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• 【發(fā)布日期】2007-09-07 19:06:20
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• 【文件來源】來源：中國新聞網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-上市公司監(jiān)管條例征求意見稿出爐 重點規(guī)范行為-

為了貫徹落實《國務院關于推進資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》(以下簡稱國九條)和《國務院批轉(zhuǎn)證監(jiān)會關于提高上市公司質(zhì)量意見的通知》(以下簡稱通知)的具體要求，中國證監(jiān)會起草了《上市公司監(jiān)督管理條例(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)。征求意見稿以規(guī)范上市公司董事、監(jiān)事和高管人員及控股股東、實際控制人行為為重點，以提高上市公司質(zhì)量為目標，通過條例的制定，強化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率，加強監(jiān)管協(xié)作，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系，營造良好的證券市場發(fā)展環(huán)境。



 據(jù)新華網(wǎng)消息，中國證監(jiān)會對條例征求意見稿的主要內(nèi)容說明如下：



 一、制定條例的必要性



 上市公司是資本市場發(fā)展的基石。上市公司作為我國經(jīng)濟運行中最具發(fā)展優(yōu)勢的群體，是資本市場投資價值的源泉。十幾年來，我國上市公司不斷發(fā)展壯大，已經(jīng)成為推動企業(yè)改革和帶動國民經(jīng)濟增長的中堅力量。但由于受體制、機制、環(huán)境等因素影響，一些上市公司還存在治理結(jié)構(gòu)不完善、信息披露不規(guī)范、大股東行為缺乏有效制約、董事和高管人員未能勤勉盡責、不重視對中小投資者的保護和回報等問題，影響了上市公司質(zhì)量的提高，從而嚴重影響了投資者的信心，制約了資本市場健康、穩(wěn)定發(fā)展。



 通過實施有效的市場監(jiān)管，促進上市公司不斷提高質(zhì)量和進一步發(fā)展壯大，提高市場的公正性、透明度和效率，降低市場系統(tǒng)風險，始終是上市公司監(jiān)管工作的重中之重。證券監(jiān)管部門一直在探索上市公司監(jiān)管的有效途徑，出臺了一系列關于上市公司監(jiān)管的規(guī)則和規(guī)章，如《上市公司治理準則》、《上市公司章程指引》、《上市公司股東大會規(guī)則》等等，經(jīng)過十多年的探索和實踐，已逐步形成了一套行之有效的監(jiān)管制度和手段。但上述監(jiān)管制度和手段大多仍停留在部門規(guī)章和監(jiān)管政策層面，在執(zhí)行效力上與公司法、證券法等國家法律之間層級跨度過大，缺乏必要的銜接。



 國九條明確提出要“健全資本市場法規(guī)體系，加強誠信建設。按照大力發(fā)展資本市場的總體部署，健全有利于資本市場穩(wěn)定發(fā)展和投資者權(quán)益保護的法規(guī)體系。”通知也提出“強化上市公司監(jiān)管。有關部門要完善相關法律法規(guī)體系，抓緊制訂上市公司監(jiān)管條例”。這兩個文件的頒布對建立上市公司監(jiān)管法規(guī)體系提出了明確的要求，也為總結(jié)上市公司監(jiān)管經(jīng)驗、制定條例創(chuàng)造了契機。同時，新修訂的公司法、證券法對與上市公司治理結(jié)構(gòu)和信息披露有關的內(nèi)容進行了較大調(diào)整，在上市公司監(jiān)管方面提出了許多新的要求。為更好地配合上述兩法的實施和執(zhí)行，客觀上也需要從不同層面制定相關的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等配套制度。



