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• 【發(fā)布日期】2006-01-02 10:16:39
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-解讀行政強(qiáng)制法草案：破解強(qiáng)制不力與濫用強(qiáng)制-

訪談動(dòng)機(jī)



 日前，行政強(qiáng)制法草案首次提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議。這是繼行政處罰法與行政許可法之后的又一部規(guī)范具體行政行為的統(tǒng)一立法。



 因?yàn)闋可娴叫姓芾硇逝c公民權(quán)利保護(hù)等諸多問題，草案引人關(guān)注。為此，我們采訪了兩位行政法學(xué)專家，近距離解讀這部法律草案。



 行政強(qiáng)制是把雙刃劍



 新京報(bào)：國(guó)家專門就行政強(qiáng)制進(jìn)行立法，主要是基于哪些方面考慮？



 應(yīng)松年：行政強(qiáng)制在實(shí)踐當(dāng)中是一把雙刃劍，如果公民不履行法定義務(wù)，沒有行政強(qiáng)制手段不利于社會(huì)秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理。但從另一方面看，行政強(qiáng)制如果運(yùn)用不當(dāng)，就很容易傷害公民的權(quán)利。所以，法律要非常仔細(xì)、審慎地考慮，使得每一個(gè)條款都能夠和實(shí)際的情況聯(lián)系起來。



 行政強(qiáng)制法是繼行政處罰法、行政許可法之后，又一部規(guī)范政府行為、保障人民群眾合法權(quán)益的重要法律，是行政法體系中的一個(gè)重要部分。按照法治政府的原則，政府的行政強(qiáng)制行為要有法律依據(jù)，要由法定機(jī)關(guān)實(shí)施并力求將公民的損失降到最小。所以它所規(guī)范的行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，主要涉及行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、有效實(shí)施行政管理，以及維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序、及時(shí)制止違法行為等問題。



 新京報(bào)：如何評(píng)價(jià)這次行政強(qiáng)制法草案？



 薛剛凌：行政強(qiáng)制立法是1999年開始啟動(dòng)的。



 1999年至今已經(jīng)過去六年多，這部法律草案終于面世。立法過程有許多爭(zhēng)執(zhí)，如關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置一直存在分歧。從整體上來說，這部法律草案比過去的規(guī)范化程度提高了，很多程序方面的內(nèi)容規(guī)定和制度設(shè)置比較具體；但它不是一個(gè)很完美的產(chǎn)物，在行政強(qiáng)制權(quán)力配置方面基本維持了現(xiàn)狀，而更加合理性的變化并不明顯；再有就是沒有厘清有關(guān)的責(zé)任條款———當(dāng)然完善需要一個(gè)過程。



 新京報(bào)：我國(guó)的行政強(qiáng)制立法走過了從無到有的過程。此前有關(guān)行政強(qiáng)制的內(nèi)容大多分散于行政訴訟法、行政復(fù)議法和行政處罰法等法律規(guī)范中。行政強(qiáng)制立法過程中如何處理新法與舊法之間的銜接？



 薛剛凌：和行政許可法作為行政許可領(lǐng)域的基本法一樣，行政強(qiáng)制法也是行政強(qiáng)制方面的基本法。具體在哪些行政領(lǐng)域該如何行政強(qiáng)制，還需要單行法律法規(guī)的規(guī)定。分布在行政訴訟法、行政復(fù)議法和行政許可法等法律中的大部分強(qiáng)制規(guī)定將納入行政強(qiáng)制法中。



 它們之間應(yīng)該是新法與舊法的關(guān)系，按照新法優(yōu)越于舊法操作就可以。



 在行政管理效率與公民權(quán)利保護(hù)間尋求最佳平衡點(diǎn)



 新京報(bào)：行政強(qiáng)制制度涉及行政管理的效率，也涉及對(duì)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。那么，在人權(quán)入憲、私產(chǎn)保護(hù)入憲的背景下，行政強(qiáng)制立法應(yīng)體現(xiàn)“行政管理效率”優(yōu)先，還是公民權(quán)利保護(hù)優(yōu)先？



 薛剛凌：這兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)都是應(yīng)該考慮的。在我國(guó)，人權(quán)保護(hù)、公民私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)都已入憲，對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)自然是非常重要的。同時(shí)，行政強(qiáng)制（包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行）是行政管理中最嚴(yán)厲的手段，作為行政高效的保障，直接涉及行政目標(biāo)的達(dá)成。因此，在這兩者之間不能簡(jiǎn)單說誰先誰后。實(shí)現(xiàn)行政效率的目標(biāo)本身還可能涉及其他公民的權(quán)利。



