正確理解美國(guó)的環(huán)境公益訴訟，關(guān)鍵是要厘清公益訴訟與公法訴訟、集團(tuán)訴訟、公民訴訟等概念的理論內(nèi)涵及相互關(guān)系。我國(guó)環(huán)境公益訴訟的理論定位存在偏差。以公益為基礎(chǔ)概念，從實(shí)體法角度建構(gòu)環(huán)境公益訴訟理論的思路不必要，也不可行。對(duì)環(huán)境公益訴訟的界定應(yīng)區(qū)分理論概念和法律概念兩個(gè)類(lèi)型，對(duì)二者不易進(jìn)行抽象定義，應(yīng)通過(guò)立法予以類(lèi)型化規(guī)定?，F(xiàn)行法對(duì)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定以偏概全、避重就輕、舍本求末。我國(guó)環(huán)境公益訴訟理論研究亟待深入，環(huán)境行政公益訴訟制度立法仍任重道遠(yuǎn)。

 

一、問(wèn)題提出

 

公益訴訟、主要是環(huán)境公益訴訟，是近十年來(lái)法學(xué)一大熱點(diǎn)問(wèn)題，相關(guān)論述較多，雖然不乏卓識(shí)遠(yuǎn)見(jiàn)，但總體上卻參差不齊，內(nèi)容大量重復(fù)，表面十分繁榮，其實(shí)多有粗陋，以至于有批評(píng)觀點(diǎn)認(rèn)為“我國(guó)公益訴訟發(fā)展在整體上依然停留在觀念促銷(xiāo)層面，還沒(méi)有觸及那些應(yīng)當(dāng)被認(rèn)真對(duì)待的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題”，“我國(guó)當(dāng)前不具備建立環(huán)境公益訴訟制度的條件”。

 

盡管如此，相關(guān)法制實(shí)踐卻發(fā)展迅速。從2005年12月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》首次提出“推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”，距今不足十年，環(huán)境公益訴訟法律框架已基本形成。環(huán)境法庭在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)，又對(duì)環(huán)境公益訴訟給予了組織建設(shè)層面的支持，如媒體形象說(shuō)法，“最高法院設(shè)立環(huán)境資源庭的第一個(gè)‘革命對(duì)象’便是公益訴訟的立案難問(wèn)題”。

 

基于此種現(xiàn)狀，目前仍有必要深入探討環(huán)境公益訴訟的基本理論問(wèn)題。為此，本文將對(duì)美國(guó)的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行考察，試圖從該制度起源國(guó)厘清其來(lái)龍去脈。同時(shí)針對(duì)中國(guó)環(huán)境公益訴訟的理論問(wèn)題、實(shí)踐問(wèn)題展開(kāi)分析，并對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議做出評(píng)述。

 

二、環(huán)境公益訴訟的美國(guó)藍(lán)本

 

要了解美國(guó)的環(huán)境公益訴訟，首先應(yīng)了解美國(guó)的公益訴訟，后者與前者是屬種關(guān)系，后者構(gòu)成前者理論演繹的前提、背景和語(yǔ)境。而要正確理解美國(guó)的公益訴訟，關(guān)鍵是要厘清公益訴訟與公法訴訟、集團(tuán)訴訟、公民訴訟等概念的理論內(nèi)涵及相互關(guān)系，而這正是本部分的核心內(nèi)容。

 

（一）美國(guó)的公法訴訟理論

 

1976年，哈佛大學(xué)教授Abram Chayes發(fā)表《公法訴訟中的法官作用》一文，首次提出“公法訴訟”（public law litigation）概念，用于指稱“試圖通過(guò)法院的判決推動(dòng)社會(huì)變革的訴訟活動(dòng)，這些法院判決或改變了法律規(guī)則，或強(qiáng)制實(shí)施既有法律，或表達(dá)了公共準(zhǔn)則”。Chayes認(rèn)為公法訴訟是有別于傳統(tǒng)民事訴訟程序的新型訴訟模式，是實(shí)現(xiàn)“推動(dòng)社會(huì)變革”的法律工具。對(duì)于公法訴訟，筆者認(rèn)為有如下要點(diǎn)：

 

首先，對(duì)法律、訴訟的認(rèn)識(shí)。法律是一種規(guī)則，訴訟活動(dòng)是解決私人之間糾紛與沖突的手段，這是傳統(tǒng)觀念。但在美國(guó)上世紀(jì)六十年代早期伴隨社會(huì)運(yùn)動(dòng)的興起，法律與政治活動(dòng)關(guān)聯(lián)起來(lái)，“法律被視為政治，法庭上的斗爭(zhēng)與政治動(dòng)員、社區(qū)組織聯(lián)系起來(lái)”，法院的裁判是“一種形塑社會(huì)秩序的力量……是管理和控制人與人之間社會(huì)關(guān)系的一種途徑”，而“訴訟活動(dòng)是由訴訟當(dāng)事人與社區(qū)積極分子所主導(dǎo)，訴訟目標(biāo)是追求政治轉(zhuǎn)型而非某種教條、學(xué)說(shuō)的勝利”。

 

第二，關(guān)于法院或法官地位的認(rèn)識(shí)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，司法過(guò)程不過(guò)是司法部門(mén)用來(lái)裁判的一種程序，法官的作用不過(guò)是解釋法律、依據(jù)法律解決民事糾紛與沖突。但在公法訴訟中，法院要處理的是“某些公共項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中招致的不滿與冤屈，要捍衛(wèi)憲法或制定法中體現(xiàn)的某些法律原則或公共政策”，法院被視為社會(huì)變革的推動(dòng)場(chǎng)所，公法訴訟強(qiáng)調(diào)法官應(yīng)積極對(duì)政府機(jī)關(guān)的非自由裁量行為進(jìn)行司法審查，既要推動(dòng)行政執(zhí)法，更要影響公眾政策的制定和形成，“通過(guò)司法機(jī)制（judicial mechanism）促成社會(huì)變革”。正因如此，對(duì)應(yīng)“公法訴訟”的英文表述，除了public law litigation，還有structural reform litigation，institution reform litigation，public action litigation等提法。國(guó)外學(xué)者對(duì)公法訴訟的研究，多以立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)背景，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的積極擴(kuò)張，所謂“司法能動(dòng)主義”（Judiciary Activism）， 就有“解釋型司法能動(dòng)主義”（Interpretational judicial activism）、“立法型司法能動(dòng)主義”（Legislative judicial activism）和“執(zhí)法型司法能動(dòng)主義”（Executive judicial activism）之分：“解釋型司法能動(dòng)主義”，強(qiáng)調(diào)法官工作主要是解釋?xiě)椃ê椭贫ǚǎ弧傲⒎ㄐ退痉軇?dòng)主義”，強(qiáng)調(diào)法官主要扮演立法者的角色，創(chuàng)制法律規(guī)則；“執(zhí)法型司法能動(dòng)主義”，強(qiáng)調(diào)法官取代了政府執(zhí)法部門(mén)，直接實(shí)施法律。

