• 【發(fā)布單位】內蒙古自治區(qū)
• 【發(fā)布文號】內政辦字[2005]174號
• 【發(fā)布日期】2006-05-19
• 【生效日期】2006-05-19
• 【失效日期】--
• 【文件來源】內蒙古自治區(qū)
• 【所屬類別】政策參考

內蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關于2005年度規(guī)范性文件備案審查工作情況的通報

內蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關于2005年度規(guī)范性文件備案審查工作情況的通報

(內政辦字[2005]174號)





各盟行政公署、市人民政府，各旗縣人民政府，自治區(qū)各委、辦、廳、局：



 規(guī)范性文件備案審查制度作為行政執(zhí)法監(jiān)督的主要方式之一，對促進行政機關依法行政，維護社會主義法制統(tǒng)一起到了積極的作用。2005年，全區(qū)各級行政機關認真貫徹落實《內蒙古自治區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查辦法》（以下簡稱《辦法》），有效地防止和糾正了行政機關違法或不當?shù)某橄笮姓袨?，但各地區(qū)工作進展很不平衡，規(guī)范性文件制而不備、備而不審、錯而不糾的現(xiàn)象普遍存在，規(guī)范性文件制發(fā)隨意、內容違法現(xiàn)象不容忽視。經自治區(qū)人民政府同意，現(xiàn)將有關情況通報如下：



 一、規(guī)范性文件備案審查工作的基本情況



 2005年，各盟市、自治區(qū)政府部門和有關單位向自治區(qū)人民政府報送備案規(guī)范性文件134件，未在法定期限內報送備案的71件，占備案件總數(shù)的53%；備案材料不符合要求的32件，占備案件總數(shù)的24%。其中，盟市報送88件，未在法定期限內報送備案的34件，占備案件的39%，備案材料不符合要求的25件，占備案件的28%；自治區(qū)政府部門報送46件，未在法定期限內報送備案的37件，占備案件的80%，備案材料不符合要求的7件，占備案件的15%。經自治區(qū)人民政府法制辦公室審查，內容違法的規(guī)范性文件8件，其中5件制定機關已自行修正，通遼市人民政府正在按要求修正，自治區(qū)發(fā)展改革委未按照《行政執(zhí)法監(jiān)督通知書》的要求修正違法規(guī)范性文件，呼和浩特市人民政府未按照《行政執(zhí)法監(jiān)督建議書》的要求糾正呼和浩特市物價局無法律法規(guī)依據(jù)制發(fā)的《關于確定城市供水設施建設費標準的通知》（呼價費字[2001]第12號）。



 從備案的情況看，報備數(shù)量2005年與2004年相比減少了11.8%；從對報備件的審查情況看，規(guī)范性文件報備不及時、備案材料不符合要求的問題比較嚴重，內容違法現(xiàn)象不容忽視，違法規(guī)范性文件占備案文件總數(shù)的6%，比2004年上升了4個百分點，質量還有待進一步提高。通過審查發(fā)現(xiàn)，備案的規(guī)范性文件主要存在以下違法問題:



 (一)擅自設定行政處罰權



《中華人民共和國行政處罰法》對行政處罰權的設定、實施機關、實施程序等作了具體的規(guī)定，但仍有部分行政機關在規(guī)范性文件中擅自設定行政處罰權。具體表現(xiàn)形式有兩種:



一是設定罰則無任何法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。如《烏海市節(jié)約用水管理辦法》（烏海政辦發(fā)[2005]41號）第27條對15種行為設定了行政處罰，均無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，屬于擅自設定行政處罰權。又如《通遼市城市規(guī)劃管理辦法》（通政發(fā)[2005]14號）第三十條第（二）項，對“擅自改變建筑物立面造型、裝飾門面、扒窗改門的；未經城市規(guī)劃行政主管部門竣工驗收，擅自投入使用的；未經放線、驗線擅自開工的”行為處工程總造價3%以下罰款的規(guī)定，無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，同樣屬于擅自設定行政處罰權。



