治安管理的根本目的在于為社會生活提供一個安全、穩(wěn)定的治安環(huán)境。治安管理與處罰依據(jù)一個龐大的法律法規(guī)體系，公安機關除了要執(zhí)行國家層面的法律法規(guī)外，還有大量的地方法規(guī)設定的職責要履行。當前公安機關的執(zhí)法容量已趨飽和，而治安形勢日趨復雜嚴峻，許多處罰無力執(zhí)行，只好不處罰或變通處罰方式，損害了法律的權威性。在高度信息化、動態(tài)化的情況下，提高治安處罰的執(zhí)行力，不僅需要在治安管理與處罰執(zhí)行中開展研究和尋找答案，更需要從立法特別是地方立法的角度展開探討。

 

一、文起之由

 

《中華人民共和國治安管理處罰法》75條規(guī)定：“飼養(yǎng)動物，干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，或者放任動物恐嚇他人的，處二百元以上五百元以下罰款。”就該條法律的立意而言，無疑確定了因養(yǎng)犬違反治安管理的處罰主體是公安機關，但并無養(yǎng)犬管理的主體也是公安機關的邏輯生成。但是，除深圳、杭州等少數(shù)城市的地方法規(guī)規(guī)定由城管部門來負責養(yǎng)犬管理外，基本上都確定公安機關是養(yǎng)犬管理的主管機關，全面負責養(yǎng)犬管理工作，并具體負責養(yǎng)犬登記和年檢，查處無證養(yǎng)犬、違法攜犬外出等行為。在公安機關執(zhí)法容量趨于飽和、背負過重的情況下，這種權力推展與權能不足的交錯，極易導致執(zhí)法權威的受挫。

 

廣州市1997年1月1日起曾施行了《廣州市養(yǎng)犬管理規(guī)定》，該規(guī)定意圖通過高收費來限制養(yǎng)犬，如“限養(yǎng)區(qū)內(nèi)經(jīng)批準養(yǎng)犬的個人應繳納登記費10000元。滿一年后對犬只進行年審時應繳納年審費6000元?！钡牵案哔M限養(yǎng)”作為一條重要的限養(yǎng)措施，并沒有達到預期的目的，反而在相當程度上造成了大量無證養(yǎng)犬行為的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，截至2006年底，廣州市僅有依法注冊犬842只，但從抽樣調(diào)查的情況看，全市匿養(yǎng)犬數(shù)量巨大，估計有10萬只左右，這種狀況的存在應該說和登記費用居高不下有直接的關系。由于費用高，交費的人少，收上來的注冊費也少得可憐，無法用來解決免疫、清潔、訓練、收容等因養(yǎng)犬帶來的問題，更不能有效解決因養(yǎng)犬造成的鄰里矛盾。實際情況證明，這種意圖通過抬高養(yǎng)犬的門檻，即高額收費的辦法來限制犬的數(shù)量，以便達到容易管理的目的最終落空了，并且使管理難度加大，造成了巨大的管理漏洞和爆發(fā)狂犬病疫情的隱患。而且，該規(guī)定遭到眾多市民的反對。社會上關于修改養(yǎng)犬法規(guī)的要求和意見越來越多，市人大代表、政協(xié)委員和各界人士分別都提出了修改養(yǎng)犬法規(guī)的提案和建議，認為政府不應該限制養(yǎng)犬，而應該協(xié)調(diào)養(yǎng)犬人和非養(yǎng)犬人、養(yǎng)犬人和社會公眾、提供服務者之間的權利義務關系，使養(yǎng)犬的市民既可滿足自己的需要，又不侵犯他人的權益，通過科學立法和嚴格執(zhí)法來解決由養(yǎng)犬產(chǎn)生的擾民、破壞環(huán)境衛(wèi)生等問題。[1]為此，2007年1月8日，廣州市政府常務會議決定修改《廣州市養(yǎng)犬管理規(guī)定》，廣州市法制辦明確廣州市公安局為草案的起草部門。在相關部門的艱辛努力、市民的熱切期盼和領導的高度關注下，2009年7月1日，《廣州市養(yǎng)犬管理條例》（以下簡稱《條例》）跨入施行路徑。該條例明確規(guī)定，公安機關是養(yǎng)犬行政管理工作的主管機關。

