• 【發(fā)布單位】甘肅省
• 【發(fā)布文號】甘政辦發(fā)〔2005〕87號
• 【發(fā)布日期】2005-07-15
• 【生效日期】2005-07-15
• 【失效日期】--
• 【文件來源】甘肅省
• 【所屬類別】政策參考

甘肅省人民政府辦公廳關于2005年上半年規(guī)章規(guī)范性文件備案審查情況的通報

甘肅省人民政府辦公廳關于2005年上半年規(guī)章規(guī)范性文件備案審查情況的通報

(甘政辦發(fā)〔2005〕87號)





各市、自治州人民政府，省政府各部門,中央在甘各單位：



 規(guī)章和規(guī)范性文件備案制度是監(jiān)督和規(guī)范行政行為的重要法律制度。2003年《甘肅省人民政府關于開展規(guī)章規(guī)范性文件備案工作的通知》(甘政發(fā)〔2003〕56號)下發(fā)后，全省規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作開始逐步推開。為了進一步規(guī)范和完善備案審查工作制度，省政府于2004年發(fā)布實施了《甘肅省規(guī)章規(guī)范性文件備案審查辦法》(省政府第11號令，以下簡稱《審查辦法》)，以政府立法的形式正式確立了我省“四級政府、三級備案”的規(guī)章和規(guī)范性文件監(jiān)督體制?！秾彶檗k法》實施一年多來，各地、各部門認真貫徹，積極部署，加強對抽象行政行為的監(jiān)督，初步形成了縣級以上地方各級人民政府對其所屬工作部門和下級人民政府規(guī)范性文件實施備案監(jiān)督的機制。為了進一步推動此項工作的開展，現(xiàn)將各地、各部門2005年上半年向省政府報送備案規(guī)章和規(guī)范性文件的基本情況和有關事項通報如下：



 一、基本情況和特點

 據(jù)統(tǒng)計，2005年1至6月，省政府收到蘭州市政府報送的規(guī)章1件，各市州政府和省政府各部門報送備案的各類文件共58件。省政府法制辦代省政府對這些文件進行了審查。經(jīng)審查，因超過法定報備時限或不屬于規(guī)范性文件而不予登記的31件；予以備案登記的23件；與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，存在違法行為，書面提出備案審查意見的4件。這些文件存在的問題，已經(jīng)或正在由相關地方和部門予以糾正。從上半年的工作情況來看，主要有以下幾個特點。

 一是思想認識有所提高，備案的自覺性和主動性增強。備案審查是行政機關內(nèi)部開展層級監(jiān)督的重要方式，是抽象行政行為合法有效的重要保障。目前，部分市州和一些部門能夠充分認識備案審查工作的重要意義和作用，認真執(zhí)行《審查辦法》，將制發(fā)的規(guī)范性文件及時報送省政府備案。以前存在的制而不備、備而不審的情況有所好轉(zhuǎn)。今年上半年，省政府收到報備文件的數(shù)量較之去年明顯增加，已相當于去年全年的報備數(shù)量。

 二是明確了工作責任，落實了工作人員，建立和完善了相關的配套制度。部分市州和部門按照省政府的要求，切實加強對備案工作的領導，確定專人負責，落實備案工作人員，做到了領導、機構、人員、職責四個確定。平?jīng)?、天水、定西等市政府根?jù)《審查辦法》的規(guī)定，結(jié)合自身實際，制定了規(guī)范性文件備案審查辦法和制定程序辦法等項制度。

 三是報備的規(guī)范性文件質(zhì)量不斷提高，報備格式趨于規(guī)范。今年報備的規(guī)范性文件，大多數(shù)內(nèi)容具體，針對性和可操作性較強，在合法性方面沒有發(fā)現(xiàn)明顯問題。絕大多數(shù)報備文件及相關材料的格式和文本數(shù)量符合要求。

 四是規(guī)范性文件的違法問題得到了糾正。省發(fā)改委和嘉峪關市政府在接到省政府法制辦的備案審查意見書后，及時對其存在問題的規(guī)范性文件進行了修改并重新予以公布，保證了抽象行政行為的合法有效。