 

第三，Chayes認(rèn)為應(yīng)該“通過(guò)司法促進(jìn)社會(huì)變革”，是基于他對(duì)公法訴訟法律技術(shù)特征的分析。Chayes強(qiáng)調(diào)，公法訴訟是有別于傳統(tǒng)民事訴訟的新型訴訟模式，在公法訴訟過(guò)程中，法院比立法機(jī)關(guān)更具備立法條件，比政府機(jī)關(guān)更具備執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，法院為處理公法糾紛提供了恰當(dāng)?shù)钠脚_(tái)。在法庭審判過(guò)程中，對(duì)抗式訴訟模式迫使涉案當(dāng)事人舉證事實(shí)，這使得法院比立法機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)更具備條件去了解情況，更適合處理公法沖突。而且在審判過(guò)程中，面對(duì)質(zhì)疑或詢問(wèn)，法院必須給予答復(fù)，但在立法、行政執(zhí)法過(guò)程中卻并非總是如此。在公法訴訟中，凡是可能受到案件判決影響的人都可以申請(qǐng)參與訴訟，立法活動(dòng)卻不能做到如此充分的公眾參與。此外，法官是高度專(zhuān)業(yè)化的職業(yè)群體，其對(duì)相關(guān)問(wèn)題的分析也更為理性，更為充分。基于公法訴訟的這些特征，應(yīng)以法院為中心（court-centered movement）推動(dòng)社會(huì)變革。

 

第四，公法訴訟的社會(huì)土壤與制度淵源。作為傳統(tǒng)的美國(guó)普通法，其以鄉(xiāng)村化、地區(qū)性的社會(huì)生活為預(yù)設(shè)調(diào)整目標(biāo)，法律制度是以私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心，秉承“個(gè)人正義”的法律理念。但隨著工業(yè)化、城市化、全球化進(jìn)程的推進(jìn)，美國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，侵犯公眾利益、公民基本權(quán)利的案件日益增多，社會(huì)運(yùn)動(dòng)興起，傳統(tǒng)法律不足日益明顯。但由于立法機(jī)關(guān)立法滯后，還存在被利益集團(tuán)“立法俘獲”問(wèn)題，政府部門(mén)又多有怠政、腐敗現(xiàn)象，法院因此才被推至前臺(tái)，人們希望通過(guò)司法手段解決社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，推動(dòng)社會(huì)變革。在這個(gè)過(guò)程中，兩個(gè)著名的判例經(jīng)過(guò)闡釋?zhuān)统蔀榱斯ㄔV訟的制度淵源。

 

一個(gè)是1803年的訴麥迪遜案（Marbury v. Madison），聯(lián)邦最高法院通過(guò)該案件所涉及問(wèn)題的審查，“推理出自己和所有的聯(lián)邦法院在審理案件過(guò)程中，擁有對(duì)聯(lián)邦國(guó)會(huì)制定的法律的違憲審查權(quán)”。另一個(gè)是1954年的“布朗訴托皮卡教育委員會(huì)案”（Oliver Brown et al. v. Board of Education of Topeka et al.），聯(lián)邦法院在該案判決認(rèn)為，單憑種族差異而對(duì)公立學(xué)校中的學(xué)生采取隔離教育，違反了美國(guó)憲法中公民教育機(jī)會(huì)平等的基本權(quán)利。該案被視為美國(guó)歷史上的第一起公法訴訟案件，受其影響，隨后公法訴訟日益增多，范圍擴(kuò)展至監(jiān)獄、精神病院、墮胎、就業(yè)歧視、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域弱勢(shì)群體、邊緣群體的基本人權(quán)保障。在這一過(guò)程中，除了公法訴訟，公益訴訟的概念也漸漸深入人心。

 

（二）美國(guó)法學(xué)中的公益訴訟概念

 

通常認(rèn)為，1954年的“布朗訴托皮卡教育委員會(huì)案”也是美國(guó)公益訴訟第一案。正是該案判決使得公法訴訟得以借助個(gè)案，為邊緣化群體的普遍權(quán)益保護(hù)提供法律途徑，因此該案具有了“公益訴訟”的內(nèi)涵。

 

在美國(guó)，“公益訴訟”（public interest litigation）并不是實(shí)定法上的概念，而是學(xué)理概念。國(guó)外學(xué)者一般認(rèn)為“公益訴訟=公益+訴訟”，因此分別定義了“公益”和“訴訟”，就是“公益訴訟”。但在實(shí)際定義過(guò)程中，“公益訴訟”概念實(shí)際包含三個(gè)要素，即“公益訴訟=公益+訴訟+訴訟目的或功能”，而“訴訟目的或功能”恰恰是定義公益訴訟概念的關(guān)鍵。

 

