【內(nèi)容摘要】行政訴訟檢察監(jiān)督，在履行檢察法律監(jiān)督、制約行政權(quán)、審判權(quán)、督促行政機(jī)關(guān)依法行政、確保司法公正等方面有重要作用。但是在實(shí)踐中，行政訴訟檢察監(jiān)督還存在著立法滯后、程序欠缺、檢察監(jiān)督權(quán)行使受限等問(wèn)題。有鑒于此，我們應(yīng)該立足行現(xiàn)有行政訴訟檢察監(jiān)督職能，通過(guò)完善法律法規(guī)，更新監(jiān)督理念，擴(kuò)大行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍等方式方法提高行政訴訟檢察監(jiān)督質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟檢察監(jiān)督；依法行政；監(jiān)督理念

行政訴訟檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，也是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要內(nèi)容。加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督是履行好憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)職能的要求。當(dāng)前，我國(guó)約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)規(guī)章是由行政機(jī)關(guān)具體貫徹執(zhí)行的。[1]加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督，是深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約的應(yīng)有之義。

一、加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督的重要性

（一）加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的需要。我國(guó)憲法規(guī)定：人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國(guó)的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度，在人民代表大會(huì)制度之下派生出行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，三者相互平行、各自獨(dú)立。行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)分別履行國(guó)家的行政管理和司法裁判職能，而檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能?！缎姓V訟法》規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督是法律監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它貫穿于行政訴訟的始終，是對(duì)審判權(quán)和行政權(quán)實(shí)行有效制約與監(jiān)督的重要途徑。

（二）加強(qiáng)行政訴訟監(jiān)督是制約行政權(quán)、審判權(quán)的需要。在行政管理中，行政機(jī)關(guān)享有國(guó)家法律賦予的行政權(quán)力，而公民、法人或者其他組織作為被管理者，始終處于服從地位，雙方地位不對(duì)等。所以當(dāng)行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，需要通過(guò)行政訴訟，尋求救濟(jì)和保障，借助審判權(quán)抗衡行政權(quán)。但是一旦法院的天平發(fā)生傾斜或者審判權(quán)依附于行政權(quán)，行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的地位均勢(shì)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，此時(shí)同屬公權(quán)力的檢察權(quán)介入，可以為處于弱勢(shì)、權(quán)利易于受侵害的行政相對(duì)人提供保護(hù)和救濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)的制約和平衡。

（三）加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督是確保司法公正的需要。法律的終極目的是追求公平與正義。[2]《憲法》和《行政訴訟法》為檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的行政訴訟監(jiān)督職能，歸根結(jié)底是以最大程度地實(shí)現(xiàn)法律公正為價(jià)值取向和目標(biāo)。當(dāng)前行政訴訟中不同程度地存在著審判人員執(zhí)法不嚴(yán)、裁判不公等問(wèn)題，單靠法院的自我約束和努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以保證審判權(quán)的公平行使，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政訴訟監(jiān)督的同時(shí)，也保障審判權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行，維護(hù)審判權(quán)威和司法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法律的公平和正義。

（四）加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督是依法行政和建立和諧社會(huì)的需要。我國(guó)社會(huì)正處在改革的攻堅(jiān)階段和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，這也是一個(gè)矛盾突發(fā)和利益格局深度調(diào)整的時(shí)期。要正確處理群眾訴求，依法化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員和諧相處，加強(qiáng)依法行政無(wú)疑是重要的一環(huán)。目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律意識(shí)和執(zhí)法水平還不盡如人意，必須有一整套健全、完善、行之有效的法律監(jiān)督體系，才能確保行政管理依法有序，促進(jìn)社會(huì)的和諧與進(jìn)步。