 二、存在的主要問題

 總體來看，今年的備案審查工作有了明顯進展，取得了一定成效，備案審查制度的層級監(jiān)督功能進一步發(fā)揮，有效地保障和促進了各級行政機關依法行政。但由于備案審查工作開展時間不長，工作進展很不平衡，還存在許多問題，需要引起高度重視，及時加以解決。

 (一)規(guī)章、規(guī)范性文件制而不備的現(xiàn)象較為嚴重。一些地方特別是省政府各部門對備案審查工作的重要意義和作用還認識不足，沒有認真履行報備職責。今年上半年，全省14個市州政府中，蘭州、金昌、張掖、酒泉、慶陽、甘南沒有向省政府報備一件規(guī)范性文件。省政府各部門報備的規(guī)范性文件數(shù)量更少，只有省發(fā)改委、省物價局、省公安廳等少數(shù)幾個部門向省政府進行了報備。大多數(shù)部門雖然制發(fā)了規(guī)范性文件，但沒有按規(guī)定向省政府及時進行報備。制發(fā)規(guī)章、規(guī)范性文件不履行備案程序，導致規(guī)章、規(guī)范性文件不能及時得到審查，文件中存在的違法問題得不到及時糾正，侵害了行政管理相對人的合法權益，有的甚至引起訴訟，增大了糾正的難度。

 (二)部分規(guī)范性文件的報備時限和報備格式不符合要求。個別地方和部門不按規(guī)定的時限及時報備規(guī)范性文件，而是將規(guī)范性文件積攢起來，采取一次性集中報備的方式，超過了法定的報備時限，有的文件甚至遲報達一年以上，使備案工作流于形式，失去了備案監(jiān)督的作用。有的文件在報備時未提交備案報告和起草說明及相關材料，或者文件文本、備案報告和起草說明不足10份，不符合《審查辦法》的要求，影響了備案審查工作的進行。

 (三)規(guī)范性文件制發(fā)的前置審查程序不健全、不完備，規(guī)范性文件違法現(xiàn)象時有發(fā)生。一些地方和部門制定規(guī)范性文件時，通常由職能部門或業(yè)務處室起草，直接送領導審批后發(fā)布，不經(jīng)本機關法制機構審查把關。有的規(guī)范性文件照搬照抄上位法的條文，有的將上位法的條文斷章取義、取其所需，移植到規(guī)范性文件當中。表現(xiàn)在文件內(nèi)容方面一是擅自擴大上位法規(guī)定的應予處罰行為的范圍，違法設定行政處罰。二是違法設定和實施行政許可。有的文件在上位法規(guī)定的條件和程序之外，增設行政審批程序。三是在沒有上位法依據(jù)的情況下，規(guī)范性文件擅自做出影響行政管理相對人的合法權益或增加行政管理相對人義務的規(guī)定。還有的規(guī)范性文件將上級行政機關的審批權限交由本級行政機關行使，或規(guī)定的處罰條款適用法律依據(jù)錯誤，造成處罰畸重。有些規(guī)范性文件內(nèi)容缺乏邏輯性，概念不準確，用語不規(guī)范，文件質(zhì)量不高。



 三、幾點要求

 《甘肅省人民政府全面推進依法行政五年規(guī)劃(2005―2009)》明確提出，“2006年前，全省普遍建立規(guī)章、規(guī)范性文件監(jiān)督審查體系，完善備案工作機制，落實備案機構和人員。對報送備案的規(guī)章、規(guī)范性文件，要依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，確保抽象行政行為的合法、有效?！?
 (一)進一步提高對備案審查工作重要性的認識。制發(fā)規(guī)范性文件，是各級行政機關貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，依法履行行政管理職能的重要手段。規(guī)范性文件合法與否、質(zhì)量高低，直接關系到政府機關的形象和人民群眾的切身利益。做好備案審查工作，履行備案監(jiān)督職能，是各級行政機關的法定職責。各地、各部門一定要從實踐“三個代表”重要思想的高度，從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，從依法行政、建設法治政府的高度，充分認識做好備案審查工作的重要意義，按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《甘肅省人民政府全面推進依法行政五年規(guī)劃(2005―2009)》的有關要求，認真貫徹實施《審查辦法》，加強對抽象行政行為的監(jiān)督，建立和完善備案審查各項工作制度，做到備案工作機構落實、人員落實、責任落實，切實維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，確保政令暢通。