對(duì)應(yīng)“公益”的英文是public interest，美國(guó)學(xué)者通常會(huì)求助于權(quán)威詞典、工具書(shū)對(duì)其進(jìn)行注釋?zhuān)虼藢?duì)其理解大同小異。如《布萊克法律詞典》、《元照英美法詞典》，都將“公益”解釋為“①應(yīng)予認(rèn)可和保護(hù)的公眾普遍利益；②與作為整體的公眾休戚相關(guān)的事項(xiàng)，尤其是證明政府管制正當(dāng)性的利益”。 “公益訴訟”中的“訴訟”對(duì)應(yīng)的英文是litigation，意為“民事訴訟”，或者“民事訴訟的程序”，有時(shí)用作訴訟案件（lawsuit）的同義語(yǔ)。解釋了“公益”和“訴訟”，再加上公益訴訟目的的表述，就構(gòu)成了美國(guó)學(xué)者對(duì)“公益訴訟”的概念。如：公益訴訟案件旨在“提出公共議題，這些議題超越涉案任何一方的個(gè)人利益，但對(duì)社會(huì)公眾或弱勢(shì)群體中的部分成員會(huì)發(fā)生影響；公益訴訟案件尋求澄清或質(zhì)疑某些重要法律問(wèn)題；公益訴訟案件介入某些事關(guān)公共決策或?yàn)楣娖毡殛P(guān)切重大事務(wù)，這些事務(wù)涉及到公共機(jī)關(guān)的體制性缺陷或權(quán)力濫用”。再如，“提起公益訴訟，通常并非出于個(gè)人利益或私人目標(biāo)的考慮，公益訴訟作為實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)目標(biāo)的工具，其成功與否通常不在于贏取個(gè)案勝利，而在于其他社會(huì)目標(biāo)，如引發(fā)公眾關(guān)注違法行為，對(duì)公眾進(jìn)行權(quán)利啟蒙。通過(guò)提起公益訴訟，促使法院不得不對(duì)法律或政府的公共政策進(jìn)行審查并作出合理解釋?zhuān)偈狗ㄔ和ㄟ^(guò)擴(kuò)張既有權(quán)利內(nèi)容或創(chuàng)造新型權(quán)利來(lái)推動(dòng)法律變革”。

 

在這里，需要區(qū)分公法訴訟和公益訴訟兩個(gè)概念。二者較為接近，有觀點(diǎn)認(rèn)為“公益訴訟是公法訴訟”，有學(xué)者直接將“公益訴訟”等同為“公法訴訟”。但筆者認(rèn)為，在原初語(yǔ)境中，二者還是有不同的內(nèi)涵和理論意蘊(yùn)：首先，公益訴訟比公法訴訟的外延要廣公法訴訟應(yīng)該屬于行政公益訴訟范疇，公益訴訟還包括民事公益訴訟的內(nèi)容。第二，公法訴訟理論更關(guān)注訴訟程序規(guī)則的探討，Chayes正是通過(guò)比照其與傳統(tǒng)民事訴訟的區(qū)別，對(duì)公法訴訟作出描述性定義；公益訴訟概念的重心在于“公益保護(hù)”的實(shí)體法論證，其更近似于一個(gè)社會(huì)學(xué)、法社會(huì)學(xué)的概念，重點(diǎn)在于描述該種訴訟類(lèi)型旨在實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)或社會(huì)功能。第三，公法訴訟的理論基礎(chǔ)是“通過(guò)司法促進(jìn)社會(huì)變革”，重點(diǎn)關(guān)注法官的作用，關(guān)注司法權(quán)對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)的干預(yù)與制約。相比較而言，公益訴訟以社會(huì)正義為價(jià)值基礎(chǔ)，一方面強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體、少數(shù)族裔的基本權(quán)利、憲法權(quán)利保護(hù)，另一方面主張所有公民都應(yīng)擁有充分的機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)、公共生活，因此公益訴訟還有另外一層內(nèi)涵，即應(yīng)該為公民保障基本權(quán)利、廣泛參與公共事務(wù)，直接提供司法程序方面的捷徑。國(guó)外學(xué)者強(qiáng)調(diào)，公益訴訟自身不是目的，公益訴訟的社會(huì)目標(biāo)才是關(guān)鍵，公益訴訟訴訟只是達(dá)成其社會(huì)目標(biāo)的策略之一，如果合作、訴訟威脅更利于達(dá)成該社會(huì)目標(biāo)，必要的時(shí)候，可以替代公益訴訟。國(guó)外學(xué)者對(duì)公益訴訟制度的評(píng)價(jià)，恰恰也是就其社會(huì)目標(biāo)與功能展開(kāi)，如“公益訴訟可以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)民事訴訟制度幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，因此其對(duì)社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮重要作用”，公益訴訟能夠“為社會(huì)弱勢(shì)群體尋求正義提供階梯，為分散化或集合性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供渠道，使得公民社會(huì)既能啟蒙公眾的人權(quán)意識(shí)，又能使公眾參與公共政策制定。公益訴訟還可以監(jiān)督政府盡職以促進(jìn)善治”。

 

（三）美國(guó)環(huán)境公益訴訟的形式

 

根據(jù)筆者掌握的文獻(xiàn)，尚未發(fā)現(xiàn)國(guó)外學(xué)者對(duì)“環(huán)境公益訴訟”（environmental public interest litigation/public interest environmental litigation）進(jìn)行定義，這與我國(guó)情況截然不同。對(duì)此不難理解：其一，“環(huán)境公益訴訟”不是美國(guó)制定法上的概念，也不是理論研究的核心概念。其二，從歷史和邏輯兩方面分析，“環(huán)境公益訴訟”都是“公益訴訟”概念的延伸，前者僅表明后者適用領(lǐng)域，二者是種屬關(guān)系，如何定義“公益訴訟”才是關(guān)鍵。其三，在美國(guó)提起公益訴訟，可采取class actions、attorney general claims和citizen suits等形式，其中的“公民訴訟”（citizen suits）是美國(guó)環(huán)境公益訴訟的制度亮點(diǎn)，公民訴訟擴(kuò)張了公益訴訟原告的范圍，其創(chuàng)原告的廣泛授權(quán)。因此，理解了公益訴訟、公民訴訟概念，“環(huán)境公益訴訟”就不言而喻，故而不受重視。還要說(shuō)明的是，在英文文獻(xiàn)中，也有學(xué)者偶爾用citizen suits、class actions等指代一般意義上的公益訴訟，但在嚴(yán)格意義上講，這些概念表述內(nèi)容各有側(cè)重，互有交叉，又不盡相同。

 

Class action，譯為“集團(tuán)訴訟”或“集體訴訟”，類(lèi)似于我國(guó)民訴法上的代表人制度，是指“由一個(gè)或多個(gè)成員作為全體成員的代表，代表全體當(dāng)事人起訴或應(yīng)訴的訴訟”。目前在美國(guó)聯(lián)邦和大多數(shù)州的民事訴訟規(guī)則中，都規(guī)定了該制度。前文提及，公法訴訟、公益訴訟的起源都可推溯到1954年的“布朗訴托皮卡教育委員會(huì)案”，其實(shí)美國(guó)的集團(tuán)訴訟起源也與該案密切相關(guān)。

 

