• 【發(fā)布單位】作者：王飛鴻
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• 【發(fā)布日期】2007-11-30 14:51:22
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• 【文件來(lái)源】來(lái)源：人民法院報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

民訴法執(zhí)行編修改重點(diǎn)釋義之五-為完善執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供法律依據(jù)-

■修改后的民事訴訟法第二百零五條第三款規(guī)定：“人民法院根據(jù)需要可以設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！边@是關(guān)于設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的原則性規(guī)定。



 民事訴訟法原第二百零九條第三款規(guī)定：“基層人民法院、中級(jí)人民法院根據(jù)需要，可以設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)由最高人民法院規(guī)定?！迸c原規(guī)定相比，修正案主要作了兩點(diǎn)修改：



 一是將基層人民法院、中級(jí)人民法院可以設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)修改為各級(jí)人民法院都可以根據(jù)需要設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這是出于執(zhí)行實(shí)踐的需要，也是對(duì)目前全國(guó)法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀的確認(rèn)。



 解決執(zhí)行難，需要完善執(zhí)行機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，人民法院執(zhí)行工作的任務(wù)日益繁重，案件大量增加，基層法院和中級(jí)法院案件壓力很大。高級(jí)人民法院除了依法執(zhí)行案件，還承擔(dān)著對(duì)轄區(qū)執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的職責(zé)；最高法院在辦理相當(dāng)數(shù)量的復(fù)議、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、請(qǐng)示案件的同時(shí)，管理、協(xié)調(diào)的事項(xiàng)也越來(lái)越多，既要研究確定全國(guó)法院整體工作部署，又要制定規(guī)章制度，還要對(duì)地方各級(jí)法院進(jìn)行檢查和監(jiān)督。相應(yīng)地，高級(jí)法院和最高法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)以便更好地工作。因此，原先的法律規(guī)定已經(jīng)滯后于司法實(shí)踐，此次修改勢(shì)在必行。其實(shí)，1998年7月18日施行的《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》第一條已作出如下規(guī)定：“人民法院根據(jù)需要，依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行工作。”



 二是刪除了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)由最高人民法院規(guī)定的內(nèi)容。



 之所以刪除這一規(guī)定，依筆者的理解，是因?yàn)樵?guī)定不夠準(zhǔn)確，也不夠科學(xué)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)既可以由最高法院規(guī)定，也可以由有關(guān)法律比如民事訴訟法、人民法院組織法等作出規(guī)定，而且最高法院的規(guī)定不得違反有關(guān)法律的規(guī)定。目前，依據(jù)有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)執(zhí)行下列生效法律文書(shū)：（1）人民法院民事、行政判決、裁定、調(diào)解書(shū)，民事制裁決定、支付令，以及刑事附帶民事判決、裁定、調(diào)解書(shū)；（2）依法應(yīng)由人民法院執(zhí)行的行政處罰決定、行政處理決定；（3）我國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)作出的仲裁裁決和調(diào)解書(shū)；人民法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)仲裁法》有關(guān)規(guī)定作出的財(cái)產(chǎn)保全和證據(jù)保全裁定；（4）依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證機(jī)關(guān)關(guān)于追償債款、物品的債權(quán)文書(shū)；（5）經(jīng)人民法院裁定承認(rèn)其效力的外國(guó)法院作出的判決、裁定，以及國(guó)外仲裁機(jī)構(gòu)作出的仲裁裁決；（6）法律規(guī)定由人民法院執(zhí)行的其他法律文書(shū)。比如，罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)刑案件是否應(yīng)當(dāng)由執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行，有關(guān)部門(mén)正在進(jìn)行研究，一旦決定由執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行，那么執(zhí)行財(cái)產(chǎn)刑案件將成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)。



 另外，根據(jù)該條規(guī)定，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是人民法院的一個(gè)內(nèi)設(shè)職能部門(mén)。在司法體制改革過(guò)程中，執(zhí)行工作應(yīng)由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)曾引起爭(zhēng)論。有專家學(xué)者認(rèn)為，執(zhí)行工作不是審判，性質(zhì)上屬于司法行政工作，建議將執(zhí)行機(jī)構(gòu)從人民法院分離出去劃歸司法行政部門(mén)，執(zhí)行工作交由司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)。有關(guān)部門(mén)亦曾提出類似建議。在審議修正案過(guò)程中，也有委員提出不規(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題，因?yàn)樗痉ǜ母锟赡軙?huì)將執(zhí)行工作交由司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)。