 (二)嚴格規(guī)范性文件的制定程序。提高規(guī)范性文件質(zhì)量，確保規(guī)范性文件合法有效，除了事后備案監(jiān)督之外，更重要的是要從源頭上抓起，抓好規(guī)范性文件的制定環(huán)節(jié)。各級行政機關在制定規(guī)范性文件時，要嚴格堅持三項基本制度：一是規(guī)范性文件發(fā)布前，必須由本機關法制機構對文件內(nèi)容進行合法性審查，以充分發(fā)揮法制機構代表本機關行使內(nèi)部層級監(jiān)督職能。二是事關全局和重要的規(guī)范性文件必須經(jīng)過政府常務會議或部門辦公會議集體討論通過，由政府或部門主要負責人簽發(fā)。三是規(guī)范性文件必須向社會公布，未經(jīng)公布不得實施。

 (三)嚴格遵守報備格式和報備時限，認真履行法定的報備職責，切實做到有件必備。報備環(huán)節(jié)是備案審查工作的前提和基礎，規(guī)范性文件制而不備，則備案監(jiān)督無從談起。將規(guī)范性文件報送上級機關備案審查，是各級行政機關的法定職責，也是文件發(fā)布施行后必須履行的法定程序。各級行政機關要確定專門機構和人員負責文件報備工作，不得以任何理由和借口拒絕報備。今年上半年未向省政府報備的地方和部門，必須及時予以改正，按時將制發(fā)的規(guī)章和規(guī)范性文件向省政府進行報備。根據(jù)《審查辦法》的規(guī)定，報備機關必須在規(guī)章公布之日起30日內(nèi)、規(guī)范性文件公布之日起15日內(nèi)，將備案報告、文件文本各10份，以及起草說明、制定依據(jù)和其他相關材料提交備案機關。同時，要認真執(zhí)行年度規(guī)范性文件目錄上報制度。規(guī)章、規(guī)范性文件制定機關在每年1月15日以前，將上年度發(fā)布的規(guī)章、規(guī)范性文件目錄報送備案機關審查。

 (四)強化備案審查，加大對報備文件審查和糾錯的力度。對各地、各部門報備的規(guī)章和規(guī)范性文件，省政府法制辦要代省政府依法認真進行審查，努力提高審查質(zhì)量，做到有件必審，有錯必糾。對與上位法的規(guī)定相抵觸或不一致，存在問題的，要書面提出備案審查意見書。備案審查意見書要做到依據(jù)充分，論證嚴密，結(jié)論準確。報備機關在收到備案審查意見書后，要在30日內(nèi)對文件進行修改或廢止，并將結(jié)果書面告知省政府法制辦。報備機關逾期不對規(guī)章和規(guī)范性文件作出修改或廢止決定的，省政府法制辦可提請省政府批準后予以撤消或直接予以撤消。

 (五)進一步加強督促檢查。省政府將于今年年底前對各地、各部門開展備案審查工作情況組織一次全面深入的檢查，重點檢查當前備案工作中突出存在的不報、遲報、漏報等問題。對于問題嚴重的地方和部門，將在全省范圍內(nèi)予以通報批評，以嚴肅備案紀律。對拒不報備或不按照備案審查意見書進行及時糾正，造成文件違法，損害行政管理相對人合法權益，后果嚴重的，將追究有關機關主要負責人和直接責任人的行政責任。

 附件：2005年1-6月部分規(guī)章、規(guī)范性文件備案目錄



二○○五年七月十五日