 二是規(guī)定行政處罰的依據(jù)本身已經不合法或者已過時。如烏蘭察布市依據(jù)《內蒙古自治區(qū)社會市面蒙漢兩種文字并用管理辦法》(內政辦發(fā)[1996]32號)，在《烏蘭察布市蒙漢兩種文字并用管理實施辦法》（烏政發(fā)[2005]135號）中規(guī)定了"擅自從事社會市面蒙文翻譯、書寫、制作、刻字、印字的，當?shù)孛晒耪Z言工作部門會同工商行政管理部門責令停止營業(yè)，沒收違法所得，可處非法所得一倍以下罰款，情節(jié)嚴重的，由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照"的內容，由于自治區(qū)人民政府于1996年6月在《內蒙古自治區(qū)人民政府轉發(fā)國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（內政發(fā)〔1996〕82號）中已明確 "規(guī)范性文件設定的行政處罰，自今年10月1日起一律無效"，因此，內政辦發(fā)[1996]32號文件有關行政處罰的規(guī)定已經無效，烏蘭察布市依據(jù)其制定的處罰條款也自然無效。



(二)隨意改變行政處罰標準



有些規(guī)范性文件突破了其所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對同類違法行為給予的行政處罰幅度，從而改變了法定的行政處罰標準。如《呼和浩特市人民政府關于加強機動車排氣污染防治工作的通知》（呼政發(fā)[2005]20號）第六條，關于“對未取得《機動車排氣合格證》的車輛或路檢路查中尾氣排放超標的車輛，按照《內蒙古自治區(qū)機動車排氣污染防治辦法》處以50元以上200元以下的罰款”的規(guī)定，與《內蒙古自治區(qū)機動車排氣污染防治辦法》第二十一條第二款“旗縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門在進行機動車監(jiān)督抽測時，對不符合機動車污染物排放標準的，責令限期改正，按每輛機動車處以50元的罰款”規(guī)定相違背，屬于擅自改變行政處罰標準。



 (三)擅自設定行政許可權



根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章和國務院決定可以設定行政許可，國務院部委規(guī)章和其它規(guī)范性文件不得設定行政許可。實際工作中，仍有規(guī)范性文件設定行政許可的現(xiàn)象，主要有兩種情形：



一是設定行政許可無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。如《烏蘭察布市城市規(guī)劃管理辦法》(烏政發(fā)[2005]151號)中關于“建設工程開工后，因特殊原因中途停工的工程，第二年度要求繼續(xù)施工的，須持原批準機關文件和已發(fā)的建設工程規(guī)劃許可證（副本）及其年度計劃，辦理續(xù)建手續(xù)”的規(guī)定，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，屬于擅自設定行政許可。



二是設定行政許可的依據(jù)不合法。如自治區(qū)交通廳依據(jù)交通部《公路養(yǎng)護工程市場準入暫行規(guī)定》（交公路發(fā)[2003]89號）制定了《內蒙古自治區(qū)公路養(yǎng)護工程市場準入暫行規(guī)定實施細則》（內交發(fā)[2005]748號），由于交通部的文件違反行政許可法，自治區(qū)交通廳制定的規(guī)范性文件因依據(jù)違法而被撤銷。



 (四)超越法定權限



行政機關的職權應當由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，規(guī)范性文件無權設定，否則即為超越法定權限。如《岱海旅游區(qū)管委會管理暫行辦法》（烏政發(fā)[2005]59號）第七條第（六）項中關于“執(zhí)法部門進入旅游區(qū)執(zhí)法、檢查時應當提前告知管委會”的規(guī)定，無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違反了行政機關職權法定的原則，超越了法定權限。



 二、備案審查工作存在的問題



 (一)有的地方和部門領導重視不夠。

 規(guī)范性文件作為抽象行政行為，針對的是不特定的人，可以反復適用，規(guī)范性文件內容合法且科學合理，為行政機關有效實施行政管理起到保障和促進作用，但如果違法，不僅影響法制統(tǒng)一，而且會給行政管理造成混亂，損害人民的合法權益。目前，一些地方和部門的領導法律意識不強，對規(guī)范性文件的制發(fā)和備案工作，在堅持地方和部門利益的同時，忽視了維護法制統(tǒng)一的原則。還有一些地區(qū)和部門領導，雖然很重視本部門制定的規(guī)范性文件的合法性問題，但在注重自身嚴格審核把關的同時，忽視了上級行政機關的審查監(jiān)督作用。有些領導認為備案是多此一舉，是給經濟發(fā)展設置障礙，甚至哪些文件應該備案由領導說了算，對那些明顯違法的文件故意不備案，以規(guī)避監(jiān)督。領導重視不夠是規(guī)范性文件備案工作進展緩慢的重要原因。



