定有關(guān)行政訴訟的綜合性的司法解釋。前者是1991年發(fā)布的,后者對(duì)其進(jìn)行了全面的修訂和完善,對(duì)適用行政訴訟法中的一些重要問題作出了一系列規(guī)定,在許多方面實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新,為確保行政訴訟法的正確實(shí)施提供了保障。



 二是制定和頒布《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》,完善了行政訴訟證據(jù)制度,初步建立和形成了具有行政訴訟特色的舉證、調(diào)取證據(jù)、質(zhì)證和認(rèn)證的行政訴訟證據(jù)規(guī)則。



 三是制定和頒布涉及WTO規(guī)則的司法解釋。2002年8月29日,最高人民法院公布了關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》。該司法解釋是最高人民法院為了適應(yīng)我國(guó)加入WTO后,全國(guó)法院行政審判面臨的新形勢(shì)而出臺(tái)的第一部有關(guān)人民法院審理與WTO規(guī)則相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易行政案件的重要的司法解釋。2002年12月3日,最高人民法院公布了《關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于審理反補(bǔ)貼行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》。這三部司法解釋的公布是我國(guó)行政審判開始全面調(diào)節(jié)國(guó)際貿(mào)易法律關(guān)系的重要標(biāo)志。



 四是制定頒布了有關(guān)行政訴訟協(xié)調(diào)和解和管轄的司法解釋。2008年年初,最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》兩部司法解釋。行政訴訟管轄司法解釋的基本精神是通過加大指定管轄、異地審理的力度,防止和排除地方非法干預(yù)。協(xié)調(diào)和解的司法解釋則是通過協(xié)調(diào)的方式,在進(jìn)行合法性審查的基礎(chǔ)上,綜合權(quán)衡各方面的利益關(guān)系和價(jià)值取向,努力尋求依法妥善解決的最佳方案,在判決前建議行政機(jī)關(guān)改變其違法或者明顯不當(dāng)?shù)谋辉V具體行政行為,或者建議行政機(jī)關(guān)主動(dòng)賠償或者補(bǔ)償當(dāng)事人的損失,當(dāng)事人同意后可以申請(qǐng)撤訴,從而妥善化解公民、法人或者其他組織與行政機(jī)關(guān)的糾紛,促進(jìn)當(dāng)事人之間的諒解與和諧。



 五是制定了一系列的司法政策和文件。除了上述司法解釋以外,最高人民法院還針對(duì)行政訴訟中的突出問題制定了相應(yīng)的司法解釋和司法文件。比如2009年最高人民法院出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》,該司法解釋專為行政許可量身定做,彌補(bǔ)了行政訴訟法和原有司法解釋側(cè)重不利處分、相對(duì)忽視授益處分的不足,為審理行政許可案件乃至授益行政行為案件提供了具體指導(dǎo)。再比如,針對(duì)通過民意溝通信箱反映出的行政訴訟告狀難問題,下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》。該意見的出臺(tái),為保障行政訴訟當(dāng)事人的訴訟權(quán)利,有效化解行政爭(zhēng)議,維護(hù)社會(huì)和諧起到了積極的推動(dòng)作用。此外,根據(jù)行政審判實(shí)踐需要,還制定了《關(guān)于審理與低溫雨雪冰凍災(zāi)害有關(guān)的行政案件若干問題的座談會(huì)紀(jì)要》等若干重要的司法文件。