 

自《條例》實施以來，公安機關及政府各職能部門先后制定了《廣州市養(yǎng)犬登記辦法》、《關于廣州市一般管理區(qū)實行圈養(yǎng)和嚴格管理區(qū)禁止飼養(yǎng)、銷售、繁殖的危險犬標準及品種的通告》等配套文件，按照職責分工開展養(yǎng)犬管理工作，使養(yǎng)犬管理工作不斷走向制度化、規(guī)范化；工作中不斷規(guī)范管理、密切溝通協(xié)作，建立了全市“養(yǎng)犬管理信息系統(tǒng)”和“養(yǎng)犬管理服務信息網(wǎng)站”，推出了“網(wǎng)上辦理”、“網(wǎng)上繳費”、“POS機繳費”和“郵政快遞”等便民、利民服務措施，實現(xiàn)了登記全流程網(wǎng)絡信息化管理；開展形式多樣的文明養(yǎng)犬系列宣傳，提高依法、文明和科學養(yǎng)犬的自覺性，開展聯(lián)合執(zhí)法整治，保證《條例》實施的嚴肅性；加強犬傷門診管理，落實人用狂犬病疫苗免疫，加強狂犬病疫情的監(jiān)測和處理工作等?？梢哉f，公安機關及相應部門費心費力，做了大量的工作，但成效甚微?；驹u價是養(yǎng)犬者不滿意，不養(yǎng)犬者不滿意，政府不滿意，社會不滿意，連公安機關自身也不滿意。廣州市養(yǎng)犬管理已成為政府頭痛、人大督查、市民關注、社會熱議的焦點之一，《條例》也基本上處于難于執(zhí)行、陷于廢弛的尷尬境地。[2]

 

二、養(yǎng)犬管理存在的主要問題

 

（一）違法偷養(yǎng)，數(shù)量龐大

 

《條例》施行之初，養(yǎng)犬市民熱情高漲，踴躍辦證登記。在新鮮和熱情過后，養(yǎng)犬的居民越來越多，但由于法律的權威沒能得以體現(xiàn)，便出現(xiàn)了許多狗“黑戶”。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年4月21日，廣州市共登記犬只43989只，僅占養(yǎng)犬總數(shù)的約10%。從街面抽查情況看，已登記的只占實際犬只數(shù)量的60%左右。養(yǎng)犬年審續(xù)期登記執(zhí)行力更弱，2010年以來續(xù)期登記犬只5531只，僅占養(yǎng)犬總數(shù)的約12%。此外，一些養(yǎng)犬人不負責任，失去養(yǎng)犬興趣后將犬只遺棄街頭，造成流浪犬日益增多。部分市民認為，養(yǎng)犬登記、續(xù)期收費較高，自身無力承擔；還有一部分市民認為，辦證繳費后享受不到政府的服務，辦不辦證一個樣、續(xù)不續(xù)期一個樣，反正沒人管。這些原因直接影響了養(yǎng)犬登記和續(xù)期率。

 

（二）犬只傷人，警情上升

 

2010年，廣州市犬傷門診為96104人次，其中被犬咬傷72263人（寵物犬咬傷18616人，家犬咬傷53647人）；廣州市動物衛(wèi)生監(jiān)督所共調(diào)撥犬只狂犬病免疫疫苗46。61萬頭份，比2009年的36。595萬頭份增加27%；全市免疫注射點免疫犬只24158只，比2009年的16850只增加43。37%?！稐l例》實施以來，從全市涉犬警情統(tǒng)計情況來看，飼養(yǎng)犬只干擾他人生活的警情7988條，放任動物恐嚇他人的警情1793條，犬只傷人的警情3157條。因養(yǎng)犬問題干擾正常生產(chǎn)生活和社會秩序的現(xiàn)象時有發(fā)生，具體表現(xiàn)在攜犬外出不牽犬繩，容易使老人和兒童受到驚嚇，部分市民沒有犬只護理常識，犬只吠叫，干擾他人正常生活，或發(fā)生犬只傷人事件和引發(fā)糾紛，特別是一些大型犬、烈性犬在重點限養(yǎng)區(qū)的出現(xiàn)及狂犬病發(fā)病率的上升，一度引起社會恐慌，對公共安全構成很大威脅。