(二)規(guī)范性文件制定工作管理不嚴謹。

 一是制定規(guī)范性文件的計劃性、科學性不強，許多規(guī)范性文件不是站在全局的角度衡量各種利益關系，而是過于看重地方和部門的局部權力和利益。二是沒有全部做到法制工作機構統(tǒng)一審核把關。《辦法》規(guī)定，規(guī)范性文件應當由制定機關負責法制工作的機構統(tǒng)一審核。但一些行政機關在規(guī)范性文件發(fā)布前，不經本機關法制工作機構審核或者對其提出的合理意見不予采納，將不必要的權力要求和不正當?shù)睦嬉髮戇M規(guī)范性文件。三是規(guī)范性文件的制定程序不規(guī)范。許多規(guī)范性文件未經政府常務會議或部門行政首長辦公會議集體審議，而是由分管領導直接簽發(fā)。四是規(guī)范性文件發(fā)布形式不統(tǒng)一。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件要使用統(tǒng)一的文號，并通過政府公報、政府網站或當?shù)貓罂让襟w向社會公布。目前，規(guī)范性文件文號不統(tǒng)一、不向社會公布的問題還比較普遍，同一個機關制發(fā)的規(guī)范性文件有多種文號，就政府而言，有政發(fā)也有政辦發(fā)，而部門往往是一項業(yè)務一種文號。



 (三)備案審查機制不完善，主要是：



 1.備案審查啟動方式單一。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查既可以通過發(fā)文單位主動報送而啟動，也可以通過公民、法人和其他組織向負責備案審查的政府法制工作機構提出意見而啟動，但目前備案審查主要還是靠發(fā)文單位備案啟動。備案審查啟動方式的單一，減弱了備案監(jiān)督的作用。



 2.審查程序不健全。目前我區(qū)規(guī)范性文件備案審查的工作程序是：發(fā)文單位將制發(fā)的規(guī)范性文件在法定期限內報送審查機關，由審查機關對文件的合法性和合理性進行審查。由于備案審查不是規(guī)范性文件生效的必然要件，因此，審查機關難以掌握發(fā)文單位的實際發(fā)文情況，只能對發(fā)文單位報送備案的文件進行審查，對發(fā)文單位漏報或故意隱瞞不報的文件難以監(jiān)督。這種被動審查的方式大大制約了備案審查工作的深入開展。



 (四)備案審查制度沒有得到切實地執(zhí)行。

 一是應備不備和報備不及時的現(xiàn)象仍很普遍。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件制發(fā)機關應當在文件公布之日起30日內報送備案。但實際工作中，規(guī)范性文件制而不備和備案不及時的現(xiàn)象仍很普遍，每年備案的規(guī)范性文件只是應備案文件中的一部分。2005年，各盟市和自治區(qū)政府部門共制發(fā)規(guī)范性文件204件，但備案的只有134件，占制發(fā)文件總數(shù)的66%。其中，盟市制發(fā)91件，備案88件，占制發(fā)總數(shù)的96.7%；自治區(qū)政府部門制發(fā)113件，備案46件，占制發(fā)總數(shù)的41%。報備的規(guī)范性文件中，80%未按規(guī)定時間備案。2005年制發(fā)的規(guī)范性文件向自治區(qū)人民政府報送備案的部門有18個，包括自治區(qū)公安廳、國土資源廳、司法廳、教育廳、水利廳、交通廳、建設廳、科學技術廳、財政廳、林業(yè)廳、審計廳、發(fā)展和改革委員會、體育局、工商行政管理局、地方稅務局、糧食局、檔案局和公安消防總隊等；未報送備案的有自治區(qū)民政廳、商務廳、人事廳、文化廳、衛(wèi)生廳、質量技術監(jiān)督局、人口和計劃生育委員會、環(huán)境保護局、無線電管理委員會辦公室、自治區(qū)人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會、內蒙古地震局、煙草專賣局、通信管理局等13個部門和單位。此外，《辦法》要求，規(guī)范性文件制定機關應當于每年的1月31日前，將本機關上一年度制定的規(guī)范性文件目錄一式兩份報送負責備案審查的政府法制工作機構。但實際工作中，制定機關能按要求報送規(guī)范性文件目錄的極少。2005年，除呼倫貝爾市、興安盟等少數(shù)盟市按要求及時報送目錄外，其它盟市和自治區(qū)政府部門均未按要求主動報送。