 比如說關(guān)閉不符合條件的煤礦、治理環(huán)境污染、監(jiān)管公共食品衛(wèi)生等。所以不能籠統(tǒng)地說誰重誰輕，而要在具體事件中做出具體判斷、分類處理。



 新京報(bào)：如果在某一具體事件中，政府行政管理效率與公民權(quán)利保護(hù)處于不可調(diào)和狀態(tài)，立法者應(yīng)當(dāng)為執(zhí)法者提供怎樣的法律依據(jù)？



 薛剛凌：除了一些很明確的法律規(guī)定，還要考慮一些法律原則，如比例原則。



 行政機(jī)關(guān)實(shí)行強(qiáng)制措施或者強(qiáng)制執(zhí)行所追求的價(jià)值目標(biāo)是什么？一般來說，公民的生命安全是必須首先考慮的，公共秩序也要考慮，其他利益關(guān)系人的利益也不能忽略。這里涉及價(jià)值、利益的平衡，要將當(dāng)事人的損害降到最低程度———在實(shí)質(zhì)上把握合法性要求。



 強(qiáng)制不力與濫用強(qiáng)制難題有望破解



 新京報(bào)：目前，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對(duì)某些嚴(yán)重違法行為因缺乏強(qiáng)制手段處理不力的情況，也存在行政強(qiáng)制手段濫用的情況。兩者都有哪些表現(xiàn)？



 薛剛凌：前一段，一個(gè)市工商局的局長(zhǎng)跟我抱怨手段缺失。他說，有人在某個(gè)院落里進(jìn)行違法交易，他手下的執(zhí)法人員去查，人家死活不開門，好不容易開門了，結(jié)果卻放出一群狗來，咬傷了執(zhí)法人員。如果到法院申請(qǐng)執(zhí)行，過程很漫長(zhǎng)，難以滿足緊急調(diào)查的要求。



 這里邊涉及公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系問題。過去，私權(quán)利從屬于公權(quán)力，在命令服從的模式下，公權(quán)力可以有效控制私權(quán)利。改革開放二十多年來，私權(quán)利逐步生長(zhǎng)壯大，傳統(tǒng)的命令服從模式也不再有效，但如何控制私權(quán)利的失范和惡性膨脹，需要賦予必要的公權(quán)力手段。目前，我們?cè)谶@一方面比較欠缺。



 至于強(qiáng)制手段濫用，主要表現(xiàn)為在執(zhí)行手段上往往采用比較激烈的手段，野蠻執(zhí)法，結(jié)果導(dǎo)致大量沖突?？偨Y(jié)起來主要是超越法律規(guī)定、沒有法律依據(jù)、程序不合理、手段不符合比例原則等。



 新京報(bào)：行政強(qiáng)制法草案對(duì)此做出怎樣的制度回應(yīng)？



 應(yīng)松年：針對(duì)當(dāng)前行政機(jī)關(guān)繁雜多樣的強(qiáng)制措施，目前的草案對(duì)行政強(qiáng)制方式進(jìn)行了分類，包括行政強(qiáng)制措施方式和行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。行政強(qiáng)制措施方式又包括：對(duì)公民人身自由的暫時(shí)性限制，對(duì)場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物的查封，對(duì)財(cái)物的扣押，對(duì)存款、匯款、有價(jià)證券等的凍結(jié)，強(qiáng)行進(jìn)入住宅，法律規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式有：排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的代履行，加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰，劃撥存款、匯款，兌現(xiàn)有價(jià)證券，將查封、扣押的財(cái)物拍賣或者依法處理等。這樣的規(guī)定就能避免一些行政機(jī)關(guān)隨意采取強(qiáng)制措施，有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益。



 新京報(bào)：解決這些問題，除了法律手段，是否還有別的措施需要跟進(jìn)？



 薛剛凌：這些年來我們的政府官員依法行政的意識(shí)比較欠缺，尤其是行政執(zhí)法中實(shí)質(zhì)合法比較欠缺。在執(zhí)法過程中，過于強(qiáng)調(diào)形式合法，非常機(jī)械，缺乏價(jià)值判斷選擇。比如曾經(jīng)引起關(guān)注的汽車司機(jī)因?yàn)檫\(yùn)送產(chǎn)婦而違反交通規(guī)則遭受處罰的事情。這里邊就有一個(gè)秩序和生命的價(jià)值判斷問題。當(dāng)時(shí)這個(gè)事情還是處罰了，所以我覺得我們的行政執(zhí)法是剛性有余，柔性不足，實(shí)質(zhì)合法（合乎法的精神）方面做得很不夠。