Attorney general claims，通常譯為“總檢察長(zhǎng)訴訟”，是美國(guó)法上獨(dú)具特色的制度。美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)有Attorney General of the United States，是聯(lián)邦政府的首席法律官員，也是美國(guó)的司法部長(zhǎng)，其主要職責(zé)是為總統(tǒng)、各政府部門(mén)首長(zhǎng)提供法律咨詢意見(jiàn)，代表聯(lián)邦政府在特大案件中出庭聯(lián)邦法院；同時(shí)，美國(guó)各州政府設(shè)有“總檢察長(zhǎng)”（Attorney general），是各州的首席法律官員，負(fù)責(zé)向州長(zhǎng)和各政府部門(mén)提供法律咨詢和意見(jiàn)。基于總檢察長(zhǎng)的權(quán)力內(nèi)容，其可以提起公益訴訟或環(huán)境公益訴訟。但要注意的是，美國(guó)的總檢察長(zhǎng)雖名為“檢察長(zhǎng)”，但其地位、職權(quán)、職責(zé)等都與我國(guó)的檢察院、檢察官不可同日而語(yǔ)。因此，不能僅僅因?yàn)榭吹矫绹?guó)有“總檢察長(zhǎng)訴訟”，因而認(rèn)為我國(guó)檢察院、檢察官自然也可以提起環(huán)境公益訴訟。畢竟，基于我國(guó)與美國(guó)在政治體制、司法體制和法律文化背景上的差異，美國(guó)的總檢察長(zhǎng)、司法部、司法部長(zhǎng)與我國(guó)的檢察官、檢察院、司法部都有天淵之別。

 

Citizen suits即“公民訴訟”，被視為“當(dāng)代環(huán)境法中最普遍、最顯眼、最具持續(xù)性的制度創(chuàng)新”，為世界上許多國(guó)家所稱道和效仿。公民訴訟理論倡導(dǎo)者為密西根法學(xué)院的Joseph Sax教授，首次見(jiàn)于1969年的《密西根州環(huán)境保護(hù)法案》，后被1970年美國(guó)《清潔空氣法》所采納，繼而成為美國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度，在1972年《清潔水法》、1972年《海洋傾廢法》、1973年《瀕危物種法》、1974年《安全飲用水法》、1976年《資源保全與恢復(fù)法》等聯(lián)邦法律以及一些州的環(huán)境法律中都有規(guī)定。

 

（四）美國(guó)公民訴訟制度的主要內(nèi)容

 

美國(guó)環(huán)境法中的公民訴訟條款其實(shí)略有差異，但以1970年《清潔空氣法》最為典型，通常也多以其為典范。根據(jù)該法第304條a款，任何公民都得以個(gè)人名義，針對(duì)任何違反《清潔空氣法》規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、禁止性命令或某些特定主體發(fā)布的行政命令的行為，都可在訴訟提示期限屆滿后，提起民事訴訟。對(duì)公民訴訟制度，有必要說(shuō)明如下幾點(diǎn)：

 

其一，《清潔空氣法》規(guī)定“任一美國(guó)公民”都可提起公民訴訟，其起訴資格直接來(lái)自原告具有公民身份（citizenship）。但1972年《清潔水法》對(duì)公民訴訟原告的起訴資格做出限制，自此以后，不同環(huán)境法律對(duì)提起公民訴訟的原告都作出類(lèi)似限制性要求。但這些要求并不明確，也缺乏操作性，法院在審判過(guò)程中，主要是從憲法和法律思想中去推演判斷原告是否適格的具體方法，而這些判斷方法同樣模棱兩可，只能說(shuō)是一種寬泛尺度，而非實(shí)際規(guī)則 (ambiguous enough to be standards rather than actual rules)。因此，有建議要求國(guó)會(huì)對(duì)之統(tǒng)一立法，不過(guò)迄今尚無(wú)結(jié)果。在實(shí)踐中，最初的公民訴訟案件幾乎都是由非政府組織提起，但目前大約三分之一案件的原告都不是傳統(tǒng)意義上的“公民”，比如公司、農(nóng)場(chǎng)主、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、制造商等。此外，各州政府和宗教組織也越來(lái)越多地提起公民訴訟，比如我們所熟知的2006 年11 月29 日, 馬薩諸塞和其他11 個(gè)州以及一些地方政府和非政府組織對(duì)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署提起公民訴訟(Massachusetts vs. EPA)。針對(duì)《資源保全與恢復(fù)法》和《超級(jí)基金法》提起的公民訴訟，絕大部分原告是各種受監(jiān)管的團(tuán)體（regulated entities）。

 

第二，公民訴訟有兩種形式，一是針對(duì)污染者違反強(qiáng)行法、禁制令的行為進(jìn)行申訴，二是針對(duì)政府機(jī)關(guān)行政不行為申請(qǐng)司法審查。這兩種訴訟有不同法律特征，不僅體現(xiàn)在被告具有不同法律地位，還表現(xiàn)在法律適用上，雖然二者可能相同的實(shí)體法淵源，但前者適用民事訴訟規(guī)則，后美國(guó)的《》規(guī)定。

 

第三，通過(guò)公民訴訟，公民得以監(jiān)督和保障法律的有效實(shí)施，公民具有了類(lèi)似于各州或聯(lián)邦政府政府中“總檢察長(zhǎng)”的職權(quán)，因此提起公民訴訟的公民被稱之為“私人總檢察長(zhǎng)”（private attorney general），公民訴訟也被稱為“私人總檢察長(zhǎng)訴訟”，與“總檢察長(zhǎng)訴訟”形成對(duì)照。不過(guò)雖名為“私人總檢察長(zhǎng)”，但原告主體確系公民?！八饺丝倷z察長(zhǎng)訴訟”是公民訴訟的別稱，不是環(huán)境公益訴訟的別稱，前述包含公民訴訟條款的《美國(guó)殘疾人法》、《公平住房修正案》中也有“私人總檢察長(zhǎng)訴訟”。

 

