• 【發(fā)布單位】作者：鄭赫南
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• 【發(fā)布日期】2009-08-31 16:10:34
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• 【所屬類別】立法追蹤

-行政強(qiáng)制法10年無(wú)法出臺(tái) 核心問題爭(zhēng)議較大-

“出臺(tái)這部法律，就是要解決濫用權(quán)、亂執(zhí)行的問題。”宋法棠委員的發(fā)言，一語(yǔ)道破了行政強(qiáng)制法的立法宗旨在于對(duì)行政強(qiáng)制行為“予以規(guī)范”。8月27日上午，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議分組審議《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱“草案”)時(shí)，多位與會(huì)人員都表達(dá)了相同的期許。



 “行政強(qiáng)制法是一部規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人合法權(quán)益的重要法律?！?月24日，全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)在作草案修改情況的匯報(bào)時(shí)這樣描述行政強(qiáng)制法。



 行政強(qiáng)制法草案是繼1996年出臺(tái)行政處罰法、2003年出臺(tái)行政許可法之后，我國(guó)行政法治建設(shè)“立法三部曲”的“收官”之作。那么，目前行政強(qiáng)制立法的進(jìn)展如何?1999年起草以來(lái)，草案為何兩度被擱置?行政強(qiáng)制法何時(shí)才能出臺(tái)?



 一段時(shí)期以來(lái)，國(guó)家每通過(guò)一項(xiàng)法律、行政法規(guī)，各地相關(guān)管理部門就增加一支執(zhí)法隊(duì)伍，形成了七八頂執(zhí)法“大蓋帽”去管一頂“破草帽”(作為行政相對(duì)人的公民)的局面，有人曾統(tǒng)計(jì)，在有些地方，“大蓋帽”竟然多達(dá)20頂(包括城管、工商、稅務(wù)、環(huán)保、漁政等)。



 多頭執(zhí)法源于行政強(qiáng)制權(quán)設(shè)定的“多頭”。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室所提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅“查封、扣押”一項(xiàng)權(quán)力，海關(guān)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等28部法律設(shè)定，涉及海關(guān)、質(zhì)監(jiān)部門等26個(gè)實(shí)施主體;與此同時(shí)，還有包括禁止傳銷條例、出版管理?xiàng)l例等在內(nèi)的63部行政法規(guī)也作出設(shè)定，涉及工商、出版行政部門等41個(gè)實(shí)施主體!



 全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前我國(guó)行政強(qiáng)制的設(shè)定“比較亂”，不論行政法規(guī)還是地方性法規(guī)，都對(duì)此作出規(guī)定。行政強(qiáng)制法之所以10年都無(wú)法出臺(tái)，并且草案在兩次審議后都擱置了近兩年，原因就在于草案有關(guān)“行政強(qiáng)制由誰(shuí)設(shè)定”等核心問題爭(zhēng)議較大。



 設(shè)定權(quán)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是:“行政強(qiáng)制措施”是否應(yīng)賦予行政法規(guī)和地方性法規(guī)部分設(shè)定權(quán)?在草案二審時(shí)，應(yīng)松年、馬懷德、胡建淼等法學(xué)專家指出，二審稿賦予行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)過(guò)大;鄭功成等委員提出，授予地方設(shè)定權(quán)容易造成行政措施被濫用，不贊同地方性法規(guī)設(shè)立行政強(qiáng)制措施。



 而在草案征求意見過(guò)程中，國(guó)務(wù)院法制辦政府法制研究中心副主任趙振華建議增加行政法規(guī)對(duì)凍結(jié)存款、匯款的設(shè)定權(quán);來(lái)自上海人大的丁偉、山東省政府法制辦的高存山等人則建議賦予地方立法更大的設(shè)定權(quán)。



 記者看到，草案三審稿第十條第一款明確規(guī)定“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定”;但是第二款規(guī)定“尚未制定法律，或者屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)”的，“行政法規(guī)可以設(shè)定”除“限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款”以外的行政強(qiáng)制措施;第三款規(guī)定，“尚未制定法律、行政法規(guī)，或者屬于地方性事務(wù)”的，“地方性法規(guī)可以設(shè)定”查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施。



