• 【發(fā)布單位】作者：唐俊
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• 【發(fā)布日期】2007-11-23 10:42:13
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• 【文件來源】來源：法制日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-調(diào)解法已列入立法計(jì)劃:“分進(jìn)”還是“合擊”-

調(diào)解，作為我國的傳統(tǒng)“優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目”，無疑是構(gòu)建和諧社會(huì)的“積極因素”之一，它長期以來被作為“解決社會(huì)糾紛，化解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序，協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益關(guān)系的最佳方式”，但迄今未有一部調(diào)整調(diào)解制度的單獨(dú)法律。不久前有消息稱，制定調(diào)解法已經(jīng)列入國務(wù)院2007年立法工作計(jì)劃，這無疑是個(gè)積極的信號(hào)。



 不過，從現(xiàn)在來看，這部新“法”究竟范圍如何，仍是個(gè)值得討論的問題。近日，一直呼吁制定調(diào)解法的中國政法大學(xué)教授、中華全國人民調(diào)解員協(xié)會(huì)副會(huì)長楊榮馨提出，宜制定一部囊括司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解在內(nèi)的大調(diào)解法，使調(diào)解規(guī)范化、法制化。對(duì)此各方觀點(diǎn)如何呢？敬請(qǐng)留意本期話題。



 和諧社會(huì)建設(shè)需構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解法



 從立法的角度講，要制定一部特定范圍的法，必須回答必要性、合理性和可行性等三個(gè)方面的問題，且看楊榮馨教授如何說：



 調(diào)解就是一種自愿、靈活、便利地平息社會(huì)紛爭(zhēng)的有效方式，它根植于中國的文化基礎(chǔ)和社會(huì)土壤，是“和為貴”的價(jià)值理念的世代傳承，具有成本低、效率高的優(yōu)勢(shì)，是我國社會(huì)糾紛解決體系的重要組成部分。我國幾十年的調(diào)解實(shí)踐證明，各種方式的調(diào)解在有效化解矛盾、維護(hù)秩序等方面都發(fā)揮了不可替代的作用。但由于立法滯后，現(xiàn)實(shí)中仍存在一些問題，尤其是不同方式和領(lǐng)域的調(diào)解在法律制度設(shè)計(jì)上難以協(xié)調(diào)，尚無法可依，嚴(yán)重阻礙著調(diào)解制度的完善和調(diào)解工作的進(jìn)一步發(fā)展。因此，迫切需要制定一部統(tǒng)一的調(diào)解法，構(gòu)建大調(diào)解格局，使調(diào)解制度真正走上法制化、規(guī)范化的軌道，使之與民事訴訟法、仲裁法等法律共同構(gòu)成比較健全的糾紛解決的法律制度體系。這是其必要性的一面。



 從合理性方面講，一個(gè)必須回答的問題是，這種大調(diào)解立法的格局是否成熟。我認(rèn)為，從目前來看，制定調(diào)解法的條件已完全具備：



 首先，調(diào)解經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前，我國至少存在司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、友好調(diào)解、鄰里調(diào)解、家族調(diào)解、社團(tuán)調(diào)解、人民調(diào)解八種類型的調(diào)解，形成了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，司法調(diào)解為核心，行政調(diào)解和仲裁調(diào)解為主干，其他調(diào)解為輔佐的調(diào)解體系。這個(gè)調(diào)解體系的健全以及長期積累的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為制定統(tǒng)一調(diào)解法奠定了充分的實(shí)踐基礎(chǔ)。其次，制定統(tǒng)一調(diào)解法也早已具有了廣泛的法律法規(guī)基礎(chǔ)，為制定統(tǒng)一調(diào)解法打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。



 從可行性上而言，我對(duì)這部“統(tǒng)一法典”的設(shè)想是：首先，范圍上必須是統(tǒng)一的涵蓋各種調(diào)解制度的“大調(diào)解法”?，F(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)是，我國現(xiàn)有的調(diào)解形式極多，主持調(diào)解工作的機(jī)構(gòu)和人員十分廣泛，遍布社會(huì)各個(gè)角落。但他們又是分散的，各自為戰(zhàn)的，故需要制定統(tǒng)一的獨(dú)立的大調(diào)解法，以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各種調(diào)解組織和人員。其二，在立法指導(dǎo)思想上，堅(jiān)持“以和為貴”的指導(dǎo)思想和“以人為本”的工作作風(fēng)，以化解和預(yù)防糾紛為根本任務(wù)。其三，明確大調(diào)解法典化的根本目的是給調(diào)解制度以應(yīng)有的法律地位。調(diào)解在司法實(shí)踐中雖然重要，但現(xiàn)實(shí)是調(diào)解的地位不高，人員地位不明，缺乏專門的法律規(guī)范和支持調(diào)解工作，這些都制約了調(diào)解事業(yè)的發(fā)展。因此，必須精確規(guī)范調(diào)解工作，給調(diào)解以充分的法律地位，促使調(diào)解工作發(fā)揮更大的作用。其四，在實(shí)現(xiàn)方式上，宜以法典的方式妥善協(xié)調(diào)各種調(diào)解制度之間的關(guān)系，構(gòu)建大調(diào)解的系統(tǒng)工程。調(diào)解種類繁多，涉及廣泛，影響巨大，但目前的狀態(tài)是分別活動(dòng)，各自發(fā)揮作用，雖然取得了不小的成績(jī)，但卻影響作用的進(jìn)一步發(fā)揮。