最后有必要提及一下公民訴訟與公法訴訟、公益訴訟概念之間的關(guān)系。就環(huán)境公益訴訟與公民訴訟關(guān)系而論，公民訴訟是提起環(huán)境公益訴訟的一種形式，但不能把公民訴訟直接等同于環(huán)境公益訴訟，2008年的《美國(guó)殘疾人法修正案》、1988年的《公平住房修正法案》也有公民訴訟條款，因此，環(huán)境公益訴訟是公民訴訟適用的一個(gè)重要領(lǐng)域。二者外延存在交集，但又不等同，環(huán)境公益訴訟更像是一個(gè)法社會(huì)學(xué)的概念，突出強(qiáng)調(diào)該訴訟的社會(huì)功能，而公民訴訟則是一個(gè)純粹法學(xué)概念，突出強(qiáng)調(diào)該訴訟類(lèi)型原告方面具有的法律特征。公法訴訟與公民訴訟也互有交集，但二者有不同的關(guān)注重點(diǎn)和理論宗旨：公法訴訟更關(guān)注被告，其關(guān)注法官司法審查權(quán)的適用，而公民訴訟更關(guān)注原告，其關(guān)注原告主體范圍的擴(kuò)展。不過(guò)，如果這三個(gè)概念在環(huán)境法學(xué)的語(yǔ)境下使用，其區(qū)別就極其細(xì)微，對(duì)其中任何一個(gè)概念的理解，都應(yīng)同時(shí)負(fù)載另外兩個(gè)概念的內(nèi)涵，把另外兩個(gè)概念作為參照的理論背景。

 

三、環(huán)境公益訴訟問(wèn)題的中國(guó)展開(kāi)

 

（一）我國(guó)環(huán)境公益訴訟的制度定位

 

對(duì)于我國(guó)環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，理論界多以“公共利益受損而原告主體缺位”作為問(wèn)題導(dǎo)向，相應(yīng)立法也一直把“誰(shuí)可以做原告”作為焦點(diǎn)議題，這導(dǎo)致現(xiàn)行立法出現(xiàn)了一個(gè)重要問(wèn)題，“缺乏通過(guò)環(huán)境公益訴訟敦促地方政府依法履行環(huán)保職責(zé)的制度安排，而這種制度的核心和關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是將地方政府納入環(huán)境公益訴訟的被告范圍”。的確如此，深味美國(guó)環(huán)境公益訴訟的制度精髓，目前的環(huán)境公益訴訟立法取向的確有些以偏概全、避重就輕、舍本求末。

 

首先，美國(guó)的環(huán)境公益訴訟包含民事與行政兩個(gè)維度，而且行政公益訴訟是美國(guó)公益訴訟制度的關(guān)注焦點(diǎn)。前文論及，美國(guó)學(xué)者對(duì)公法訴訟意義、價(jià)值的分析，主要是圍繞法官的司法審查權(quán)展開(kāi)論證。對(duì)于公民訴訟，最初就是作為督促政府執(zhí)法出現(xiàn)的，議會(huì)意識(shí)到，“政府機(jī)關(guān)缺乏能力和意愿追蹤違反環(huán)境許可法的行為”，因?yàn)檫@需要執(zhí)法者持續(xù)、經(jīng)常、一貫的監(jiān)督和管理，因此有必要引入公民訴訟，補(bǔ)充政府執(zhí)法的不足。但在我國(guó)新修改的兩部法律中，顯然對(duì)政府關(guān)注不夠，僅《民事訴訟法》作出規(guī)定，而《行政訴訟法》卻只字未提；理論研究也主要聚焦在企業(yè)環(huán)境違法，對(duì)政府、尤其是地方政府在環(huán)境執(zhí)法層面的問(wèn)題卻重視不夠。

 

第二，美國(guó)的環(huán)境公益訴訟理論系以公益訴訟、公法訴訟和公民訴訟等概念為支撐，對(duì)美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的解讀，必須置于公法訴訟、公益訴訟、公民訴訟這些范疇的整體語(yǔ)境。但由于我國(guó)目前沒(méi)有成熟的公益訴訟理論，對(duì)公法訴訟關(guān)注也不夠，尤其是研究方法偏重規(guī)范法學(xué)分析，缺少歷史研究、法社會(huì)研究的視角，這導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟概念背后的公民運(yùn)動(dòng)、環(huán)保運(yùn)動(dòng)、社會(huì)正義運(yùn)動(dòng)、憲法審查、基本權(quán)利保障、司法推動(dòng)社會(huì)變革、法官能動(dòng)主義等豐富內(nèi)容，在我們的研究中全被過(guò)濾干凈。這又導(dǎo)致我們對(duì)美國(guó)環(huán)境公益訴訟的觀察，更關(guān)注環(huán)境訴訟原告主體缺位的問(wèn)題，更關(guān)注公民訴訟在擴(kuò)展原告主體范圍方面的價(jià)值，卻忽略了美國(guó)的公民訴訟制度建構(gòu)，與公法訴訟、公益訴訟理論的探討相伴而生。尤為重要的，美國(guó)公益訴訟理論研究系以保護(hù)實(shí)體法的“公益”為出發(fā)點(diǎn)，但卻以“如何保護(hù)公益”的程序法設(shè)計(jì)為落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)，而我們的研究中又偏重實(shí)體法層面的“公益”概念建構(gòu)，忽視了美國(guó)在“如何保護(hù)公益”方面的程序法研究?jī)?nèi)容。

 

第三，美國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟堪為典范，但在我國(guó)背景下如何進(jìn)行相應(yīng)制度設(shè)計(jì)，其實(shí)頗具挑戰(zhàn)性?！霸谀骋惶囟ㄉ鐣?huì)背景下，要評(píng)估環(huán)境公益訴訟能否達(dá)到預(yù)期社會(huì)成效，有必要結(jié)合該訴訟運(yùn)作其中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和體制方面的條件展開(kāi)分析”，在美國(guó)，相應(yīng)理論的展開(kāi)和制度實(shí)踐，都以三權(quán)分立的政治體制、普通法傳統(tǒng)的法律背景、上世紀(jì)五六十年代的社會(huì)運(yùn)動(dòng)（social movements）、發(fā)達(dá)的公民文化和公民社會(huì)為依托。但這些重要制度變量，在我國(guó)或者缺失，或者與美國(guó)有顯著不同。美國(guó)公益訴訟、公法訴訟的邏輯前提和制度精髓是“司法能動(dòng)主義”，美國(guó)的公益訴訟、公法訴訟制度設(shè)計(jì)以法院干預(yù)立法、行政執(zhí)法為出發(fā)點(diǎn)，但這一點(diǎn)在我國(guó)顯然面臨解釋難題和適用困境。由此來(lái)看，對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度價(jià)值的預(yù)期不能過(guò)高，缺乏環(huán)境行政公益訴訟的環(huán)境公益訴訟立法之意義更是寥寥，要突破現(xiàn)有制度障礙建構(gòu)環(huán)境行政公益訴訟，其實(shí)“任重而道遠(yuǎn)”。