 制定條例也是加強資本市場對外開放，加快與國際接軌的需要。健全上市公司監(jiān)管法律法規(guī)，加強對上市公司的監(jiān)管，是一個國際趨勢。安然事件后，美國很快出臺了《薩班斯━奧克斯利法案》(Sarbanes-Oxley Act)，對上市公司的公司治理、信息披露、內(nèi)控機制、高管人員的權(quán)利、義務與責任作出了更加明確細致的規(guī)定，提出了更嚴格的要求，歐盟、日本、香港、韓國等國家和地區(qū)也根據(jù)自身情況，紛紛修訂或出臺了有關上市公司監(jiān)管的法規(guī)。隨著資本市場對外開放步伐的加快，全球化也要求我們盡快建立與國際潮流相適應的上市公司監(jiān)管法規(guī)體系。



 二、條例的起草過程



 根據(jù)上市公司監(jiān)管工作的需要，相關部門早在上世紀九十年代中期即開始了條例的起草工作，做了大量的調(diào)查研究和分析論證，并先后草擬了幾稿，但由于當時公司法修訂尚未完成，條例難以準確定位。2005年公司法、證券法的修訂，為制定條例奠定了基本的法律框架，通知的出臺又為條例的具體內(nèi)容提供了明確的指南。



 三、條例的指導思想、目標和定位



 按照國務院的要求，條例制定的指導思想是要貫徹落實國九條精神和通知所提出的各項具體要求，緊密結(jié)合新修訂的公司法、證券法，通過條例的制定和施行，切實提高上市公司質(zhì)量。因此，條例起草貫穿的主線是以提高上市公司透明度和推進上市公司現(xiàn)代企業(yè)制度建設為基礎，以規(guī)范上市公司董事、監(jiān)事和高管人員及控股股東、實際控制人行為為重點，以提高上市公司質(zhì)量為目標，通過條例的制定，強化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率，加強監(jiān)管協(xié)作，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系，營造良好的證券市場發(fā)展環(huán)境。



 條例征求意見稿明確了監(jiān)管部門在上市公司監(jiān)管中的角色和定位，即對上市公司的監(jiān)管應以信息披露為核心，針對上市公司及相關各方所采取的各項監(jiān)管措施，目的是促使上市公司真實、準確、完整、及時地向投資者披露信息，給投資者一個真實的上市公司。條例征求意見稿所要達到的主要目標包括：1、解決目前上市公司監(jiān)管實踐中存在的難點和突出問題；2、完善對上市公司的監(jiān)管手段；3、明確上市公司監(jiān)管中證監(jiān)會、人民銀行和其他金融監(jiān)管機構(gòu)、國資監(jiān)管部門、工商、海關、稅務、公安及國務院其他相關部門，地方各級人民政府，司法機關等的監(jiān)管協(xié)作義務和職責分工，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系。



 作為與新修訂的公司法、證券法相配套的行政法規(guī)，條例必須做好與上述兩法的銜接和協(xié)調(diào)工作，貫徹落實通知提出的各項具體要求，立足監(jiān)管、發(fā)展、改革和創(chuàng)新，強調(diào)條例的針對性和前瞻性，有效應對我國當前及今后上市公司監(jiān)管中出現(xiàn)的情況和突出問題，為維護投資者的合法權(quán)益、促進上市公司規(guī)范運作和證券市場健康發(fā)展提供法制保障。因此，條例的定位是上承兩法，將兩法的規(guī)定加以細化和具體化，增強可操作性；下接證券監(jiān)管部門有關上市公司監(jiān)管的部門規(guī)章和交易所的上市規(guī)則等規(guī)定，為其提供堅實的法源基礎。另外，條例重在規(guī)范當前我國上市公司監(jiān)管實踐中存在的難點和突出問題，突出實效，強調(diào)重點，不求面面俱到，旨在更好地滿足監(jiān)管工作實踐的需要，避免將其寫成小公司法。



 四、條例征求意見稿的主要內(nèi)容



 征求意見稿共十章一百零六條，對我國上市公司監(jiān)管工作中存在的突出問題做出了具體規(guī)定，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：