 調(diào)解立法宜為商事調(diào)解留足空間



 “中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)/中國國際商會(huì)調(diào)解中心”，成立于1987年，目前在全國各省、市、自治區(qū)設(shè)有四十余家分(支)會(huì)調(diào)解中心，已經(jīng)形成了一個(gè)除人民調(diào)解體系之外覆蓋全國的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，并且與國際上多個(gè)知名調(diào)解組織有交流或合作，有的還建立了聯(lián)合調(diào)解中心。這樣一個(gè)專注于商事及涉外領(lǐng)域多年的專業(yè)機(jī)構(gòu)自然對(duì)醞釀中的調(diào)解法有自己的見解，且看中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)法律事務(wù)部部長、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)/中國國際商會(huì)調(diào)解中心副主席楊華中的觀點(diǎn)：



 對(duì)醞釀?wù){(diào)解立法我表示認(rèn)同。公眾之所以熟悉于訴訟、仲裁類組織，而陌生于我們這樣的調(diào)解組織，一個(gè)重要的原因在于法律的缺位。立法對(duì)實(shí)踐推動(dòng)的作用較為典型的就是仲裁。仲裁法出臺(tái)以后一下子成立的仲裁機(jī)構(gòu)就有180多家。仲裁所以有今天的公眾認(rèn)同，與立法的推動(dòng)不無關(guān)系，我想這一點(diǎn)對(duì)調(diào)解而言也會(huì)有相同的效果。因?yàn)殚L期的法律缺位帶來的往往是調(diào)解組織性質(zhì)、調(diào)解人員身份、調(diào)解書效力等一系列現(xiàn)實(shí)問題，制定一部專門法有助于改變這一現(xiàn)狀。



 就立法而言，籠統(tǒng)地制定一部包括司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、商事調(diào)解(其中包含行業(yè)調(diào)解)在內(nèi)的調(diào)解法難度太大。司法調(diào)解已有專門的訴訟法作出了規(guī)定，行政調(diào)解則多為勞動(dòng)爭(zhēng)議之類的事項(xiàng)，目前也有了專門的法律保障。目前實(shí)際上最迫切需要立法支持的，是民間性質(zhì)的調(diào)解，主要為人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解，以及中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)系統(tǒng)的商事調(diào)解。更準(zhǔn)確地說主要是日益活躍的商事調(diào)解缺少法律支持，人民調(diào)解還有一個(gè)具有法規(guī)性的行政條例支持著。



 所以，我認(rèn)為，在立法過程中需要充分考慮商事調(diào)解的特殊地位，中國貿(mào)促會(huì)系統(tǒng)的調(diào)解機(jī)構(gòu)已經(jīng)有了近二十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了一種與人民調(diào)解不同的、獨(dú)具涉外特色和優(yōu)勢(shì)的調(diào)解體系，它的專業(yè)性、國際性明顯有別于一般的自發(fā)性、無償性的民間調(diào)解，而且無論是從規(guī)范、理念還是操作上講，都是參照目前國際上通行的規(guī)則與做法，早已與國際接軌并得到了國際認(rèn)同，有了非常成熟的規(guī)則體系與運(yùn)行制度。因此，這些實(shí)踐應(yīng)當(dāng)成為醞釀新法過程中的經(jīng)驗(yàn)參考來源，要給予足夠的關(guān)注。



 我建議擬議中的調(diào)解法宜以司法調(diào)解和行政調(diào)解之外的民間調(diào)解為對(duì)象，應(yīng)是一部涵蓋人民調(diào)解和商事調(diào)解的民商事調(diào)解法，同時(shí)注意人民調(diào)解與商事調(diào)解的差別，或考慮國內(nèi)糾紛與國際商事糾紛在調(diào)解程序、調(diào)解規(guī)則、調(diào)解員要求等方面的較大差異，參考仲裁法的立法慣例，設(shè)立專章對(duì)商事調(diào)解進(jìn)行規(guī)定。



 不過，如二者區(qū)別太大難以統(tǒng)一表述，在可行的情況下，也可考慮分別制定人民調(diào)解法和商事調(diào)解法，勞動(dòng)爭(zhēng)議不就專門制定了調(diào)解仲裁法嗎？



 調(diào)解立法最好重點(diǎn)規(guī)制法院外調(diào)解



 中國政法大學(xué)副教授邱星美對(duì)于調(diào)解立法有自己獨(dú)到的見解。她對(duì)囊括司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解，及其他所有調(diào)解的“大一統(tǒng)調(diào)解法”觀點(diǎn)有不同看法：