 

總結(jié)一下，鑒于我國(guó)目前的理論研究與立法現(xiàn)狀，對(duì)環(huán)境公益訴訟的制度定位和理論研究有必要實(shí)現(xiàn)三個(gè)“轉(zhuǎn)向”和“兼顧”：第一，從聚焦原告轉(zhuǎn)向兼顧被告，后者更為重要；第二，從聚焦環(huán)境民事訴訟轉(zhuǎn)向兼顧環(huán)境行政訴訟，后者更為重要；第三，從聚焦企業(yè)環(huán)境違法轉(zhuǎn)向兼顧地方政府的怠政與環(huán)境違法，后者更為重要。

 

（二）我國(guó)環(huán)境公益訴訟的理論構(gòu)建

 

我國(guó)目前多數(shù)環(huán)境公益訴訟理論，系以“公益”（“公共利益”、“社會(huì)公共利益”的簡(jiǎn)稱）、“環(huán)境利益”為核心概念，對(duì)之條分縷析，闡釋其定義，分析其結(jié)構(gòu)，試圖對(duì)其進(jìn)行全面闡釋和宏大理論建構(gòu)。這種努力，又是在國(guó)內(nèi)缺乏成熟的公益訴訟理論條件下展開(kāi)，其難度可想而知。但這種思路是否可行、是否必要，其實(shí)值得深究。對(duì)此，筆者都持否定意見(jiàn)。

 

首先，這種理論路徑是不可行的。試舉三個(gè)理由：第一，如果把“公益”當(dāng)作理論概念把握，基于理論建構(gòu)的立場(chǎng)對(duì)其進(jìn)行定義，將無(wú)法取得共識(shí)，因?yàn)椴煌瑢W(xué)者對(duì)環(huán)境公益訴訟的認(rèn)識(shí)，不僅存在不同的問(wèn)題導(dǎo)向，還有立場(chǎng)、視角、研究方法和路徑方面的差異，這些因素會(huì)影響和決定對(duì)“公益”的界定。第二，對(duì)“公益”概念進(jìn)行研究，就會(huì)涉及到“環(huán)境權(quán)”、“環(huán)境權(quán)益”問(wèn)題。這是久而未決的問(wèn)題，不會(huì)在環(huán)境公益訴訟概念這里畫(huà)上句號(hào)。第三，經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)“公益”內(nèi)涵進(jìn)行法學(xué)抽象的努力由來(lái)已久，但迄今并未成功過(guò)。如在民法中，對(duì)“公序良俗”的界定，在行政法中對(duì)“公共利益”的界定。如今，“環(huán)境公益訴訟”理論建構(gòu)重走老路，實(shí)難突破。

 

筆者還認(rèn)為，這種研究思路也是不必要的。在美國(guó)立法中，對(duì)公民訴訟的規(guī)定并非以訴諸于“公益”概念為必要，但這并不妨礙公民訴訟發(fā)揮有效作用。國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)注“公益訴訟”概念，著眼點(diǎn)主要落在“公益”二字，因此多從實(shí)體法觀念出發(fā)來(lái)建構(gòu)理論，但美國(guó)公益訴訟制度的精髓還體現(xiàn)在“訴訟”二字上，美國(guó)學(xué)者更關(guān)注公益“訴訟”的程序性特征。比如，對(duì)公民訴訟的研究，焦點(diǎn)是原告資格等法律技術(shù)層面的探討；Chayes通過(guò)比照傳統(tǒng)民事訴訟，對(duì)“公法訴訟”作出描述性的定義。

 

（三）環(huán)境公益訴訟的定義問(wèn)題

 

如何界定“環(huán)境公益訴訟”，分歧較多。具體爭(zhēng)議又包括：何謂“公益”？“公共利益”包括哪些具體內(nèi)容？環(huán)境公益訴訟保護(hù)對(duì)象是否包括“環(huán)境權(quán)”？人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是不是環(huán)境公益訴訟保護(hù)對(duì)象？羅馬法上的“私益之訴”與“公益之訴”與環(huán)境公益訴訟是何關(guān)系？“公益”是否應(yīng)區(qū)分自益權(quán)、眾益權(quán)、他益權(quán)？環(huán)境公益訴訟是否應(yīng)對(duì)這些權(quán)益進(jìn)行保護(hù)？又如何保護(hù)？

 

筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)“公益訴訟”、“環(huán)境公益訴訟”概念的性質(zhì)區(qū)分為理論概念和立法概念兩個(gè)類(lèi)型，二者應(yīng)有不同的界定意圖和功能定位。

 

作為理論概念的“公益訴訟”、“環(huán)境公益訴訟”，學(xué)者可基于研究目的和需要，基于具體的語(yǔ)境，較為寬泛、寬松地去把握，并不要求必然一致。不過(guò)仍有幾點(diǎn)需要注意：第一，環(huán)境公益訴訟只是公益訴訟的一種，對(duì)環(huán)境公益訴訟的界定不應(yīng)過(guò)分脫離目前中國(guó)法學(xué)界的大語(yǔ)境。因此，將環(huán)境公益訴訟保護(hù)對(duì)象限定為“環(huán)境權(quán)（益）”而排除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，這種觀點(diǎn)不足采信，這不僅因?yàn)椤碍h(huán)境權(quán)論”欠缺說(shuō)服力，還因?yàn)槲覈?guó)立法上的其他公益訴訟類(lèi)型，如消費(fèi)者公益訴訟，其保護(hù)對(duì)象包括了公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。第二，要求公益訴訟的適格原告須與涉訴案件絕對(duì)不存在任何利益關(guān)系，這也有悖或偏離公益訴訟的原初意旨。鑒定是否構(gòu)成公益訴訟，筆者認(rèn)為主要應(yīng)考慮下面三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：個(gè)案訴訟結(jié)果的是否維護(hù)了公眾整體利益，是否維護(hù)了弱勢(shì)群體或少數(shù)族裔的基本權(quán)利、憲法性權(quán)利，是否促進(jìn)了公共政策或法律制度的改進(jìn)。第三，羅馬法上的私益訴訟、公益訴訟概念，如果是針對(duì)當(dāng)下的理論構(gòu)建尋求其作為思想資源，或許有些價(jià)值；但以羅馬法上的概念、標(biāo)準(zhǔn)判斷當(dāng)下理論的正當(dāng)性與合理性，卻是十分錯(cuò)誤的。現(xiàn)代意義的公益訴訟、環(huán)境公益訴訟起源于美國(guó)，與善治、公民運(yùn)動(dòng)、司法審查、基本人權(quán)、程序正義等現(xiàn)代法律思想密切相關(guān)。