 

（三）體制不暢，推而不動

 

根據(jù)《條例》的規(guī)定，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及居委會、村委會在養(yǎng)犬管理工作中扮演著不可或缺的角色。但是，由于養(yǎng)犬管理體制的原因，有些基層單位沒有把養(yǎng)犬管理放上工作日程，形成不推不動、即使推了也愛動不動的局面。一些基層單位領導認為養(yǎng)犬管理是公安機關一家的事，對養(yǎng)犬管理工作不聞不問，轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)犬登記率低，宣傳教育、執(zhí)法整治等工作嚴重滯后。《條例》雖然規(guī)定了各級政府和各職能部門的工作職責，但工作績效未能與各級部門職責掛鉤，造成工作措施落實不到位。目前，《條例》規(guī)定的犬只公共活動區(qū)域（包括公園內(nèi)的犬只活動公共區(qū)域、社區(qū)內(nèi)的犬只活動區(qū)域等）建設滯后，各區(qū)、縣沒有明確的工作計劃和具體時間表；政府服務措施不多，市民認為繳費后未得到應有服務，直接影響?zhàn)B犬續(xù)期登記率。

 

（四）影響衛(wèi)生，引發(fā)沖突

 

養(yǎng)犬問題中，市民反映最為強烈的就是犬只便溺無人清理、影響公共環(huán)境衛(wèi)生，此類問題引發(fā)的警情糾紛、投訴和信訪件呈不斷上升的態(tài)勢。犬只便溺無人清理的現(xiàn)象普遍存在，不但影響環(huán)境衛(wèi)生，而且容易引發(fā)矛盾糾紛，已成為養(yǎng)犬管理工作亟待解決的重點問題?！稐l例》實施以來，雖然政府職能部門做了大量的宣傳教育工作，但是市民文明養(yǎng)犬行為意識和素質(zhì)不高，遛犬時不即時清理犬只便溺，影響市容環(huán)境衛(wèi)生，引起不養(yǎng)犬人的反感甚至引發(fā)沖突。對此類行為的處置單靠進行警告和教育效果十分有限，處罰又存在難發(fā)現(xiàn)、難取證、難執(zhí)行等問題。

 

（五）對抗強烈，處罰不力

 

據(jù)不完全統(tǒng)計，《條例》實施以來，廣州市共行政處罰違法養(yǎng)犬人155人次，治安警告、教育2158人次，查扣各類違法犬只1220只，接收自愿放棄飼養(yǎng)犬只216只，處理犬只擾民投訴、糾紛1459宗，捕捉流浪犬1061只。在執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到違規(guī)養(yǎng)犬人不開門或又哭又鬧的情況，因為單純的違規(guī)養(yǎng)犬行為不屬于重大的治安、刑事案件范疇，加上扣押犬只后補辦手續(xù)非常麻煩，為避免激化矛盾，執(zhí)法民警往往采取調(diào)解、口頭警告、規(guī)勸等方式代替扣押犬只，柔化處理。執(zhí)法民警一方面要回復群眾對違規(guī)養(yǎng)犬的強烈反映，另一方面面對違規(guī)養(yǎng)犬人的強烈對抗情緒十分為難。在廣東省警綜系統(tǒng)中沒有《廣州市養(yǎng)犬管理條例》的條文，無法在網(wǎng)上審批辦案。因為沒有要求養(yǎng)犬人申辦養(yǎng)犬登記時提交相關居住證明，無法核實養(yǎng)犬人的真實地址，致使經(jīng)常發(fā)現(xiàn)一戶養(yǎng)多犬，每只犬都辦證的現(xiàn)象，難對違規(guī)養(yǎng)犬人作出處罰。[3]

 

三、養(yǎng)犬管理問題存在的主要原因

 

（一）警力不足，工具落后

 