二、行政訴訟檢察監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

（一）立法上的滯后導(dǎo)致行政訴訟檢察監(jiān)督難以全覆蓋?，F(xiàn)有法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的具體權(quán)利義務(wù)規(guī)定的過(guò)于原則抽象，致使檢法兩家認(rèn)識(shí)不一致，實(shí)際中難以操作。比如，法律只規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，但如何實(shí)行檢察監(jiān)督卻沒(méi)有明確；對(duì)檢察機(jī)關(guān)按審判監(jiān)督程序提出抗訴作了原則性規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否提前介入，能否以訴訟參加人的身份進(jìn)入法庭以及如何糾正庭審違法活動(dòng)都沒(méi)有明確規(guī)定；檢察機(jī)關(guān)只能在發(fā)現(xiàn)人民法院已生效的判決、裁定確有錯(cuò)誤是，才可提起抗訴，而對(duì)人民法院尚未生效的判決、裁定或正在審理中的案件則無(wú)從監(jiān)督；對(duì)執(zhí)行和庭審過(guò)程中的違法行為也缺乏行之有效的干預(yù)手段，監(jiān)督內(nèi)容狹窄、手段單一。

（二）程序上欠缺具體、統(tǒng)一的操作規(guī)范。如上所述，在龐大、復(fù)雜的行政訴訟之中，僅僅依靠簡(jiǎn)單的單一的監(jiān)督方式，絕對(duì)不夠。必須增加上訴程序的抗訴，以減少矛盾上交的程度。對(duì)于具體的抗訴應(yīng)當(dāng)怎樣操作，法院怎樣審理，法、檢怎樣配合，都未作規(guī)定，在實(shí)際中無(wú)法操作。再者，行政抗訴案件再審中，再審時(shí)限沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中人民法院審理抗訴案件久拖不審的現(xiàn)象較為普遍。其次，再審審級(jí)問(wèn)題，《刑事訴訟法》規(guī)定抗訴案件人民法院必須再審，但對(duì)由哪一級(jí)法院再審沒(méi)有明確規(guī)定。根據(jù)《人民法院組織法》人民檢察院按審判監(jiān)督程序抗訴的案件的再審權(quán)屬于中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院和最高人民法院?；鶎尤嗣穹ㄔ簺](méi)有再審此類(lèi)案件的權(quán)力。

（三）現(xiàn)行《行政訴訟法》有關(guān)條款限定了檢察監(jiān)督權(quán)的行使。根據(jù)《行政訴訟法》第64條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違反法律法規(guī)的判決、裁定，只能依審判監(jiān)督程序提出抗訴，這一規(guī)定對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)的行使顯然產(chǎn)生了很大的掣肘。根據(jù)《檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的方式包括提出檢察建議、發(fā)出糾正違法通知書(shū)、抗訴等多種手段；而抗訴權(quán)還包括上訴程序中的抗訴權(quán)和審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)。但本條規(guī)定卻將檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的方式限定為審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)，這給檢察監(jiān)督權(quán)的行使帶來(lái)了很大的阻力，最直接的后果就是排除了基層檢察院對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。事實(shí)上，基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)法院審理的行政案件，更了解情況，而且它與公民、法人和其他組織聯(lián)系最直接，調(diào)查取證也更方便。但由于基層檢察機(jī)關(guān)不具備監(jiān)督權(quán)，只能建議上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，這不僅不利于行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的行使，無(wú)形中也加大了監(jiān)督活動(dòng)的成本。

（四）檢察機(jī)關(guān)自身的原因。雖然法律賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，但由于長(zhǎng)期以來(lái)檢察機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)主要集中在刑事訴訟，職務(wù)犯罪偵查等方面，“重打擊、輕監(jiān)督”的司法理念成為檢察業(yè)務(wù)建設(shè)的主流，行政訴訟檢察監(jiān)督職能得不到全面履行。在檢察實(shí)踐中，由于行政訴訟法對(duì)于行政訴訟案件抗訴缺乏相應(yīng)的具體操作規(guī)范，檢察機(jī)關(guān)辦理行政抗訴案件大多參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，因此往往忽略行政訴訟與民事訴訟的不同特點(diǎn)，對(duì)行政訴訟有監(jiān)督民事化傾向。