二是備案形式不符合要求?！掇k法》要求，制發(fā)機關報送備案規(guī)范性文件時，要報送備案報告1份，規(guī)范性文件文本2份，制定說明2份，此外，還需報送制定規(guī)范性文件的依據(jù)和制定機關法制工作機構的審查意見。但目前報送備案的規(guī)范性文件中有近1/4不符合要求，如通遼市、自治區(qū)公安廳報送備案的規(guī)范性文件全部不符合報備要求。備案形式不符合要求主要表現(xiàn)在：第一，沒有按要求的份數(shù)備案；第二，只有規(guī)范性文件文本，沒有備案報告，或備案報告不符合格式要求，未注明公布情況；第三，未報送規(guī)范性文件制定依據(jù)，或只報送依據(jù)目錄而未報送依據(jù)文本；第四，未報送起草說明，或起草說明不規(guī)范，未按要求的內容說明；第五，沒有法制工作機構審查意見。備案形式不符合要求的問題在自治區(qū)政府部門比較嚴重，有些部門經備案審查機關多次催報仍不予理睬，甚至收到要求其補正相關材料的通知書也沒有補正，如自治區(qū)公安廳、國土資源廳、發(fā)展和改革委員會等。此外，有些制定機關報送的是規(guī)范性文件復印件，也不符合要求。



三是只備不審，流于形式。備案的目的是審查，如果只是"下級報，上級存"，只備不審，就起不到監(jiān)督的作用，失去了備案的意義。



 (五)現(xiàn)有力量難以承擔日益繁重的備案工作需要。

 有些盟市政府法制辦只有兩個人，大多數(shù)旗縣政府沒有法制機構，即使有也只配備了一到兩名工作人員，甚至還是兼職。法制機構不健全、工作人員少，嚴重影響了法制工作的正常開展，造成規(guī)范性文件制而不備、備而不審，制約了備案審查工作的開展。



三、下一步工作要求



(一)提高認識，加強對規(guī)范性文件備案審查工作的領導



規(guī)范性文件備案審查工作是切實維護廣大人民合法權益，實現(xiàn)依法行政的重要保證，是關系到我國實現(xiàn)社會主義法制統(tǒng)一和兌現(xiàn)入世承諾的重要一環(huán)，對于促進政府職能轉變，提高政府管理水平，構建和諧社會具有重要意義。各級人民政府和政府各部門領導要進一步提高認識，將此項工作列入重要議事日程，帶頭嚴格執(zhí)行《辦法》和有關文件要求。在制定規(guī)范性文件時，要站在黨和人民利益的高度，不單純考慮地方利益和部門利益，維護法制統(tǒng)一，積極推行事前審查和事后備案相結合的制度。同時，要嚴格遵守備案工作程序，及時將發(fā)布的規(guī)范性文件上報備案，接受上級行政機關的監(jiān)督檢查。



（二）轉變觀念，加大備案審查工作宣傳力度



宣傳工作不到位是影響規(guī)范性文件備案審查工作正常開展的重要因素之一。一些行政機關對備案審查工作不了解，管理相對人也不清楚通過備案審查能維護自己的合法權益。因此，各級人民政府法制工作機構要借助各種新聞媒體，對國家和自治區(qū)有關規(guī)范性文件備案審查規(guī)定和我國政府的入世承諾等進行大力宣傳。對于不執(zhí)行國家和自治區(qū)有關規(guī)定，影響法制統(tǒng)一和我國政府對外承諾，損害人民群眾合法權益的行為，要堅決予以糾正，努力在全社會形成法律意識和規(guī)則意識。