目前，我國正處于社會矛盾的凸顯期、刑事犯罪的高發(fā)期和社會治安管理的復雜期，公安機關的執(zhí)法容量已趨飽和，背負了力所不及的社會管理責任?！叭恕⑽?、車、場、網(wǎng)、會”等社會要素量大面廣、復雜多變，給公安機關的社會管理工作帶來極大的挑戰(zhàn)。社會矛盾觸點多、燃點低、蔓延快，處置稍有不當，就可能造成嚴重后果。在廣州，由于編制等原因，作為養(yǎng)犬管理主管機關的公安機關至今沒有組建正式的養(yǎng)犬管理專職隊伍，廣州市公安局只有一人兼管養(yǎng)犬。基層公安機關犬只捕捉、防護工具簡單原始落后，只有漁網(wǎng)、鐵鉗、鋼絲套、手套等較為簡單的工具，遇到養(yǎng)犬人故意放跑犬只時，工作人員根本無法有效捕捉，而且人身安全也時常受到威脅。為了不破壞城市環(huán)境、不擾民，工作人員總是在缺乏必要捕捉工具的情況下“赤膊上陣”，特別是對烈性犬，由于缺乏麻醉槍等專業(yè)工具，工作人員不得不自制捕捉工具，在捕犬過程中受傷則更是常見。這樣的犬類管理方式已經(jīng)不能成為城市犬只管理的長久之計了。

 

（二）處罰程序繁瑣，執(zhí)法力不從心

 

依照《條例》規(guī)定，對違規(guī)養(yǎng)犬人可以由公安機關處以罰款。具體程序是：將違規(guī)養(yǎng)犬人和犬只帶回派出所→做筆錄和相關取證工作→舉行聽證（被處罰人要求聽證的必須舉行，《條例》規(guī)定的處罰金額是定額2000元）→申請法院強制執(zhí)行（作出處罰決定后，被處罰人不愿意繳納罰款的就要申請法院強制執(zhí)行）。處罰1只違規(guī)犬只費時至少2周，出動至少2名警察，而社區(qū)警務室只有1名警察，這名警察同時要負責轄區(qū)所有突發(fā)治安事件，在這樣的情形下，警方明知有違法養(yǎng)犬的情形也無能為力。處罰程序的繁瑣使基層執(zhí)法人員對扣押犬只、處罰違規(guī)養(yǎng)犬人的執(zhí)法意愿不高，信心不足，對違規(guī)養(yǎng)犬人難以產(chǎn)生震懾力。另外，至今沒有常設的犬只留驗場。按照《條例》規(guī)定，無證犬由公安機關扣押，違規(guī)養(yǎng)犬人接受處罰并到犬只留驗場補辦相關手續(xù)后可以領回犬只。但在實際操作中，無證犬被扣押后，養(yǎng)犬人要求補辦養(yǎng)犬登記時，需由基層執(zhí)法部門到犬只臨時寄養(yǎng)場（警犬隊）領回犬只并交還給養(yǎng)犬人后才能補辦，這給基層民警執(zhí)法帶來了極大的不便。由于處罰成本較高，養(yǎng)犬管理執(zhí)法大量存在有法不依、執(zhí)法不嚴的問題，法規(guī)難以起到強有力的約束作用。

 

（三）多頭管理，效率低下

 

《條例》規(guī)定，市公安機關是本市行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)犬行政管理工作的主管機關，畜牧獸醫(yī)行政管理部門負責犬只的狂犬病等重大疫病的免疫工作，城市管理綜合執(zhí)法部門負責查處養(yǎng)犬影響公共場所環(huán)境衛(wèi)生的行為，工商行政管理部門負責犬只經(jīng)營活動的監(jiān)督管理，衛(wèi)生行政管理部門負責預防狂犬病等疾病的教育、人患狂犬病疫情的監(jiān)測、人用狂犬病疫苗注射和狂犬病病人診治的管理，市政園林行政管理部門負責公園內(nèi)犬只活動區(qū)域的建設和管理，價格行政管理部門負責養(yǎng)犬管理收費監(jiān)督。表面上看，多部門管理模式與單一部門管理模式相比，更能調(diào)動和發(fā)揮相關行政管理部門的執(zhí)法意愿和效能，形成執(zhí)法合力，最大限度地解決執(zhí)法力量不足的問題，但實踐表明，多頭管理更容易造成扯皮，導致執(zhí)法效率低下。

 