 提出制定調(diào)解法某種程度上而言是對(duì)調(diào)解功能、價(jià)值認(rèn)識(shí)的理性回歸。一段時(shí)間里司法機(jī)關(guān)曾強(qiáng)調(diào)調(diào)解的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)調(diào)解率。但后來隨著法治建設(shè)的深入，開始有越來越多的學(xué)者對(duì)調(diào)解持批評(píng)態(tài)度，有的甚至還很尖銳，認(rèn)為調(diào)解率過高不符合“依法裁判”的法治精神。此后相當(dāng)一段時(shí)間里，對(duì)調(diào)解的強(qiáng)調(diào)有所減少，反映在實(shí)踐中，法院的調(diào)解率也相應(yīng)下降了。但一個(gè)直接的后果是，訴訟成為了糾紛解決的首選，司法程序成為了糾紛解決的唯一方式，而一個(gè)直接后果是法院不堪訟累?，F(xiàn)在重提調(diào)解的重要性，并進(jìn)而呼吁立法，可以說是回歸到了對(duì)司法職能的理性認(rèn)識(shí)上來了。



 不過，我認(rèn)為，在進(jìn)行調(diào)解立法的過程中，應(yīng)當(dāng)考慮將司法調(diào)解排除在外，重點(diǎn)規(guī)制法院外的調(diào)解：其一，從立法的角度而言，如果將現(xiàn)有訴訟法中規(guī)定的調(diào)解制度也囊括進(jìn)來，恐怕會(huì)涉及到現(xiàn)有諸訴訟法的整體性修改，這樣做立法成本會(huì)過大，操作難度較大。其二，我并不太認(rèn)同法官在正式司法程序中充當(dāng)調(diào)解主體的角色，國外沒有哪個(gè)國家是由審判訴訟案件的法官親自調(diào)解的，在他們的傳統(tǒng)觀念中，審判法官一旦從事了調(diào)解工作，然后再裁判案件，就有違背程序公正之嫌。因此，對(duì)于未來的調(diào)解法，在價(jià)值取向上，應(yīng)當(dāng)將訴訟程序中的法官調(diào)解作為解決糾紛的輔助手段，而將中心放在法院外的民間調(diào)解之上，大力發(fā)展包括調(diào)解在內(nèi)的非訴訟糾紛解決手段，以緩解法院審判壓力，提高審判效率。



 五次提案，一位委員與調(diào)解立法的情結(jié)



 對(duì)于調(diào)解立法最終進(jìn)入立法程序的過程，來自珠海的全國政協(xié)委員蔣秋霞絕對(duì)不會(huì)陌生，她親歷了“調(diào)解法”從提案到進(jìn)入立法計(jì)劃的全過程，我們?cè)谟懻撜{(diào)解范圍時(shí)，回溯這一過程不無裨益：



 五年前的全國政協(xié)十屆一次會(huì)議，我作為第十屆全國政協(xié)委員與滕進(jìn)賢、趙士英等三位政協(xié)委員聯(lián)名提交了一份編號(hào)為3255號(hào)的提案———《關(guān)于制定中華人民共和國調(diào)解法的建議》。會(huì)后，全國政協(xié)提案委員會(huì)組成了調(diào)解立法專題調(diào)研組，赴重慶、浙江、山東三省進(jìn)行考察，了解調(diào)解現(xiàn)狀及立法必要性等問題。2004年的全國政協(xié)十屆二次會(huì)議期間，我們幾人再次就調(diào)解立法問題提交了提案。會(huì)后全國政協(xié)提案委員會(huì)又組織調(diào)研隊(duì)伍，于2004年11月，專程赴英國、瑞士、意大利等積極運(yùn)用調(diào)解制度的國家就調(diào)解立法進(jìn)行專題考察。



 全國政協(xié)提案委員會(huì)基于這兩次考察調(diào)研形成了關(guān)于制定《中華人民共和國調(diào)解法》的調(diào)研報(bào)告，報(bào)告中提到：“我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的法制與調(diào)解日益成為國際社會(huì)重視的趨勢(shì)，迫切需要盡快制定一部調(diào)解法，明確規(guī)定各種類型的調(diào)解。建議把盡快制定調(diào)解法這項(xiàng)工作列入全國人大立法計(jì)劃，組織力量，早日啟動(dòng)?！?


 這份調(diào)研報(bào)告后被報(bào)送給了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳。該報(bào)告受到了國家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并責(zé)成有關(guān)部門抓緊開展有關(guān)調(diào)研工作。



 此后的2005年、2006年、2007年的歷次全國政協(xié)會(huì)議，我與其他幾位委員又先后三次提交了調(diào)解立法提案。2007年的7月，我收到了國務(wù)院法制辦《對(duì)全國政協(xié)十屆五次會(huì)議第3804號(hào)提案的答復(fù)》，上面有這樣一段話：“制定《中華人民共和國調(diào)解法》已經(jīng)列入國務(wù)院2007年立法工作計(jì)劃，立法目的是建立和完善多元化的糾紛解決機(jī)制，以非訴訟方式化解民事糾紛，規(guī)范民間調(diào)解工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧……”