5月5日，湖北省首例行政公益訴訟案在十堰市鄖陽(yáng)區(qū)人民法院公開開庭審理，法院認(rèn)定鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局在一起違法占用林地行為中怠于履行監(jiān)管職責(zé)。庭審最后陳述環(huán)節(jié)，林業(yè)局主要負(fù)責(zé)人鞠躬致歉，承諾今后做一個(gè)守護(hù)綠色的忠誠(chéng)衛(wèi)士。

這樣的場(chǎng)景給最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長(zhǎng)鄭新儉很大觸動(dòng)：“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，能夠有效地推動(dòng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、依法行政?！?/p>

5月16日至17日，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研討會(huì)、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)相繼召開，鄭新儉和來(lái)自公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)的同行、法學(xué)專家一起，深入探討公益訴訟試點(diǎn)工作。

多渠道收集公益訴訟線索

案件線索是公益訴訟試點(diǎn)工作推進(jìn)的重要基礎(chǔ)，否則，公益訴訟將成無(wú)米之炊。云南省檢察機(jī)關(guān)曾遇到這樣的尷尬——公益訴訟試點(diǎn)工作兩個(gè)多月，8個(gè)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)均未掌部署握有價(jià)值的案件線索。

 云南省人民檢察院民行檢察處處長(zhǎng)張迅介紹說(shuō)，云南試點(diǎn)檢察院民行檢察部門以“綠水青山就是金山銀山”為主要方向，展開縱向、橫向兩個(gè)方面公益訴訟案件線索的摸排，以反貪、反瀆、民事、行政等檢察工作中發(fā)現(xiàn)為主線，以自上向下督導(dǎo)為推動(dòng)，努力發(fā)現(xiàn)公益案件線索。截至目前，群眾舉報(bào)的公益訴訟案件線索220件，占線索總量的67%。

廣東、山東、安徽等地檢察機(jī)關(guān)注重內(nèi)部挖掘線索，民行檢察部門加強(qiáng)與反貪、偵監(jiān)、公訴等部門的聯(lián)系溝通，推動(dòng)信息共享、監(jiān)督聯(lián)動(dòng)，大大提高了公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)的幾率。廣東省90%以上公益訴訟線索是從刑事檢察部門移送獲得的。

各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺(tái)作用，加強(qiáng)與環(huán)保、國(guó)土資源等行政部門聯(lián)系協(xié)作，加強(qiáng)同社會(huì)公益組織溝通合作。截至目前，13個(gè)試點(diǎn)省份檢察機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索1233件，其中行政、民事公益訴訟案件線索分別為984件和249件。

與會(huì)專家對(duì)檢察機(jī)關(guān)積極開展試點(diǎn)表示贊賞。多位專家注意到，已發(fā)現(xiàn)的線索多數(shù)涉環(huán)境資源領(lǐng)域，食品藥品安全領(lǐng)域的僅61件，且后者尚未形成訴訟。

中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓大元說(shuō)：“公益訴訟的目光不能僅僅盯在環(huán)保領(lǐng)域，食品藥品安全在某種程度上比環(huán)境污染給公眾帶來(lái)的危害更廣更大，比如假疫苗事件。期待公益訴訟觸及更多領(lǐng)域?！?/p>

中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬懷德提出，現(xiàn)實(shí)生活中，城市違章建筑、互聯(lián)網(wǎng)非法廣告等都對(duì)公共利益造成巨大損害，也存在行政監(jiān)管部門不積極作為的情況，今后檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步探索擴(kuò)大公益訴訟范圍。

上級(jí)督辦異地交辦破阻力

開展公益訴訟，阻力大不大？多位專家關(guān)心這一問(wèn)題。

安徽省人民檢察院副檢察長(zhǎng)李衛(wèi)東坦言，公益訴訟試點(diǎn)起步階段，一些地方還不習(xí)慣。

李衛(wèi)東說(shuō)：“我們對(duì)辦理緩慢、進(jìn)展困難的線索，積極采取上級(jí)督辦、異地交辦等方式，幫助下級(jí)院排除干擾阻力，加速案件辦理。試點(diǎn)以來(lái)，安徽省檢察院民行部門共掛牌督辦公益訴訟案件重大線索5件，異地交辦案件線索3件。”

廣東省人民檢察院民行檢察處處長(zhǎng)周虹說(shuō)，對(duì)于監(jiān)督阻力大的案件，廣東省檢察院主管檢察長(zhǎng)親自指揮、參與辦案，既敢于監(jiān)督又爭(zhēng)取理解與配合，推動(dòng)試點(diǎn)工作順利開展。

最高檢民事行政檢察廳加大對(duì)下指導(dǎo)力度，對(duì)陜西秦嶺建別墅事件、常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)?！岸镜亍笔录?，以督辦函的形式交辦，要求限期查報(bào)結(jié)果。

環(huán)境資源、食藥安全等領(lǐng)域?qū)I(yè)性程度高，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，如何解決專業(yè)化問(wèn)題，受到不少專家關(guān)注。