 在國(guó)外，執(zhí)行工作由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)不盡相同。有的由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，有的由獨(dú)立的執(zhí)行員執(zhí)行，有的由法院和執(zhí)行員共同執(zhí)行，有的由行政部門(mén)執(zhí)行。但主要有兩種模式：一種是集中設(shè)置；一種是分散設(shè)置。如意大利和西班牙規(guī)定執(zhí)行事務(wù)由法官負(fù)責(zé)，執(zhí)行員沒(méi)有獨(dú)立的執(zhí)行地位，辦理執(zhí)行事務(wù)必須接受法官和書(shū)記官的指揮、監(jiān)督。法國(guó)的執(zhí)行機(jī)關(guān)分為法院執(zhí)達(dá)員和執(zhí)行法官。執(zhí)達(dá)員是具體負(fù)責(zé)執(zhí)行法院判決的人員，有責(zé)任指揮執(zhí)行行動(dòng)，在法律有要求時(shí)，執(zhí)達(dá)員有權(quán)請(qǐng)求執(zhí)行法官或檢察院給予批準(zhǔn)或者請(qǐng)求其命令采取必要的措施。執(zhí)行法官則是專門(mén)處理執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生糾紛案件的法官。德國(guó)的執(zhí)行機(jī)關(guān)主要包括執(zhí)行法院和執(zhí)行員兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)關(guān)。執(zhí)行法院管轄的事項(xiàng)包括：對(duì)不動(dòng)產(chǎn)、債權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行；較為復(fù)雜的執(zhí)行措施如動(dòng)產(chǎn)執(zhí)行時(shí)遇有特殊情形的處分；進(jìn)行執(zhí)行分配等。執(zhí)行員是獨(dú)立于執(zhí)行法院之外的另一個(gè)重要的執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)辦理單純的執(zhí)行事務(wù)，如對(duì)動(dòng)產(chǎn)的查封、物的交付、請(qǐng)求權(quán)的執(zhí)行等。日本民事執(zhí)行法第2條規(guī)定，民事執(zhí)行，根據(jù)申請(qǐng)，由法院或者執(zhí)行官實(shí)施。韓國(guó)民事執(zhí)行法第2條規(guī)定，民事執(zhí)行，沒(méi)有特別規(guī)定均由執(zhí)行官實(shí)施。在美國(guó)，州法院判決由州執(zhí)行官執(zhí)行，聯(lián)邦法院判決由聯(lián)邦執(zhí)行官執(zhí)行。這兩類人員都屬于警察的一種，屬于行政部門(mén)。瑞典的執(zhí)行工作由執(zhí)行局負(fù)責(zé)，執(zhí)行局是個(gè)獨(dú)立于警察機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)構(gòu)的政府機(jī)構(gòu)。總的來(lái)看，執(zhí)行工作大多是由法院負(fù)責(zé)，或者由法院部分負(fù)責(zé)執(zhí)行工作。即使在由其他部門(mén)具體執(zhí)行案件的情況下，也往往要接受法院的協(xié)助、指導(dǎo)和監(jiān)督。當(dāng)然，國(guó)外執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況對(duì)我們僅是一個(gè)參考。



 筆者認(rèn)為，將執(zhí)行工作交由司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)的理由并不充分，對(duì)其效果也很難作出預(yù)料。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，修正案的規(guī)定為這一爭(zhēng)論畫(huà)上了句號(hào)。



 該條規(guī)定只是為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立提供了原則性的法律依據(jù)，當(dāng)然，這個(gè)問(wèn)題并不如此簡(jiǎn)單。在此，筆者結(jié)合正在進(jìn)行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革，簡(jiǎn)要談?wù)勗O(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)需要解決的幾個(gè)問(wèn)題。執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革是執(zhí)行體制改革的重要內(nèi)容。自1999年中央11號(hào)文件下發(fā)以來(lái)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)有了很大發(fā)展，不僅全國(guó)普遍設(shè)立了執(zhí)行局，而且一些地方機(jī)構(gòu)升格、局長(zhǎng)高配或者進(jìn)黨組，有力地推動(dòng)了執(zhí)行工作的開(kāi)展。目前的問(wèn)題是，執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置較為混亂，必須加以規(guī)范。



 關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)格。



 目前各地執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)格并不統(tǒng)一，有的法院雖然成立了執(zhí)行局，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)和局長(zhǎng)仍保留了以前的規(guī)格和級(jí)別；有的法院僅是局長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了高配，執(zhí)行機(jī)構(gòu)本身并未升格，僅有少數(shù)法院實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)升格。從有利于執(zhí)行工作來(lái)看，執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)升格或者實(shí)行局長(zhǎng)高配。這樣設(shè)定，是因?yàn)閳?zhí)行工作不同于審判工作，牽涉面廣，需要協(xié)調(diào)配合的事情很多。要充分發(fā)揮高級(jí)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用，就必須賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)較大的獨(dú)立性。執(zhí)行機(jī)構(gòu)升格和局長(zhǎng)高配，有利于執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，加大執(zhí)行力度，提升執(zhí)行權(quán)威，也有利于調(diào)動(dòng)本院的司法資源，使各級(jí)法院執(zhí)行局長(zhǎng)真正能夠?qū)Ρ据爡^(qū)的執(zhí)行工作負(fù)責(zé)。目前，不少法院已經(jīng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)升格，執(zhí)行局長(zhǎng)成為黨組成員。實(shí)踐證明，這有力地促進(jìn)了執(zhí)行工作的發(fā)展。