（四）市民法律意識淡薄

 

有關城市管理的法律法規(guī)執(zhí)行順暢與否，很大程度上取決于市民素養(yǎng)的高低，尤其是法律素養(yǎng)與道德素養(yǎng)的高低。從調(diào)研情況來看，市民不懂法、不守法是造成法律權威無從體現(xiàn)的原因之一。不少違法養(yǎng)犬市民在執(zhí)法人員對其違法情況進行調(diào)查取證時，拒不配合，認為在自己家里養(yǎng)犬不需要辦理任何手續(xù)；處罰2000元的決定下來后，即使按其要求舉行了聽證也不服從；公安部門申請法院強制執(zhí)行，警察到其家時就是不開門，隔著門對警察人員進行謾罵，胡攪蠻纏，有的甚至威脅警察，要罰款就抱著愛犬跳樓……如此種種法律觀念淡薄的現(xiàn)象不同程度地加大了執(zhí)法管理的難度，致使法律在一些群體中未能得到遵守。

 

（五）《條例》起草和審議過程有失嚴謹

 

首先，《條例》的主要起草主體仍是政府部門，專家學者、行業(yè)組織以及其他人員參與較少，這種現(xiàn)象導致的直接后果就是法規(guī)草案的內(nèi)容不能充分反映各方意見，不能很好地協(xié)調(diào)和平衡各方利益，而且法規(guī)草案帶有較濃厚的政府部門利益。其次，法規(guī)條文草擬之前調(diào)研欠深入，由于受到本部門調(diào)研經(jīng)費、人員編制、單位領導是否重視等客觀因素的影響，立法調(diào)研工作往往不能夠深入開展，導致對一些重要問題要么回避，要么虛寫，要么與客觀情況不符，不僅影響了立法質(zhì)量，還導致法律強制執(zhí)行力的稀釋。

 

四、加強城市養(yǎng)犬管理的對策和建議

 

（一）立法層面

 

1。地方立法對公安機關增職加權應采取審慎態(tài)度。養(yǎng)犬管理工作主要是一項城市管理工作，而公安機關作為治安行政力量和刑事司法力量，不宜作為養(yǎng)犬管理的主管部門。公安機關的主要職責是打擊違法犯罪活動。警察對社會管理的參與，起到一定的控制緩解作用，但治標不能治本。公安行政執(zhí)法在城市管理中擔當非常重要的角色，但公安機關的權限承載量是有限的，不宜什么事都將公安機關推至前沿。這是因為，公安工作的主要功效在于為其他執(zhí)法活動創(chuàng)造良好的環(huán)境和排除障礙。公安行政執(zhí)法的主要目標是使每一個公民的合法權益在法律規(guī)定的范圍內(nèi)免受不正當侵害。而養(yǎng)犬管理涉及多個部門，除了“飼養(yǎng)動物，干擾他人正常生活的，或者放任動物恐嚇他人的”由公安部門管轄之外，還涉及城市管理、衛(wèi)生防疫、畜牧管理等部門的職責，例如登記辦證就是非警務活動，由公安機關主管養(yǎng)犬工作不符合公安機關的職責定位。日本、法國、美國、英國、匈牙利、芬蘭等國都是由政府或市政部門負責養(yǎng)犬管理，養(yǎng)犬工作中出現(xiàn)治安事件或案件時公安機關才介入。

 

2。地方立法必須充分考慮可操作性。城市管理立法必須注重制度條文設計的可操作性，擯棄過往“快比慢好”、“粗比細好”、“多比少好”的立法觀念，立法前充分、細致、深入地做好調(diào)研，客觀評估法規(guī)制定的必要性和可行性，避免法規(guī)出臺后無法實施或者實施不好而導致立法資源的浪費和立法效益的缺失。立法前要充分考慮立法后投入法律活動所需的物質(zhì)保障，這些保障包括執(zhí)法部門之間是否協(xié)調(diào)，執(zhí)法人員的數(shù)量、分布、配置狀況，工作機構之間的配合狀況，各工作機構內(nèi)部結構、工作程序、區(qū)域布局是否合理，機構間內(nèi)耗是否嚴重，用于貫徹法律獎勵的物質(zhì)和精神資料、打擊違法犯罪的各種手段和設施是否齊備等。沒有這些投入，便不能形成法律的工作能量，法律調(diào)整就不可能進行。