江蘇省人民檢察院副檢察長(zhǎng)汪莉介紹說(shuō)，江蘇檢察機(jī)關(guān)辦理的全國(guó)首例民事公益訴訟，涉及土壤污染、環(huán)境修復(fù)等專業(yè)性問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)引入專家輔助人協(xié)助辦案，專家輔助人論證環(huán)境修復(fù)方案，并出庭就專業(yè)問(wèn)題當(dāng)庭發(fā)表意見。

安徽省檢察院聯(lián)合東南大學(xué)能源與環(huán)境學(xué)院、省環(huán)科院建立環(huán)境問(wèn)題損害鑒定咨詢機(jī)制，與安徽大學(xué)法學(xué)院建立法律問(wèn)題共同研究機(jī)制，就個(gè)案辦理中遇到的具體問(wèn)題，聽取專家意見，及時(shí)解決疑點(diǎn)難點(diǎn)。

訴前程序糾錯(cuò)及時(shí)效果佳

甘肅省阿克塞哈薩克族自治縣有17家石棉礦企業(yè)長(zhǎng)期開采但未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境。阿克塞縣人民檢察院向縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，縣環(huán)保局通知石棉礦企業(yè)整改但未采取相關(guān)措施。省市兩級(jí)檢察院赴阿克塞縣實(shí)地督導(dǎo)，最終，縣政府經(jīng)研究決定，依法關(guān)停17家企業(yè)，認(rèn)真整改。

鄭新儉說(shuō)：“客觀說(shuō)，試點(diǎn)公益訴訟前檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)做書面回復(fù)的多，但有的并沒(méi)有實(shí)質(zhì)整改糾正。公益訴訟試點(diǎn)過(guò)程中，各地檢察機(jī)關(guān)積極跟進(jìn)檢察建議的落實(shí)，促使行政機(jī)關(guān)既積極回復(fù)檢察建議，又積極整改糾正?！?/p>

據(jù)了解，訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序。試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行訴前程序，提升檢察監(jiān)督效力，有效發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履職能動(dòng)性，節(jié)約了司法資源。

山東省人民檢察院副檢察長(zhǎng)王效彤說(shuō)，山東檢察機(jī)關(guān)專題對(duì)環(huán)保、食藥等領(lǐng)域多發(fā)易發(fā)的問(wèn)題以及檢察建議的制發(fā)和說(shuō)理進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)檢察建議的可操作性和權(quán)威性。同時(shí)，密切跟進(jìn)監(jiān)督和調(diào)查整改情況，對(duì)沒(méi)有整改到位的，及時(shí)啟動(dòng)訴訟程序。

行政機(jī)關(guān)怠于履職的情形往往具有類型化、地方性特征，廣東試點(diǎn)地區(qū)檢察院積極開展類案監(jiān)督。連州市人民檢察院監(jiān)督一畜牧公司污染案中，針對(duì)該地區(qū)普遍存在的畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染現(xiàn)象，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保局發(fā)出檢察建議，環(huán)保局采納檢察建議，責(zé)令各大型污染企業(yè)整改到位，對(duì)12家企業(yè)依法提請(qǐng)市政府給予關(guān)停。

截至目前，試點(diǎn)省份檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序案件689件，其中行政公益訴訟案件638件，有401件已經(jīng)通過(guò)相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或積極履職達(dá)到監(jiān)督效果。

中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年十分肯定訴前程序的作用。他說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)司法建議的方式，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，給行政機(jī)關(guān)改進(jìn)的機(jī)會(huì)，不改再行起訴，不僅有效節(jié)約了司法資源，還有助于及時(shí)糾正侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為。

公益訴訟有待進(jìn)一步完善

專家們普遍認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)近一年，不僅彌補(bǔ)了公益訴訟主體缺位的不足，也有效促進(jìn)了政府依法行政，推動(dòng)了法治發(fā)展，維護(hù)了公共利益和社會(huì)公平正義。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度還有待進(jìn)一步完善。來(lái)自試點(diǎn)地區(qū)檢察院的與會(huì)者直言不諱，試點(diǎn)過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，如檢察機(jī)關(guān)公益訴訟人地位如何體現(xiàn)，舉證責(zé)任如何分配等。

清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波注意到，當(dāng)前公益訴訟主要是由基層檢察院提起的，他認(rèn)為由高一層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)提起更為恰當(dāng)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)有時(shí)之所以不能很好地行使監(jiān)管職責(zé)，是受地方利益格局影響，高層級(jí)檢察機(jī)關(guān)介入能夠打破這種利益格局，減少辦案阻力。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建說(shuō)：“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟要一以貫之，不能以法院作出判決確認(rèn)行政行為違法就當(dāng)案結(jié)事了，要繼續(xù)實(shí)行監(jiān)督直到整改落實(shí)到位，以免影響到公益訴訟的正當(dāng)性和權(quán)威性?！?/p>

多位專家提出，要避免公益訴訟濫用和選擇性訴訟問(wèn)題。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認(rèn)為，隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，應(yīng)盡快將社會(huì)公益組織納入訴訟主體，作為起訴的第二序列，這有助于解決未來(lái)檢察機(jī)關(guān)可能存在的選擇性公益訴訟弊端等問(wèn)題。