一、城管執(zhí)法體制的前世今生

 

如今，在城市生活和工作的人，絕大多數(shù)都知道城管這個(gè)詞，知道這是一個(gè)執(zhí)法部門(mén)，一群在街面上流動(dòng)的隊(duì)伍，經(jīng)常干著拆房子和趕著攤販們到處跑的事情。但卻很少有人知道城管執(zhí)法體制是怎么回事，以及在體制背后的機(jī)制、行為、效果等諸如此類(lèi)內(nèi)容。

 

（一）從行業(yè)管理執(zhí)法體制到相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理執(zhí)法體制

 

行業(yè)管理執(zhí)法體制。在1997年北京市宣武區(qū)試點(diǎn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)城管執(zhí)法體制以前，我們一直實(shí)行的城管體制是行業(yè)管理分別執(zhí)法體制。這種體制的特點(diǎn)，就是沒(méi)有城市管理執(zhí)法的綜合特點(diǎn)，實(shí)行各個(gè)部門(mén)分行業(yè)管理與執(zhí)法。換言之，與城市管理執(zhí)法有關(guān)的各個(gè)部門(mén)，按照各自的立法規(guī)定和職責(zé)權(quán)限分別管理執(zhí)法各自的事項(xiàng)。諸如城市的市政公用設(shè)施，由市政公用管理部門(mén)負(fù)責(zé)管理，對(duì)于損壞、破壞市政公用設(shè)施的人和事，由市政公用管理部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)法查處。同樣，城市規(guī)劃管理部門(mén)負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的管理，對(duì)違反城市規(guī)劃的行為（如違法建設(shè)行為）依法負(fù)責(zé)執(zhí)法查處。市政管理執(zhí)法是這樣，城市規(guī)劃管理執(zhí)法是這樣，市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、工商行政、占道經(jīng)營(yíng)等管理執(zhí)法都是這樣。

 

其實(shí)，不僅是在城市管理領(lǐng)域，大多數(shù)行政管理領(lǐng)域都是這樣，即行業(yè)管理、部門(mén)執(zhí)法。農(nóng)業(yè)部門(mén)管理農(nóng)業(yè)事項(xiàng)，對(duì)行業(yè)內(nèi)的違規(guī)違法負(fù)責(zé)執(zhí)法查處，價(jià)格部門(mén)管理價(jià)格事項(xiàng)，對(duì)價(jià)格行業(yè)的違規(guī)違法行為負(fù)責(zé)執(zhí)法查處，食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)食品藥品的管理，并對(duì)食品藥品領(lǐng)域的違規(guī)違法行為負(fù)責(zé)執(zhí)法查處，等等。從世界范圍看，大多數(shù)國(guó)家的行政管理執(zhí)法體制也相差無(wú)幾，以行業(yè)管理分別執(zhí)法為基本體制。[1]

 

相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理執(zhí)法體制。這個(gè)行業(yè)管理分別執(zhí)法的城管體制在1997年后被逐步改變。首先，1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）第16條規(guī)定：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。這個(gè)立法規(guī)定，為城管執(zhí)法體制的改變奠定了法律基礎(chǔ)。其次，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)試點(diǎn)新的城管執(zhí)法體制，即1997年國(guó)務(wù)院法制辦在全國(guó)第一個(gè)批準(zhǔn)了北京市宣武區(qū)開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，并明確“原有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)不再行使調(diào)整后由區(qū)監(jiān)察大隊(duì)集中行使的行政處罰權(quán)?！盵2]此后，國(guó)務(wù)院辦公廳制發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》。兩個(gè)重要的規(guī)范性文件，從制度層面和工作層面將相對(duì)集中的城管執(zhí)法體制全面建立起來(lái)，逐步形成了今天覆蓋全國(guó)的相對(duì)集中行政處罰權(quán)城市管理執(zhí)法體制。再次，隨著城管執(zhí)法工作的深入，僅僅賦予城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對(duì)集中的行政處罰權(quán)已不能適應(yīng)城管執(zhí)法工作需要，因此，在2011年《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》）第17條中就有了新的規(guī)定：依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。從法律上講，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中了處罰權(quán)和強(qiáng)制措施權(quán)，即行政執(zhí)法權(quán)中最主要也最重要的兩項(xiàng)權(quán)力。所以，今天的城管執(zhí)法體制實(shí)際上就是相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)體制。

 

為什么要改革原來(lái)的城管執(zhí)法體制形成今天的相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)體制？這個(gè)問(wèn)題的答案事關(guān)改革的正當(dāng)性，也事關(guān)繼續(xù)改革體制的必要性和合理性。筆者認(rèn)為，當(dāng)初改革城管執(zhí)法行業(yè)管理分別執(zhí)法體制的原因，主要在于隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市管理執(zhí)法的行業(yè)性、部門(mén)性、分散性特點(diǎn)越來(lái)越不適應(yīng)城管執(zhí)法集中性、綜合性要求。當(dāng)初最為典型的說(shuō)法就是“八個(gè)大蓋帽管不好一頂破草帽”。一個(gè)無(wú)照游商、攤販的經(jīng)營(yíng)行為，涉及七、八個(gè)部門(mén)監(jiān)管。也正因?yàn)橛衅摺藗€(gè)部門(mén)分別監(jiān)管，多頭、交叉、重復(fù)等監(jiān)管現(xiàn)象在所難免，影響執(zhí)法效率和執(zhí)法形象。所以，為了解決好多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題，從體制上就把執(zhí)法權(quán)交由一個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)掌，其他機(jī)構(gòu)、部門(mén)都不再行使相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。[3]試想，如果只有一個(gè)“大蓋帽”負(fù)責(zé)城市管理執(zhí)法，職責(zé)權(quán)限清晰明確，多頭、交叉、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象就可以消除。這就是上世紀(jì)90年代改革城管執(zhí)法體制的初衷，也是城管執(zhí)法體制改革的正當(dāng)性所在。正是在這種改革中，形成了城管執(zhí)法相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)的體制。