 對(duì)此，此次分組審議時(shí)，依然有多位常委會(huì)組成人員提出不同意見?！靶姓?qiáng)制權(quán)應(yīng)當(dāng)‘高設(shè)’，主要由法律設(shè)定?！敝靻⑽瘑T認(rèn)為，法律覆蓋不到的，可以由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)進(jìn)行設(shè)定，行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定應(yīng)該收歸中央一級(jí)，而不應(yīng)該下放到地方。



 陳斯喜委員則提醒說(shuō)，賦予行政法規(guī)、地方性法規(guī)一定的行政強(qiáng)制權(quán)“是必要的”，但是“要有嚴(yán)格的限制”。行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以對(duì)哪些事項(xiàng)需要采取行政強(qiáng)制措施作出規(guī)定，但是不應(yīng)該擴(kuò)大行使行政強(qiáng)制措施權(quán)的機(jī)關(guān)，“否則各行政機(jī)關(guān)，甚至包括有公共管理職能的組織，都來(lái)實(shí)施行政強(qiáng)制措施，就會(huì)造成混亂”。



 記者注意到，為了規(guī)范行政強(qiáng)制措施的設(shè)定，依據(jù)草案三審稿第十四條、十五條，設(shè)定行政強(qiáng)制須通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式進(jìn)行事前論證，實(shí)施后，設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)該定期評(píng)價(jià)，認(rèn)為不適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制，應(yīng)該“修改或者廢止”。



 完善程序：“流動(dòng)小攤販”能否不再被查抄



 北京的張先生2004年6月23日因交通違法被處罰100元，一直沒交，于是，到了2007年，他需要交納的滯納金已高達(dá)2800多元。為此，張先生狀告北京市崇文交通支隊(duì)天壇隊(duì)。但是，法院認(rèn)為起訴超過(guò)訴訟時(shí)效，駁回了張先生的起訴。



 依據(jù)草案三審稿對(duì)行政強(qiáng)制措施“實(shí)施程序”方面的規(guī)定，“告知”問題被著重強(qiáng)調(diào)，類似的“天價(jià)滯納金”將可以避免。草案第四十四條規(guī)定，“加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人”，且“加處罰款和滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”。



 對(duì)“告知”，草案還規(guī)定，實(shí)施限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)“當(dāng)場(chǎng)告知或者實(shí)施強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)和地點(diǎn)”。分組審議時(shí)，鄧秀新委員認(rèn)為這一規(guī)定意義重大，應(yīng)該落實(shí)。



 “實(shí)踐中發(fā)生的行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政強(qiáng)制措施過(guò)程中侵害公民、企業(yè)合法權(quán)益的情況，主要原因是程序不規(guī)范。”全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)表示，草案應(yīng)當(dāng)從程序上加強(qiáng)對(duì)公民、企業(yè)合法權(quán)益的保護(hù)。



 除了“告知”方面的規(guī)定，草案對(duì)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的條件，作了“例外”規(guī)定:“違法行為情節(jié)顯著輕微，沒有明顯社會(huì)危害，涉案財(cái)物數(shù)量較少的，可以不采取行政強(qiáng)制措施?！边@為“流動(dòng)小攤販”的生存帶來(lái)了空間。王隴德委員認(rèn)為，為了進(jìn)一步保護(hù)公民權(quán)益，建議將“可以不采取”改為“一般不采取”。



 對(duì)于行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體，三審稿新增的規(guī)定將讓“協(xié)警”、“協(xié)管員”以及一些行使行政管理職能的組織，喪失主體資格?！澳壳暗膱?zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強(qiáng)制權(quán)委托給社會(huì)組織和不具備資格的執(zhí)法人員實(shí)施，有的甚至雇用臨時(shí)人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意性較大，侵害公民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生，影響了法治的嚴(yán)肅性和政府形象?！眴虝躁?yáng)表示，現(xiàn)有的草案三審稿的規(guī)定將對(duì)此作出規(guī)范，第十七條規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”;“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的正式執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施”。