 

（二）執(zhí)法層面

 

立法機關應針對法規(guī)運行中發(fā)現(xiàn)的、可能影響城市管理的苗頭性、傾向性問題和有關制度漏洞及時開展立法后評估，建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學的立法后評估指標體系和評估結果反饋機制。通過對已運行的法規(guī)進行客觀評估，發(fā)現(xiàn)施行過程中存在的問題，分析法規(guī)本身的合理性、可操作性和針對性，促使立法機關反思立法工作的不足，以此為基礎啟動法規(guī)的修改、完善工作，不斷完善制度體系。但法律法規(guī)的立與修，特別是涉及執(zhí)法主體問題修立的，工作量大、周期長、影響面廣，絕非易事。在現(xiàn)行法律體制不變的情況下，在執(zhí)法層面應當做好以下工作：

 

1。繼續(xù)對養(yǎng)犬登記和年審續(xù)期進行廣泛深入的宣傳。養(yǎng)犬登記工作是養(yǎng)犬管理工作的重點，政府及相關部門應多組織開展養(yǎng)犬管理集中宣傳活動和文明養(yǎng)犬進社區(qū)宣傳活動，通過發(fā)布通告、張貼海報、發(fā)放宣傳材料等形式，讓廣大市民群眾熟知有關法規(guī)；通過各類媒體向社會公布養(yǎng)犬嚴格管理區(qū)的范圍，養(yǎng)犬登記的時間、地點、程序、方式等，危險犬的具體標準以及舉報投訴途徑等養(yǎng)犬人應知的各類事項；通過發(fā)布文明養(yǎng)犬倡議書、舉辦養(yǎng)犬知識講座、在媒體開設宣傳專欄、播放文明養(yǎng)犬公益短片等形式，倡導文明養(yǎng)犬，營造文明養(yǎng)犬光榮、不文明養(yǎng)犬可恥的良好氛圍，力爭做到電視有影像、廣播有聲音、報紙有文字、網(wǎng)絡有信息、雜志有板塊，全方面宣講《條例》內(nèi)容和科學、文明養(yǎng)犬知識，利用養(yǎng)犬服務信息網(wǎng)為養(yǎng)犬人提供科學、文明養(yǎng)犬方面的咨詢和培訓，利用網(wǎng)絡平臺開展宣傳教育，確?！稐l例》內(nèi)容和文明養(yǎng)犬行為意識深入人心。通過社區(qū)民警進社區(qū)活動，創(chuàng)造依法登記的良好輿論氛圍，提高市民辦理養(yǎng)犬登記的積極性，提高養(yǎng)犬登記率，確保養(yǎng)犬登記工作取得成效。還可以建立方便、快捷的公眾評議渠道，比如在人大網(wǎng)、政府官方網(wǎng)站、法制網(wǎng)站上設置評議專欄供公眾評議，專門設置接收公眾評議的電話、傳真、郵局和電子信箱等，為公眾提意見提供最大程度的便利。

 

2。增加警力，配備專職警察，組建養(yǎng)犬協(xié)管隊伍。警力不足、經(jīng)費不足成為了限制工作開展的重要因素。建議加大人力、財力、物力等執(zhí)法資源的投入，組織養(yǎng)犬管理專門警力和組建養(yǎng)犬協(xié)管隊伍，以保障法規(guī)的順利執(zhí)行?，F(xiàn)有警力配置與當前的治安形勢、公安工作任務很不適應。隨著養(yǎng)犬管理工作日益繁重，公安機關將面臨日常管理、執(zhí)法整治、宣傳教育、留驗所建設等一系列問題。工作任務艱巨，負責養(yǎng)犬工作管理的警力嚴重不足，成為影響公安行政執(zhí)法公正性的一個重要原因。廣州市目前沒有專職的養(yǎng)犬管理專職警察，僅在番禺區(qū)成立了7人的專職養(yǎng)犬管理隊伍，其中2人為警察，5人為協(xié)警。社區(qū)民警只有1人，既要處理刑事案件、治安案件，還要承擔社區(qū)服務任務，沒有更多警力應對養(yǎng)犬帶來的問題。上級機關要求加強涉犬警情糾紛的調(diào)解處理，確保跟蹤處理率達到100%，勢單力薄的警力就顯得捉襟見肘。派出所實行“四班三運作”，民警每隔3天要通宵24小時值班1次，非上班非值班時間民警也不可以關機休息，長期休息無保障和生物鐘紊亂使民警長期處于疲憊、緊張、壓抑、煩躁狀態(tài)，容易導致工作松懈，精力衰竭，情緒低落。因此，增加警力，配備專職民警，組建養(yǎng)犬協(xié)管隊伍是必然選擇。