 (三)加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理



制定規(guī)范性文件，是一個地方、一個部門行使行政管理職權的重要表現(xiàn)形式，但一些地方和部門的規(guī)范性文件存在著 "政府權力部門化，部門權力利益化"的現(xiàn)象。從實踐情況看，文件制定機關受利益驅動，背離依法行政目標，造成規(guī)范性文件與上位法的規(guī)定和精神不一致，政出多門、相互矛盾的現(xiàn)象時有發(fā)生。有些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸責任和義務，不顧法定權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門權限，導致規(guī)范性文件打架、重復和管理失控。因此，必須采取有效措施，多管齊下，加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，逐步實現(xiàn)制度化、法制化。



一是堅持依法行政，樹立"制定規(guī)范性文件是行政立法活動有機延伸"的觀點，依法約束行政權的行使，推動行政機關把職能真正轉變到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來。



二是要用制度規(guī)范行政機關內部對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，使規(guī)范性文件定位在政府層次而非部門立場上，減少或避免部門之間的權限爭執(zhí)和利益角逐。要繼續(xù)將規(guī)范性文件備案審查工作納入行政執(zhí)法責任制和評議考核制中，加強日常檢查和年終檢查。各級人民政府法制工作機構要每年定期通報規(guī)范性文件備案審查情況，認真履行備案審查職責，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾。對于審查的規(guī)范性文件內容方面存在問題的，要切實采取措施，督促發(fā)文機關及時糾正，必要時應建議本級政府予以撤銷；報送程序上存在問題的，要采取通報批評等方式，責令發(fā)文機關改正。



 (四)加強隊伍建設，積極發(fā)揮法制工作機構的作用



各級人民政府和政府各部門領導要高度重視規(guī)范性文件發(fā)布前的法律審查和發(fā)布后的備案工作，積極發(fā)揮政府法制工作機構的作用。由于規(guī)范性文件備案審查工作專業(yè)性較強，必須配備責任心強、業(yè)務過硬的同志擔任此項工作。各地區(qū)、各部門要大力加強法制工作機構隊伍建設，使各級法制機構工作人員不斷提高自身政治和業(yè)務素質，積極發(fā)揮參謀助手作用。



 各級法制工作機構要以高度的責任感和使命感，積極主動地開展工作，不斷探索備案審查工作的新路子、新方法，建立健全科學、有效的備案審查工作制度，不斷提高備案審查工作水平，充分發(fā)揮備案監(jiān)督的作用。同時，要加強對下級行政機關開展規(guī)范性文件制定和備案審查工作的指導和督促檢查。自治區(qū)人民政府法制辦公室要切實加強對呼倫貝爾市、赤峰市及阿拉善左旗、伊金霍洛旗4個試點地區(qū)的指導，不斷總結工作經驗，及時找出工作中的薄弱環(huán)節(jié)，分析產生問題的原因，有針對性地進行研究，使其切實發(fā)揮示范作用，推動我區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查工作再上新臺階。



 (五)完善制度，切實提高備案審查工作質量

 目前，大多數(shù)行政機關都制定了本單位的公文處理辦法，但大部分是對公文的起草、審核和簽發(fā)程序作了詳細規(guī)定，而對如何備案并沒有要求，這就出現(xiàn)負責發(fā)文的機構不負責備案，而負責備案的機構又不掌握文件的發(fā)布情況，導致規(guī)范性文件發(fā)布后未能及時按要求備案。各級行政機關要認真執(zhí)行《辦法》的各項規(guī)定，建立健全必要的文件審核程序和發(fā)文備案程序等內部工作制度，明確責任，落實到位。要健全和落實備案工作制度，加大備案審查力度，突出備案審查重點，切實提高規(guī)范性文件備案審查工作質量。



附件：2005年度各盟市、自治區(qū)政府部門和有關單位規(guī)范性文件備案審查情況統(tǒng)計表



二OO六年五月十九日