 

這里要特別從法律解釋學(xué)的立場(chǎng)，對(duì)環(huán)境公益訴訟的立法概念重點(diǎn)分析一下，主要是關(guān)于“社會(huì)公共利益”概念的界定問(wèn)題。首先說(shuō)明，在立法中使用抽象的“社會(huì)公共利益”概念并非理想做法，但由于新《民訴法》、《環(huán)保法》等規(guī)范性法律文件都有這一表述，并且將其作為環(huán)境公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)，因此有必要探討環(huán)境公益訴訟的立法表達(dá)問(wèn)題。對(duì)此，筆者有如下幾點(diǎn)意見(jiàn)：

 

首先是關(guān)于“環(huán)境公益訴訟”概念的定位問(wèn)題。應(yīng)明確，法律概念不能等同于哲學(xué)概念或科學(xué)概念，對(duì)其合理性的評(píng)價(jià)不能以“真理標(biāo)準(zhǔn)”、“科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”去衡量，盡管對(duì)法律概念的研究應(yīng)持有科學(xué)精神和求真意識(shí)。確切說(shuō)，法律概念應(yīng)視為一種人工語(yǔ)言，出于法律適用的需要和目的，可以人為地對(duì)其內(nèi)涵、外延予以限定。如果能從常識(shí)、共識(shí)、科學(xué)知識(shí)中直接獲得法律概念的定義，固然理想，但對(duì)于“公益”概念，這條路走不通。在這種處境下，如張千帆教授所言，“我們只能滿足于一個(gè)一般人都能接受的有意義且可操作的定義, 盡量避免讓概念變得包羅萬(wàn)象而失去意義或無(wú)法操作”。

 

第二，對(duì)環(huán)境公益訴訟指代的對(duì)象，應(yīng)確立必要性原則和補(bǔ)充性原則，即環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象應(yīng)是那些窮盡了現(xiàn)行法的制度手段，仍得不到充分、切實(shí)保護(hù)的利益和群體，為此才通過(guò)法律規(guī)定特殊訴訟形式，為其提供司法救濟(jì)。楊建順教授認(rèn)為，“人們所談到的所謂‘公益訴訟’，大多都可以歸類(lèi)于現(xiàn)有的訴訟制度”，“在主張建立行政公益訴訟必要性的諸多呼聲中，有些是對(duì)目前的制度資源不夠理解所導(dǎo)致的，真正屬于需要另外設(shè)置‘公益訴訟’制度的情形是非常少的”。其實(shí)，環(huán)境公益訴訟也是如此。

 

第三，對(duì)“環(huán)境公益訴訟”適用對(duì)象的立法表達(dá)，應(yīng)采取類(lèi)型化、法定化的思路，盡量避免抽象定義。所謂“類(lèi)型化”，即是要通過(guò)總結(jié)立法、司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展調(diào)研，對(duì)我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域真正需要采取公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)的事項(xiàng)逐一明確，類(lèi)型化處理，避免泛泛而論；所謂“法定化”，就是要求對(duì)環(huán)境公益訴訟的外延，應(yīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律形式予以明確列舉和規(guī)定。之所以有“法定化”的要求，就是是要明確“環(huán)境公益訴訟”的具體適用對(duì)象，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)而非法院或?qū)W者來(lái)判斷。只有法律具體列舉的適用“環(huán)境公益訴訟”事項(xiàng)，才能認(rèn)定為“環(huán)境公益訴訟”。套用張千帆教授的話來(lái)講，“:??ˇ?ú?; mso-font-kerning: 0.0000pt">應(yīng)該將注意力從‘公共利益”的理論界定轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)”，讓全國(guó)人大在環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

 

第四，對(duì)環(huán)境公益訴訟可適用的對(duì)象，應(yīng)通過(guò)出臺(tái)或修改法律，在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法中予以列舉式規(guī)定。比照美國(guó)的公民訴訟制度，其具體適用對(duì)象與要求就是散見(jiàn)于美國(guó)各環(huán)境保護(hù)單行法典，其可以成為我國(guó)立法效仿的對(duì)象。

 

（四）環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)與分類(lèi)問(wèn)題

 

如何認(rèn)識(shí)環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)？對(duì)其是否應(yīng)做環(huán)境行政公益與環(huán)境民事公益的區(qū)分？這是又一爭(zhēng)議焦點(diǎn)。絕大多數(shù)學(xué)者對(duì)分類(lèi)持肯定觀點(diǎn)，但也有學(xué)者持否定立場(chǎng)。筆者認(rèn)為，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟應(yīng)區(qū)分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟。

 

第一，基于法律解釋學(xué)的立場(chǎng)，順應(yīng)現(xiàn)行法的立法思路。早在2005年12月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》指出，“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”，“發(fā)揮社會(huì)組織的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。該文件為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的類(lèi)型劃分劃定了方向和框架。最新出臺(tái)的規(guī)范性法律文件延續(xù)了這一思路，如2015年1月6日公布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，最高人民檢察院2015年7月2日發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》等。

 

第二，從理論上講，環(huán)境公益訴訟具有不同于傳統(tǒng)訴訟程序的特殊性，是一種新型的訴訟模式。但正如美國(guó)經(jīng)驗(yàn)所表明，該訴訟盡管具備特殊屬性，總體上還可歸類(lèi)到民事訴訟程序和行政程序兩個(gè)類(lèi)型。因此，可以認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟采取了特殊的行政訴訟程序，環(huán)境民事訴訟采取特殊民事訴訟程序。至于環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的區(qū)分，簡(jiǎn)單說(shuō)，凡法律規(guī)定適用民事訴訟程序的，即是環(huán)境民事公益訴訟，凡法律規(guī)定適用行政訴訟程序的，即是環(huán)境行政公益訴訟。這種分類(lèi)方法也避免對(duì)“環(huán)境民事公益訴訟”、“環(huán)境行政公益訴訟”作實(shí)體法層面的內(nèi)涵抽象，對(duì)二者適用領(lǐng)域的立法表達(dá)，也應(yīng)采取類(lèi)型化、法定化的思路，借用張千帆教授的說(shuō)法，也應(yīng)將注意力從“理論界定轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)”，讓全國(guó)人大決定這兩種環(huán)境公益訴訟訴訟程序具體適用的對(duì)象和情形。