 關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。



 目前，各地法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)很不統(tǒng)一，有的設(shè)庭，有的設(shè)處，有的庭處并設(shè)。筆者認(rèn)為，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)劃分也應(yīng)當(dāng)規(guī)范。根據(jù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和建立分權(quán)運(yùn)行的執(zhí)行工作機(jī)制要求，地方各級(jí)法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)內(nèi)設(shè)執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)、執(zhí)行審查機(jī)構(gòu)和執(zhí)行綜合機(jī)構(gòu)。



 分設(shè)執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)和執(zhí)行審查機(jī)構(gòu)的理由是，執(zhí)行體制改革的目的就是改變過(guò)去執(zhí)行權(quán)高度集中，缺乏有效的監(jiān)督和制約的問(wèn)題。由執(zhí)行員一人包辦執(zhí)行案件，從調(diào)查財(cái)產(chǎn)、采取各種執(zhí)行措施到價(jià)款或者執(zhí)行標(biāo)的物的分配與交付，以及對(duì)各種執(zhí)行異議的處理，全由一人負(fù)責(zé)，權(quán)力過(guò)分集中。加之執(zhí)行工作的社會(huì)性、流動(dòng)性、分散性的特點(diǎn)，又很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，因此，存在很大的隨意性。這是造成錯(cuò)誤執(zhí)行、違法執(zhí)行的一個(gè)重要原因。因此，應(yīng)當(dāng)將審查當(dāng)事人或者利害關(guān)系人提出的異議和復(fù)議等事項(xiàng)從執(zhí)行實(shí)施事項(xiàng)中分離出來(lái)，交由執(zhí)行局內(nèi)專門(mén)機(jī)構(gòu)行使。執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)與執(zhí)行審查機(jī)構(gòu)各司其職，各負(fù)其責(zé)，既相互配合，又相互制約，有利于執(zhí)行權(quán)的公正行使。而且，由于執(zhí)行審查事項(xiàng)和執(zhí)行實(shí)施事項(xiàng)性質(zhì)不同，對(duì)負(fù)責(zé)辦理的人員的資格要求也應(yīng)有所不同。設(shè)立專門(mén)的執(zhí)行審查機(jī)構(gòu)，有利于執(zhí)行隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，從體制和人員上保障執(zhí)行工作的公正、順利開(kāi)展。



 設(shè)立執(zhí)行綜合機(jī)構(gòu)的理由是，地方各級(jí)法院執(zhí)行局既有本身執(zhí)行的案件，又有相當(dāng)數(shù)量的管理、統(tǒng)計(jì)等綜合性工作，尤其是高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的綜合性工作更為繁重。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)與其工作職責(zé)和工作性質(zhì)相適應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立執(zhí)行綜合機(jī)構(gòu)。



 考慮到部分基層人民法院和極少數(shù)中級(jí)人民法院執(zhí)行案件少、執(zhí)行人員不足的現(xiàn)狀，可以在執(zhí)行審查機(jī)構(gòu)和執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)的設(shè)置上靈活掌握。但是，高級(jí)人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。



 關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員組成。



 民事訴訟法原第二百零九條明確規(guī)定，執(zhí)行工作由執(zhí)行員進(jìn)行。但目前執(zhí)行員管理工作不很規(guī)范，執(zhí)行員的任職條件、任免程序沒(méi)有法律規(guī)定，各地基本沒(méi)有開(kāi)展執(zhí)行員選任工作。筆者認(rèn)為，執(zhí)行工作不同于審判工作，執(zhí)行員與法官的工作性質(zhì)差別極大，因此應(yīng)當(dāng)規(guī)定不同的任職條件。執(zhí)行工作是一項(xiàng)專業(yè)性、對(duì)抗性、社會(huì)性很強(qiáng)的工作，執(zhí)行人員的法律知識(shí)固然重要，但對(duì)其理解和適用政策的能力、協(xié)調(diào)能力、語(yǔ)言表達(dá)能力、執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)行藝術(shù)、處理突發(fā)事件的能力等都有特殊要求。因此，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)具備較好的政治素質(zhì)、良好的個(gè)人操守、身體素質(zhì)及上述各種能力。目前，由于對(duì)執(zhí)行員的任職條件、任免程序等問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定，影響了執(zhí)行隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定專門(mén)的執(zhí)行員條例，建立一支符合執(zhí)行工作特點(diǎn)和需要的職業(yè)化的執(zhí)行員隊(duì)伍。執(zhí)行員可以參照法官的任職條件，由本院院長(zhǎng)任免。當(dāng)然，執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)必須配備一定比例的法官，負(fù)責(zé)行使執(zhí)行審查權(quán)，對(duì)執(zhí)行實(shí)施權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約。



 （作者單位：最高人民法院）