 (一)完善上市公司治理結(jié)構(gòu)，提高上市公司規(guī)范運作水平



 完善的公司治理，是提高上市公司質(zhì)量的關鍵所在。但由于所有者代理人缺位和越位現(xiàn)象同時存在、公司治理誠信文化和制度缺失、法制不健全及違規(guī)成本低等諸多原因，我國上市公司在公司治理方面仍存在不少問題，如公司治理流于形式、上市公司缺乏獨立性、部分董事、高管勤勉盡責意識淡薄、上市公司內(nèi)控機制不健全等，嚴重影響了上市公司的規(guī)范運作和質(zhì)量提升。



 為此，征求意見稿在總則中提出了完善上市公司法人治理結(jié)構(gòu)的基本原則，要求上市公司應當完善股東大會、董事會、監(jiān)事會制度，形成權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)以及經(jīng)理層之間權(quán)責分明、各司其職、有效制衡、科學決策、協(xié)調(diào)運作的法人治理結(jié)構(gòu)，并在專章中對上市公司的章程、組織機構(gòu)、內(nèi)控制度和股權(quán)激勵做出了明確規(guī)定。



 (二)規(guī)范上市公司控股股東和實際控制人的行為



 近年來，上市公司控股股東或者實際控制人通過各種手段掏空上市公司，侵占上市公司利益的現(xiàn)象較為普遍。有些上市公司雖然在形式上與控股股東之間保持了人員、資產(chǎn)、財務分開，機構(gòu)、業(yè)務獨立，但公司的人事、機構(gòu)設置、重大經(jīng)營決策、投資等都直接受制于控股股東，上市公司成為控股股東的附屬公司，上市公司獨立性嚴重缺失。



 為此，征求意見稿強化了上市公司與控股股東、實際控制人及其控制的其他企業(yè)的人員、資產(chǎn)、財務分開，機構(gòu)、業(yè)務獨立方面的要求，鼓勵公司通過定向增發(fā)等手段實現(xiàn)整體上市，規(guī)定控股股東、實際控制人及其控制的其他企業(yè)不得利用關聯(lián)交易、資產(chǎn)重組、投資等任何方式直接或者間接侵占上市公司資產(chǎn)。



 為與《中華人民共和國刑法修正案(六)》的規(guī)定相協(xié)調(diào)，征求意見稿還具體列舉了控股股東、實際控制人的若干禁止性行為，補充和完善了侵占上市公司利益行為的行政責任，使之與民事責任、刑事責任相呼應，力求從根本上杜絕類似情形的發(fā)生。



 (三)強化上市公司董事、監(jiān)事、高級管理人員誠信義務和法律責任



 由于我國上市公司誠信體系尚未建立，高管人員的激勵約束機制不健全，董事、監(jiān)事、高級管理人員不勤勉盡責甚至弄虛作假，損害上市公司和中小投資者合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了投資者對證券市場的信心，亟待加以規(guī)范。



 為了強化對上市公司董事、監(jiān)事、高級管理人員的監(jiān)管，征求意見稿規(guī)定對上市公司董事、監(jiān)事、高級管理人員的任職實施備案管理，并重點細化了董事、監(jiān)事、高級管理人員勤勉義務的內(nèi)容。同時，為保障董事會秘書依法履行職責，征求意見稿本著責、權(quán)對等的原則，賦予了董事會秘書參加公司相關會議、查閱會計資料等方面的權(quán)力。



 (四)規(guī)范關聯(lián)交易行為，有效遏制違規(guī)擔保，切實維護上市公司和股東的合法權(quán)益



 關聯(lián)交易是控股股東與上市公司進行業(yè)務往來、利益輸送的管道，一些控股股東利用關聯(lián)交易操控上市公司業(yè)績，侵占上市公司利益，違規(guī)擔保也是上市公司存在的痼疾。有些控股股東或者實際控制人通過關聯(lián)交易、違規(guī)擔保等手段損害上市公司利益，或者通過其他途徑曲線轉(zhuǎn)移利益，增加上市公司負擔。