三、解決行政訴訟檢察監(jiān)督問(wèn)題的路徑

（一）立足行政訴訟檢察監(jiān)督職能，提升監(jiān)督質(zhì)量。在現(xiàn)行立法環(huán)境下，我們應(yīng)該挖掘當(dāng)前自身還沒(méi)有引起重視的監(jiān)督方式，積極主動(dòng)的開(kāi)展工作，例如積極查辦審判人員司法腐敗案件。高檢院為了促進(jìn)民事行政檢察工作的積極快速發(fā)展，調(diào)整了內(nèi)部分工，賦予民事行政檢察部門(mén)此類(lèi)案件的偵查權(quán)。實(shí)踐中，相當(dāng)一部分錯(cuò)案是由審判人員徇私枉法造成的，積極查辦，審判人員的職務(wù)犯罪行為，可以有效防止冤假錯(cuò)案。

（二）完善立法，使監(jiān)督活動(dòng)有法可依。如，賦予檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中提起公訴的權(quán)力，增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟保全、執(zhí)行裁定、調(diào)解、督促支付令的抗訴權(quán)，擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督范圍，使人民群眾的申訴權(quán)得到更好的發(fā)揮和保障。

（三）更新監(jiān)督理念，擴(kuò)大行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍。隨著我國(guó)社會(huì)法治建設(shè)的不斷發(fā)展進(jìn)步，我們對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律地位以及檢察權(quán)涵義的認(rèn)識(shí)，需要從發(fā)展的角度作廣義的理解，即不僅包括對(duì)刑事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，也包括對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。[3]《行政訴訟法》第10條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！痹V訟活動(dòng)與審判活動(dòng)含義不同，前者不僅限于對(duì)法院的審判活動(dòng)，還包括對(duì)當(dāng)事人的訴訟活動(dòng)實(shí)行的全方位的監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)不能局限于目前監(jiān)督范圍，而應(yīng)該努力尋求職能空間的拓展。在實(shí)踐中有很多行政機(jī)關(guān)拒不到庭，或者出庭后消極應(yīng)訴、怠于提供證據(jù)的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該督促行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)訴，保證訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行；在法院作出撤銷(xiāo)、或重新作出行政行為的判決后，行政機(jī)關(guān)往往消極對(duì)待，拖延或拒不執(zhí)行法院判決，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)該督促行政機(jī)關(guān)依法履行相關(guān)義務(wù)，切實(shí)保障相對(duì)人的合法權(quán)益；在時(shí)間范圍上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督應(yīng)該由事后監(jiān)督擴(kuò)展為訴訟活動(dòng)的全程監(jiān)督，包括立案階段、審判階段和執(zhí)行階段。

（四）提高思想認(rèn)識(shí)，打造高素質(zhì)行政檢察隊(duì)伍。理論是行動(dòng)的先導(dǎo)。在依法治國(guó)的今天，我們要高度重視檢察監(jiān)督工作，尤其在當(dāng)前，我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律意識(shí)和執(zhí)法水平還不盡如人意，不作為亂作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督工作，有利于督促行政主體依法行政，提升檢察工作公信力和影響力。當(dāng)下，民行檢察部門(mén)大部分的辦案力度都集中在民事訴訟監(jiān)督案件上，缺少行政執(zhí)法監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)化人才。而行政訴訟監(jiān)督往往比民事訴訟監(jiān)督具有更強(qiáng)的社會(huì)性，辦理難度更大、標(biāo)準(zhǔn)更高。因此，加強(qiáng)行政檢察隊(duì)伍建設(shè)，建立專(zhuān)門(mén)性的培訓(xùn)培養(yǎng)體制，是提高行政檢察人員監(jiān)督能力和水平的當(dāng)務(wù)之急。

參考文獻(xiàn)：

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[3]劉天君：《試論檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督》，http://www.66law.cn/lawarticle/8749.aspx。