 此外，為保障公民、法人合法權(quán)益，草案三審稿還增加規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依法查詢企業(yè)的財(cái)務(wù)賬簿、交易記錄、業(yè)務(wù)往來(lái)等事項(xiàng)，不得影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并應(yīng)當(dāng)保守所知悉的企業(yè)商業(yè)秘密”、“不得查封、扣押公民個(gè)人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需品”、“延長(zhǎng)查封、扣押的決定應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人”、“強(qiáng)制執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀，返還已被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn);不能返還原物的，按市場(chǎng)價(jià)折價(jià)賠償”。



 在實(shí)踐中，“堵被窩”、“斷水?dāng)嚯姟笔降膱?zhí)行方式屢遭詬病。在草案初次提請(qǐng)審議的2005年12月，有網(wǎng)民疾呼:“行政強(qiáng)制法草案:城管、強(qiáng)拆、‘堵被窩’有法管了!物業(yè)強(qiáng)行停水停電將觸犯法律!”



 記者看到，草案三審稿在第四十三條明確規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行”，“行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政決定”。第六十一條規(guī)定，如果違反了上述規(guī)定，要“由上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。



 行政強(qiáng)制執(zhí)行，是行政強(qiáng)制法所規(guī)定的“兩大內(nèi)容”之一。為了保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益，草案三審稿新增規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行可達(dá)成“執(zhí)行協(xié)議”，也就是說(shuō)，行政強(qiáng)制執(zhí)行不排斥“執(zhí)行和解?！?


 在此前草案的審議修改中，有些常委會(huì)委員提出，在行政強(qiáng)制執(zhí)行中行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，既保證了行政決定的執(zhí)行，又減少了社會(huì)沖突。但草案二審稿只對(duì)“執(zhí)行和解”作了原則規(guī)定，對(duì)具體方式卻沒有規(guī)定。為此，草案三審稿第四十二條新規(guī)定:“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。”



 但是記者了解到，在草案征求意見階段，學(xué)術(shù)界對(duì)執(zhí)行協(xié)議曾有不同看法，有人認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)作出的公權(quán)力決定不能調(diào)解”。比如，在對(duì)環(huán)境污染企業(yè)的罰款決定進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，原本決定強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)其100萬(wàn)元的行政處罰，但是企業(yè)花了50萬(wàn)元治理了，是不是之后就不處罰100萬(wàn)元了，罰50萬(wàn)元就可以了?有人擔(dān)心，這會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人跟行政機(jī)關(guān)討價(jià)還價(jià)，更可能會(huì)造成行政機(jī)關(guān)的腐敗。



 于是，草案三審稿第四十二條還規(guī)定:“當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的可以減免加處的罰款或者滯納金?！币簿褪钦f(shuō)，在上述例子中，被處罰的企業(yè)無(wú)法減免原有的行政處罰，但是其他的“加處”罰款、滯納金可以減免。



 記者了解到，在三次審議過(guò)程中，都有委員表示行政強(qiáng)制法現(xiàn)在出臺(tái)還“不成熟”，對(duì)其出臺(tái)的時(shí)機(jī)有不同看法。



 在8月27日閉幕的本次常委會(huì)會(huì)議上，草案沒有提請(qǐng)表決。草案曾于2005年12月首次提交審議，2007年10月二審，此次是三審。根據(jù)立法法的規(guī)定，法律案如果經(jīng)過(guò)兩年沒有再次列入常委會(huì)會(huì)議議程審議的，該法律案將終止審議。因此有人認(rèn)為，此次審議的最大目的是“激活”這項(xiàng)法律案。



 “制定行政強(qiáng)制措施應(yīng)該慎之又慎，在立法過(guò)程中，應(yīng)盡量收窄采取行政強(qiáng)制措施的范圍，盡量減弱采取行政強(qiáng)制措施的力度?！薄皬牧⒎ǖ淖谥紒?lái)看，應(yīng)該防止行政強(qiáng)制措施過(guò)濫。依法治國(guó)是我國(guó)的基本方略，我們解決社會(huì)矛盾根本的辦法是用法律的辦法，而不是更多的行政手段?！敝荑F農(nóng)副委員長(zhǎng)的表態(tài)，讓我們對(duì)這部法律的出臺(tái)充滿期待。