 為了更好的規(guī)范關聯(lián)交易行為，有效遏制違規(guī)擔保，征求意見稿規(guī)定了上市公司進行關聯(lián)交易、對外擔保的基本原則，審議權(quán)限和程序，要求上市公司保證關聯(lián)交易公平、公允合理，強化及時披露涉及關聯(lián)交易相關事項的義務，并規(guī)定上市公司違法違規(guī)擔保的，將依法追究公司和相關責任人的責任。



 (五)調(diào)整和完善上市公司再融資的相關制度，支持上市公司通過收購兼并等途徑，提升上市公司的核心競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展



 股權(quán)分置扭曲了證券市場的定價機制，制約了證券市場資源配置功能。股權(quán)分置改革消除了證券市場的制度性缺陷，證券市場資源配置和價格發(fā)現(xiàn)功能將得到恢復，證券市場的定價效率將得到實質(zhì)性改善，整體運作效率將得到明顯提升。



 征求意見稿進一步細化了上市公司申請發(fā)行股票、公司債券等的要求，規(guī)定了上市公司募集資金使用及變更用途的基本要求，強化了保薦人對上市公司募集資金使用的持續(xù)督導責任，并要求上市公司建立募集資金專項存儲制度。



 同時，鑒于證券監(jiān)管部門已起草了新的《上市公司收購管理辦法》，征求意見稿僅對上市公司收購的基本原則、收購人資質(zhì)以及禁止收購的情形做了原則性規(guī)定。為進一步規(guī)范跨國并購等行為，征求意見稿確立了禁止利用上市公司的收購、重大資產(chǎn)重組、合并及分立活動危害國家經(jīng)濟安全和社會公共利益的原則。



 (六)提高上市公司透明度，增強信息披露的有效性



 由于我國證券市場誠信體系建設、法制建設等諸多方面尚未成熟，上市公司信息披露的主動性、充分性不足的現(xiàn)象較為普遍，上市公司以達到最低披露要求為準，較少主動、全面充分地披露公司的具體情況。一些上市公司對重大事項披露不及時或者不履行信息披露義務，定期報告未能按期披露或者信息披露的格式和內(nèi)容不符合要求；極少數(shù)公司甚至存在性質(zhì)惡劣的虛假信息披露行為，嚴重損害了投資者的利益。



 為此，征求意見稿要求上市公司應當建立信息披露管理制度和重要信息的內(nèi)部報告制度，在證券法相關規(guī)定的基礎上，進一步明確了信息披露義務人的范圍及責任，規(guī)定上市公司控股股東和實際控制人為信息披露義務人，明確了董事、監(jiān)事、高級管理人員對公司定期報告簽署書面確認意見、審核意見的義務，規(guī)定了重大信息首次披露的時點以及對尚處于籌劃階段的重大事件的披露要求，并規(guī)定通過委托或者信托等方式持有或者實際支配上市公司股份表決權(quán)的投資者的披露義務。



 (七)強化監(jiān)管協(xié)作，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系，營造促進上市公司健康發(fā)展的良好環(huán)境



 通知的頒布對于推進各部門的監(jiān)管協(xié)作、構(gòu)建上市公司綜合監(jiān)管體系起到了十分積極的作用，針對實際工作中可能存在困難和問題，征求意見稿對構(gòu)建綜合監(jiān)管體系、完善上市公司監(jiān)督管理機制的具體措施和程序等方面的內(nèi)容進行了規(guī)定，進一步明確中國證監(jiān)會依法對上市公司及相關各方實行監(jiān)督管理時可以采取的監(jiān)管措施，要求相關中介機構(gòu)及其從業(yè)人員應當勤勉盡責、恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律，要求傳播媒介發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，客觀、真實地報道涉及上市公司的情況，明確規(guī)定了上市公司監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部實行轄區(qū)監(jiān)管責任制，強化了監(jiān)管協(xié)作方面的規(guī)定，以及省級人民政府對陷入重大危機、可能對社會穩(wěn)定造成重大影響時的上市公司組織實施托管的機制等。