 還有就是我們現(xiàn)在看到很多問題發(fā)生在執(zhí)行階段，但其根源是在執(zhí)行之前。執(zhí)行是最后的環(huán)節(jié)，所以把很多問題暴露出來。原因就在于政府的管理水平和解決糾紛的能力不足，所以要從這些方面入手。



 強(qiáng)制執(zhí)行如何更加完善



 新京報(bào)：在城市管理中，有行政機(jī)關(guān)針對(duì)某些所謂影響城市形象的行為，而采取扣押其賴以維持生計(jì)的商品及輔助設(shè)施的措施。行政強(qiáng)制法草案對(duì)此做出了怎樣的回應(yīng)？



 假設(shè)該草案在不久的將來得以通過，一旦發(fā)生類似情形，公民該如何在法律框架內(nèi)維護(hù)自己的權(quán)利？



 公民提起訴訟后，是否可以按照行政訴訟的舉證責(zé)任分配原則，由被告方負(fù)舉證責(zé)任？



 薛剛凌：按照草案的規(guī)定，除非是違禁品或者可能導(dǎo)致證據(jù)毀損、當(dāng)事人逃避法定義務(wù)，或者其他法律規(guī)定的情況，原則上不能直接把當(dāng)事人賴以維持生計(jì)的基本生產(chǎn)生活資料以扣押方式收走。這個(gè)條款是針對(duì)某些野蠻執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)，為了保護(hù)行政相對(duì)人的利益而規(guī)定的。但這個(gè)規(guī)定要落到實(shí)處我想也不太容易，因?yàn)檫@樣容易導(dǎo)致證據(jù)毀損。



 如果因行政強(qiáng)制行為引起訴訟，就應(yīng)該按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，由被告負(fù)責(zé)舉證。如果相對(duì)人指控行政機(jī)關(guān)野蠻執(zhí)法，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該就其行為合法承擔(dān)舉證責(zé)任。流動(dòng)經(jīng)商者大多是社會(huì)弱勢(shì)群體，我覺得他們的問題根本不在法律之內(nèi)，如果各方面能夠把他們的生存問題解決了，或許我們現(xiàn)在探討的問題都將不是問題。



 新京報(bào)：現(xiàn)在法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的審查只是書面審查，草案再次確定了書面審查的形式，這會(huì)不會(huì)導(dǎo)致審查流于形式？



 薛剛凌：具體審查的形式并沒有法律規(guī)定，只是在實(shí)踐中形成了書面審查的方式。現(xiàn)在形成了書面審查為主的局面，但一旦有明顯違法的也要聽取當(dāng)事人意見。進(jìn)行書面審查的主要原因，是以對(duì)抗的開庭的方式審查，就會(huì)回到執(zhí)行前的行政行為合法性的審查。大多數(shù)行政強(qiáng)制執(zhí)行是非訴執(zhí)行，但如果當(dāng)事人就此提起訴訟，就相當(dāng)于本來放棄訴權(quán)，但又重新主張?jiān)V權(quán)，這就導(dǎo)致審查成本和行政成本提高，并容易在事實(shí)上給相對(duì)人兩次訴權(quán)。為了在兩者之間平衡，有人主張搞聽證，我想這是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。



 應(yīng)松年：我認(rèn)為法律應(yīng)該做出適當(dāng)區(qū)分，對(duì)一些影響公民權(quán)利比較嚴(yán)重的行為，規(guī)定進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，甚至可以引入聽證程序。比如行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行后，法院認(rèn)為有必要，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，法院批準(zhǔn)后可以組織召開聽證會(huì)，充分聽取雙方意見。這樣，法院能更好地取得行政相對(duì)人的理解和信任。



 新京報(bào)：行政強(qiáng)制執(zhí)行以申請(qǐng)法院執(zhí)行為原則，行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為例外。對(duì)此如何評(píng)價(jià)？



 應(yīng)松年：這是根據(jù)中國(guó)的具體情況采用的強(qiáng)制執(zhí)行體制。強(qiáng)制是直接動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力，比任何手段更為嚴(yán)厲，必須十分審慎。經(jīng)法院審查一下，將盡可能避免出錯(cuò)；但又不能采用政府向法院提起訴訟的辦法，而采用申請(qǐng)的方式，則有利于提高行政效率。我是贊成這種體制的。