 

第三，應(yīng)將新《環(huán)保法》第58條視為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的一般性條款，將新《民訴法》第55條視為環(huán)境民事公益訴訟的一般性條款。雖然2015年5月1日施行的《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定行政公益訴訟，但該法第12條規(guī)定“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”，該款為我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的進(jìn)一步立法或解釋保留了可能性。

 

（五）環(huán)境公益訴訟適格原告的范圍

 

國(guó)內(nèi)對(duì)此研究較多。先前關(guān)注公民個(gè)人、社會(huì)組織、政府機(jī)關(guān)等各種主體作為適格原告的可能性和合理性，隨著新《民訴法》、《環(huán)保法》出臺(tái)，開(kāi)始在現(xiàn)行法框架下分析“有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織”的具體范圍。目前隨著“最高院環(huán)境公益訴訟司法解釋”出臺(tái)，相應(yīng)制度已經(jīng)越來(lái)越具體。這里要說(shuō)明這樣幾點(diǎn)：

 

第一，對(duì)適格原告的范圍應(yīng)予放寬同時(shí)也要限制，這是立法需要衡量的重要問(wèn)題，既要有效保護(hù)公益，還要考慮司法資源容量，避免濫訴現(xiàn)象，因此應(yīng)根據(jù)本國(guó)國(guó)情具體分析，并沒(méi)有一些學(xué)者所謂的“通例”。關(guān)注公益保護(hù)和能實(shí)際提起環(huán)境公益訴訟是兩回事，后者還須有財(cái)力、精力、知識(shí)和時(shí)間等客觀條件的支持。我國(guó)目前司法資源有限，也是必須考慮的問(wèn)題。

 

第二，也并非法律對(duì)原告范圍開(kāi)口越寬，公益訴訟案件就會(huì)越多，制度能否發(fā)揮預(yù)期成效，還需要其他法律技術(shù)的支持，這里以1970年《清潔空氣法》和1972年《清潔水法》的比較為例，盡管后者比前者對(duì)原告限制更為嚴(yán)格，但數(shù)據(jù)顯示，基于《清潔水法》提起的公民訴訟遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《清潔空氣法》。究其原因，有觀點(diǎn)認(rèn)為如下四點(diǎn)：《清潔水法》適用的是零排放環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)違反《清潔水法》的行為更易于舉證，《清潔水法》比《清潔空氣法》多了排放自我監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度，水體保護(hù)比空氣保護(hù)擁有更多非政府組織支持。

 

第三，環(huán)保組織是提起環(huán)境公益訴訟案件的主力軍，這在美國(guó)早期符合事實(shí)。但后期，農(nóng)場(chǎng)主、制造企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、大公司、政府部門(mén)等也越來(lái)越多成為環(huán)境公益訴訟原告，這是美國(guó)公益訴訟的目前現(xiàn)狀。說(shuō)到底，環(huán)境公益訴訟不過(guò)是一種法律工具，是一種便于啟動(dòng)的訴訟程序，只是代理缺失或公眾參與環(huán)境事務(wù)的一種訴訟途徑。國(guó)內(nèi)研究過(guò)于看重“公益”二字，不但要求訴訟目的須為公益，還要求起訴主體須有公益代表特質(zhì)，其妥當(dāng)性值得再思考。

 

第四，政府機(jī)關(guān)、檢察院是否適于提起環(huán)境公益訴訟，不能泛泛而談。應(yīng)對(duì)相應(yīng)機(jī)關(guān)、檢察院的職責(zé)權(quán)限內(nèi)容進(jìn)行清單式的具體分析，判斷其是否會(huì)與環(huán)境公益訴訟原告主體的身份發(fā)生沖突。應(yīng)盤(pán)點(diǎn)相關(guān)機(jī)關(guān)、檢察院既有的財(cái)力、人力、智力、體制、編制諸方面的資源，判斷其是否適合提起訴訟，是否具備相應(yīng)環(huán)境公益訴訟的能力。尤其要注意的是，“要確保公益訴訟不能淪為私人謀取利益的幌子、政府謀求政績(jī)的工具或吸引公眾眼球的捷徑。一個(gè)民主制度下的司法機(jī)關(guān)也不能把公益訴訟作為工具，對(duì)國(guó)家進(jìn)行日?；芾恚蛘咔秩肓⒎C(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的合理領(lǐng)地?！薄@些話至少目前看來(lái)，對(duì)我們的理論界和實(shí)務(wù)界，都是善意的警告和提醒。

 

四、結(jié)束語(yǔ)

 

我國(guó)許多學(xué)者都聲稱公益訴訟是各國(guó)通例，這顯然是一種誤解。正如印度學(xué)者早在1984年所指出的，公益訴訟其實(shí)是“源自美國(guó)的一種文化特有現(xiàn)象，但卻蠻有把握地被輸往世界其他各國(guó)”。中國(guó)的環(huán)境公益訴訟其實(shí)也應(yīng)該是中國(guó)文化特有的現(xiàn)象，因此在比較法的研究中，首先應(yīng)明確我們需要什么、要借鑒什么、哪些應(yīng)該借鑒、又應(yīng)該如何借鑒。目前許多對(duì)公益訴訟、環(huán)境公益訴訟的研究，還多在概念、法源等層面做淺層皮表比較，不能深入其社會(huì)、歷史與理論背景，只是借來(lái)美國(guó)或其他國(guó)家法學(xué)、法律中的概念術(shù)語(yǔ)，硬生生置換到當(dāng)下中國(guó)的語(yǔ)境，進(jìn)而望文生義的理論演繹和制度構(gòu)建，這一現(xiàn)象實(shí)在需要警惕。目前我國(guó)已經(jīng)形成環(huán)境民事公益訴訟的基本制度框架，但其成效仍待檢驗(yàn)。環(huán)境行政公益訴訟立法尚付闕如，如何對(duì)其進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和理論闡釋?zhuān)瑢⑹俏覈?guó)環(huán)境公益訴訟的真正挑戰(zhàn)。