中國民航局8月8日公布了其草擬的修訂《中華人民共和國民用航空法（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。此次修訂主要圍繞完善民航業(yè)發(fā)展機制、加強航空安全管理、放松經(jīng)濟性管制、保護消費者權(quán)益、促進通用航空發(fā)展、運輸憑證現(xiàn)代化、修改運輸責任制度等方面，對78個法律條文進行了修訂或刪除，新增24條。這意味著于1996年3月1日起施行的民用航空法，在20年后將迎來重大變化。

這些變化主要體現(xiàn)在哪些方面？在修訂說明中多次提到與蒙特利爾公約等國際公約的對接，意味著什么？《法制日報》記者采訪了北京航空法學會常務副會長兼秘書長張起淮。

修訂歷時十三年之久

記者：民航局此次修訂民用航空法，從2003年正式啟動到如今征求意見，歷時十三年之久，是否修法難度太大？有何特殊背景？

張起淮：民航法的修訂歷時十多年，是因為我國民航事業(yè)在這十幾年當中一直處于高速發(fā)展態(tài)勢。而民航法的專業(yè)性較強，該領(lǐng)域的專家較少，加之此前制定民航法時，更多的是照搬國際公約、條約和其他國家的民航法律法規(guī)，也導致我國進行重新修訂有一定的難度。

現(xiàn)行法與實際需要不接軌

記者：本次修訂中有哪些突出亮點？是否可看為與蒙特利爾公約的全面對接？

張起淮：與國外民航法相比，我國民航法的行政許可審批更為嚴格；滯后性較強，對于無人機等新興產(chǎn)業(yè)未能及時、有效規(guī)制；航空從業(yè)人員資質(zhì)的分類和取得的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)；基本以管理性政策為主，引導性和鼓勵性政策較少；對支線航空、通用航空等的促進和鼓勵力度不夠。

征求意見稿完善了現(xiàn)行民航法較為空洞的規(guī)定，有利于改變現(xiàn)行民航法與實際需要不接軌的現(xiàn)狀，在完善民航業(yè)發(fā)展機制、加強航空安全管理、保護消費者權(quán)益等方面有了較大的進步和調(diào)整。

此次修訂不僅結(jié)合了1999年蒙特利爾公約，而且參照了東京公約等國際公約、條約的規(guī)定。在航空運輸承運人責任制度，以及客票、航空貨運單等運輸憑證方面，與1999年蒙特利爾公約接軌。此種做法，在確保法律規(guī)定一致性、制度穩(wěn)定性、科學技術(shù)發(fā)展同步性的同時，充分借鑒國際上處理航空器事故人身損害賠償?shù)膽T例和賠償標準，綜合承運人和消費者的具體情況，更充分地保護消費者的合法權(quán)益。

個別事故至今未能獲賠

記者：近年來一些空難事故的發(fā)生，也讓社會對于本次修法中在事故賠償上的一些變化頗為關(guān)注。目前相關(guān)賠償是否存在不足的問題？

張起淮：征求意見稿規(guī)定了國內(nèi)運輸和國際運輸承運人責任制度與1999年蒙特利爾公約全面接軌，對人身損害賠償均采用雙梯度制度；國內(nèi)旅客、行李、貨物運輸?shù)馁r償責任限額及其復審機制由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后執(zhí)行。

我國在《國內(nèi)航空運輸承運人賠償責任限額規(guī)定》中，將國內(nèi)航空運輸中每名旅客的賠償責任限額確定為人民幣40萬元；而2004年包頭空難造成55人遇難，每名旅客獲賠的金額為21.1萬元；2010年伊春空難造成44人遇難，遇難旅客獲賠的金額從96萬元、130萬元、150萬元至最高的180萬元不等；2015年5月3日發(fā)生在安徽省淮北市濉溪縣的小型飛機飛行事故造成2人死亡，至今未能獲賠。

可以說，我國現(xiàn)行賠償標準、賠償數(shù)額、賠償程序等，遠遠落后于國際賠償水平。

暫無一起玩手機引發(fā)事故

記者：征求意見稿要求嚴禁在航空器內(nèi)使用手機或者其他禁止使用的電子設備，最高將處5萬元罰款。如何看待這條規(guī)定？國內(nèi)國外的航空法規(guī)對于飛機上玩手機的規(guī)定，為何有這樣的區(qū)別？

張起淮：此次民航法征求意見稿將“違反規(guī)定使用手機或者其他禁止使用的電子設備”列為危及民用航空安全和秩序的非法干擾行為之一，在情節(jié)特別嚴重時，可處五萬元以內(nèi)罰款。該項規(guī)定是相對落后的。

現(xiàn)階段，手機無線電對航空器飛行的干擾、影響及其程度，已有許多的調(diào)查、研究和理論論證，我國民航法對此問題的規(guī)定，應該綜合其他航空公司、飛機制造商的處理方式，作出更科學、有效的規(guī)定，一概地加以禁止和限制是不合理的。借此次修訂民航法的契機，我國的立法機關(guān)和相關(guān)單位需要更加充分、全面地考慮科學技術(shù)、法律制度、我國民航的發(fā)展，更加有效地對可能干擾航空器飛行的個人物品予以明確，并進行合理限制，在保障飛行安全的同時，更好地滿足旅客的需求。

國外航空法規(guī)中，對在飛機上使用手機的規(guī)定主要有三類：第一，全程可以使用手機；第二，在飛機起飛、著陸時需要關(guān)閉手機，其他階段可以使用；第三，自飛機艙門關(guān)閉時起，全程不允許使用手機。

現(xiàn)階段，各國對于手機干擾飛機飛行的理論認識是一致的。由于手機使用的無線電與飛機所使用的無線電同屬于一個波段，均是超短波，有可能產(chǎn)生諧波干擾。但到目前，沒有發(fā)生任何一起因為使用手機造成飛機通訊、導航干擾的案例。但各國在保障民航安全的警惕性和標準上掌握不同，我國為更加充分地保障民航安全，采取謹慎的態(tài)度。比如說，生產(chǎn)廠家在手機上設置有飛行模式，部分航空公司在開啟飛行模式的情況下可以全程使用手機，但在我國便不允許。

我國的這種考慮是應該的，但隨著航空器生產(chǎn)者、設計者對設備的更新和保障能力的提高，包括手機運營商、制造商、設計者對技術(shù)的調(diào)整，將來可能能夠克服在飛機上使用手機會影響飛行的問題。我國在立法時，不要將法律條文局限于具體的科學技術(shù)水平上，需要考慮科學技術(shù)日新月異的發(fā)展，提高立法的前瞻性、全局性、科學性。