 

3。加大定期巡查督導力度，嚴格執(zhí)法責任。執(zhí)法的目的是維持社會秩序，這是立法的意圖也是政府職能的底線。執(zhí)法不到位，必使社會亂象叢生，這是民生小事也是維穩(wěn)大事。嚴格執(zhí)法責任，是促進規(guī)范執(zhí)法、有效執(zhí)法、最終維護社會穩(wěn)定的基礎。在制度上，為了防治執(zhí)法不力、違規(guī)執(zhí)法，建議將執(zhí)法成效與執(zhí)法者個人利益聯(lián)系在一起，從而有效地規(guī)范執(zhí)法行為，以達到治懶、治庸的效果。加強對養(yǎng)犬重點管理區(qū)的巡查，及時發(fā)現(xiàn)和查處養(yǎng)犬違法違規(guī)行為，適時組織各級治安管理部門、派出所或會同有關職能部門開展犬患突出地區(qū)及場所的整治行動及聯(lián)合執(zhí)法行動。抽調(diào)各部門工作人員對工作落實情況進行督導檢查，綜合考核各地養(yǎng)犬登記率、市民對養(yǎng)犬法規(guī)的認知度及對養(yǎng)犬管理工作的滿意度、文明養(yǎng)犬行為的普及度等方面的內(nèi)容，并依據(jù)抽查情況對各地工作進行階段性考核，對涉犬問題突出的地區(qū)實施預警，發(fā)現(xiàn)問題督促進行整改。

 

4。投建犬只留驗場所和犬只公共活動場所。

 

要建設常設的犬只留驗場，做好留驗場所的立項和建設籌備工作。犬只留驗場所作為容留和處理危險犬、流浪犬、棄養(yǎng)犬、死亡犬的機構，要兼顧環(huán)境保護、職工勞動保護及犬只容留、檢疫、免疫、醫(yī)治、尸體冷藏和處理等多種功能。犬只留驗場所應配備相應的管理人員和相關的設施設備，建立健全各項管理工作制度，制定接收、檢驗和處理棄養(yǎng)、流浪、扣押、沒收犬只等各項工作程序，確定領養(yǎng)、認領犬只留驗期間的服務費，做好臨時犬只留驗場所各項管理工作。有了常設的留驗場所后，對違規(guī)養(yǎng)犬的處理程序便簡便可行了：（1）扣押犬只，責令違規(guī)養(yǎng)犬人限期到公安機關（犬只留驗場）接受處理；（2）違規(guī)養(yǎng)犬人按期接受處理并在留驗場辦理免疫和登記手續(xù)后，可領回犬只；（3）違規(guī)養(yǎng)犬人不愿意或不按期接受處理的，公安機關保留對違規(guī)養(yǎng)犬人處罰的權力，同時沒收犬只。設立常設性的犬只公共活動場所（犬只廁所），有利于減少非養(yǎng)犬人與犬只接觸的機會，有利于犬只公共衛(wèi)生管理。

 