 但實(shí)踐中還存在不少問題：首先，有時(shí)候法院審查的時(shí)間長(zhǎng)，影響了行政效率。因此，應(yīng)該在法律中設(shè)定一般程序和加急程序。對(duì)一些急需執(zhí)行的案件，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)加急，由法院迅速做出決定。



 其次，應(yīng)該對(duì)實(shí)質(zhì)審和形式審的條件做出規(guī)定。都是實(shí)質(zhì)審，將影響行政效率；都是形式審，將使法院成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。最后，法院既居中裁判，又親自執(zhí)行，不符合裁執(zhí)分離原則，也不利于法院集中精力裁判，可以考慮在行政機(jī)關(guān)內(nèi)專設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如在司法部或財(cái)政部下專設(shè)執(zhí)行署。



 程序設(shè)置與程序意識(shí)是關(guān)鍵



 新京報(bào)：行政強(qiáng)制立法該通過怎樣的程序設(shè)計(jì)和實(shí)體設(shè)計(jì)，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制行為方式和措施，實(shí)現(xiàn)立法意圖？



 薛剛凌：我想主要是在程序上比如聽證、申辯、陳述等方面，過去存在很多不完善之處。草案對(duì)程序問題比較重視，每一種強(qiáng)制手段都規(guī)定了很詳細(xì)的程序。再有就是有的法律規(guī)定本身就面臨合法性危機(jī)。比如說現(xiàn)在很多地方都在拆除違章建筑而一律不給補(bǔ)償。有些違章建筑是在十幾年前或二十幾年前建成的，那時(shí)，沒有完備的許可程序，也沒有城市規(guī)劃，政府也沒有意識(shí)到這是違章建筑?，F(xiàn)在，許可程序齊全了，城市規(guī)劃出臺(tái)了，這些手續(xù)不全或處在綠化帶上的建筑就變成違章建筑了，必須被拆除而沒有任何補(bǔ)償，這是沒有道理的。過去管理水平落后，后果應(yīng)該由全社會(huì)承擔(dān)，如果政府有責(zé)任也應(yīng)該為此埋單。



 應(yīng)松年：草案專門有一章行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序，對(duì)行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行的程序作出了明確而嚴(yán)格的規(guī)范。比如草案對(duì)“限制公民人身自由”和“進(jìn)入公民住宅”這樣的強(qiáng)制措施規(guī)定了特別的嚴(yán)格程序：進(jìn)入公民住宅實(shí)施強(qiáng)制措施，必須出示縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的行政決定書；對(duì)人身自由當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)制措施，必須立即告訴家屬和有關(guān)單位實(shí)施的機(jī)關(guān)和實(shí)施地點(diǎn)；在緊急情況下當(dāng)場(chǎng)采取行政強(qiáng)制措施，進(jìn)入公民住宅、限制公民人身自由的，應(yīng)當(dāng)在返回行政機(jī)關(guān)后6小時(shí)內(nèi)補(bǔ)辦手續(xù)。



 新京報(bào)：除了這些規(guī)定，還需要什么？



 應(yīng)松年：即便有了如此嚴(yán)格的規(guī)范程序，也不能認(rèn)為就萬事大吉。關(guān)鍵還要靠執(zhí)法人員加強(qiáng)程序意識(shí)。



 鏈接



 為了規(guī)范行政強(qiáng)制措施的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法制定的行政強(qiáng)制法草案日前首次提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議。



 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹在向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議作行政強(qiáng)制法草案的說明時(shí)表示，行政強(qiáng)制制度涉及行政管理的效率，也涉及對(duì)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。目前，由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對(duì)某些嚴(yán)重違法行為因?yàn)槿鄙購?qiáng)制手段處理不力的情況，也存在行政強(qiáng)制手段濫用的情況。



 行政強(qiáng)制法草案規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理的過程中，依法對(duì)公民人身自由進(jìn)行暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。



 行政強(qiáng)制法草案規(guī)定了實(shí)施強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)遵循的原則，包括：法定原則、適當(dāng)原則、不得濫用原則、和解原則。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述與申辯；實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行督促催告；實(shí)施行政強(qiáng)制必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，文明執(zhí)法。



 草案共分七章七十七條，包括總則、行政強(qiáng)制的方式和設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、法律責(zé)任和附則。



 （新京報(bào)）