5。強化執(zhí)行力，維護執(zhí)法權威。強化執(zhí)法關鍵還是要做到有法必依、執(zhí)行有力、執(zhí)罰有力。公安機關要根據(jù)法律規(guī)定，切實有效處置涉犬警情，加大執(zhí)法和執(zhí)罰力度，并制定完善的跟蹤處理機制。對涉犬問題嚴重的地區(qū)，要組織專門力量對其駐點整治，還要充分發(fā)揮物業(yè)保安的作用，鼓勵民眾舉報違規(guī)養(yǎng)犬者，避免公安機關單打一，使全民共同關注、參與養(yǎng)犬管理工作。要嚴厲打擊損害執(zhí)法權威的行為。抗拒警察執(zhí)法，拒絕、阻礙執(zhí)法人員執(zhí)行公務，對執(zhí)法人員進行暴力攻擊，從表面上看是傷害了執(zhí)法人員的精神和肉體，而實際上是對法律嚴肅性的公然挑釁。如果法規(guī)不能被執(zhí)法者嚴格執(zhí)行，涉嫌違法犯罪者不會受到嚴肅的追查，追究了也不過是輕罰了事，那么再好的法律也只是一紙空文。維護執(zhí)法者的執(zhí)法權威是維護隊伍穩(wěn)定，提高執(zhí)法者工作積極性，提升職業(yè)榮譽感、使命感、責任感，塑造執(zhí)法形象，維護社會穩(wěn)定的重要工作。要重拳打擊暴力襲擊執(zhí)法者、嚴重侵害執(zhí)法權益的行為，這是維護執(zhí)法權威、樹立法治權威的必然選擇和有效途徑。

 

6。借鑒境外成熟的經(jīng)驗和辦法。養(yǎng)犬管理既是城市社會管理的一部分，也是對城市管理水平和管理智慧的檢驗。世界主要國際城市，如日本東京、新加坡、英國倫敦、法國巴黎的養(yǎng)犬管理已有幾十年的歷史，并逐步形成了較為規(guī)范的管理模式。例如，芬蘭《公共秩序法》第14條規(guī)定，不得讓狗獨自進入游泳池、兒童娛樂場等公共場所；不得讓狗在人口稠密地區(qū)隨處排泄，主人必須將狗糞收入可降解的專用塑料袋并投入附近的垃圾箱內(nèi)，否則將被當場處以罰款。美國法律規(guī)定，3個月齡以上的狗都要登記。要養(yǎng)狗先到當?shù)卣摹梆B(yǎng)狗辦”申請并登記，沒有主人帶的狗跑到街上或擅自跑進別人家院內(nèi)，將予以收容。丟犬人交夠罰金，接受一番教育后才能帶回狗。如果錯過3天的認領期限，主人就失去了擁有此狗的權利，警局可以任意處理此狗，比如讓其安樂死或讓其他人領養(yǎng)。美國《妨礙公共利益法》規(guī)定，禁止不間斷的狗吠聲，尤其是在夜深人靜時的連續(xù)狗吠。法律要求主人無論何時都要控制狗吠，要求狗的主人要遵循“三吠”原則處理鄰里關系。如果狗的主人不能控制連續(xù)的狗吠，就要受到相應的制裁。曼谷市通過了一項法令，規(guī)定養(yǎng)狗人要到市政部門注冊，只有15歲以上、65歲以下的市民才可以牽狗上街等。這些措施均可予以參照借鑒。

 

五、結語

 

養(yǎng)犬管理涉及公共利益，關系城市文明程度，也是城市社會管理水平的體現(xiàn)。應研究并運用新的管理理念、知識、技術、方法和機制對傳統(tǒng)管理模式及相應的管理方式方法進行改革，建構新的社會管理機制，使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益，以實現(xiàn)社會管理新目標。政府的公共決策一定要力求科學化和規(guī)范化，在國民素質(zhì)有待提高的現(xiàn)實背景下，要采取道德、法律、自律等方式綜合開展城市管理工作。養(yǎng)犬管理作為城市管理的一個范疇，在公安機關執(zhí)法容量已趨飽和的情況下，應注重發(fā)揮政府的領導和協(xié)調(diào)職能，對養(yǎng)犬活動實行綜合治理，充分發(fā)揮基層組織的作用，實現(xiàn)基層組織參與管理、社會公眾監(jiān)督、養(yǎng)犬人自律的有機結合。

 

【注釋】：

[1]具體參見2006年10月10日《新快報》。

[2]參見廣州市公安局2011年4月21日《關于我市開展養(yǎng)犬管理工作有關情況的報告》。

[3]參見廣州市公安局2011年4月21日《關于我市開展養(yǎng)犬管理工作有關情況的報告》。