 

（二）城管執(zhí)法體制不順及其特點(diǎn)

 

城管執(zhí)法相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)的體制解決了舊問(wèn)題，即“八個(gè)大蓋帽管不好一頂破草帽”，但卻引發(fā)了新問(wèn)題。這些新的問(wèn)題，在十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)決定中被概括為“體制不順”。[4]城管執(zhí)法體制不順及其特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面。

 

第一，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在中央和省級(jí)政府沒(méi)有主管部門(mén)。城管執(zhí)法，是對(duì)城市事務(wù)的管理執(zhí)法。中央不是城市，省、自治區(qū)也不是城市，只有市、縣才是城市。按照這個(gè)邏輯，市和縣的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)就只歸市政府、縣政府領(lǐng)導(dǎo)，市政府、縣政府是城管執(zhí)法的主管政府，而在省、自治區(qū)乃至中央就沒(méi)有設(shè)立城管執(zhí)法的主管部門(mén)。換言之，城管執(zhí)法沒(méi)有行業(yè)主管部門(mén)。

 

在中央和省自治區(qū)沒(méi)有行業(yè)主管部門(mén)的體制，并不是遺漏造成的，而是當(dāng)初城管執(zhí)法體制改革的必然結(jié)果。因?yàn)槿藗冋J(rèn)為城管執(zhí)法不但屬于地方事務(wù)不屬于中央事務(wù)，而且還屬于地方城市事務(wù)。由地方的市、縣政府負(fù)責(zé)管理就足夠了。理論上講，這個(gè)考慮并無(wú)不當(dāng)，但實(shí)際效果卻不好。一個(gè)管理執(zhí)法事務(wù)，在省自治區(qū)直至中央都沒(méi)有主管部門(mén)，那么全國(guó)、全省、全自治區(qū)范圍的統(tǒng)籌就難以做到；城管執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的呼聲難以直達(dá)“天庭”；每次機(jī)構(gòu)改革中，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的去留強(qiáng)弱都由市、縣政府這個(gè)唯一的領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)說(shuō)了算；城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)不統(tǒng)一；城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在政府機(jī)構(gòu)中的地位也有差異，有的是政府組成部門(mén)，有的是政府直屬機(jī)構(gòu)，有的則屬于政府部門(mén)下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)。這些問(wèn)題，在理論上可能沒(méi)有人關(guān)注和研究，即便關(guān)注到了也看著是無(wú)須大驚小怪的“瑣碎”之事，上不了臺(tái)面?？墒?，正是這些上不了臺(tái)面之事，使得組建的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)自覺(jué)低人一等，不是“正規(guī)軍”，更象“游擊隊(duì)”。影響城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員士氣，影響城管執(zhí)法事業(yè)的發(fā)展。

 

第二，城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍問(wèn)題。當(dāng)初城管執(zhí)法體制改革確定的城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍是所謂7+X事項(xiàng)。即城管執(zhí)法事項(xiàng)包括：市容環(huán)衛(wèi)；城市規(guī)劃；園林綠化；市政；環(huán)境保護(hù)；工商行政的無(wú)照商販；公安交通的侵占道路的行政執(zhí)法事項(xiàng)；以及法律、法規(guī)、規(guī)章和政府確定的其他事項(xiàng)。這里，市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、園林綠化、市政、環(huán)境保護(hù)、工商行政的無(wú)照商販、公安交通的侵占道路的行政執(zhí)法事項(xiàng)就是七方面的城管執(zhí)法事項(xiàng)。所謂X即指法律、法規(guī)、規(guī)章和政府確定的其他城管執(zhí)法事項(xiàng)。理論上講，無(wú)論7+X還是8+X，城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍都是確定的，但這里有一個(gè)實(shí)際存在的無(wú)法窮盡的漏洞，即政府確定的其他事項(xiàng)。我們知道，城管執(zhí)法事項(xiàng)屬于地方事務(wù)，在市、縣兩級(jí)設(shè)有城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。那么所謂政府確定的其他事項(xiàng)，在實(shí)際工作中就幾乎成了市確定的其他事項(xiàng)和縣政府確定的其他事項(xiàng)。這個(gè)不封口的X，就成為了市縣政府任意添加城管執(zhí)法事項(xiàng)的入口。加上城管執(zhí)法沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)籌，各地方政府對(duì)城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍的確定就會(huì)出現(xiàn)較大差異，很不規(guī)范。因此，城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍，就成為了七個(gè)方面統(tǒng)一，X方面不封口不統(tǒng)一，城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍確而不定。據(jù)住建部對(duì)全國(guó)100個(gè)市的統(tǒng)計(jì)，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法事項(xiàng)范圍的情況分別是：100個(gè)城市有市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法職能，99個(gè)城市有市政公用、園林綠化、城市規(guī)劃、無(wú)照經(jīng)營(yíng)占道經(jīng)營(yíng)執(zhí)法職能，97個(gè)城市有環(huán)保執(zhí)法職能（建筑施工噪音、生活噪音、揚(yáng)塵污染、餐飲油煙污染），92個(gè)城市有人行道違法停車(chē)執(zhí)法職能，19個(gè)城市有畜禽屠宰執(zhí)法職能，14個(gè)城市有河道管理執(zhí)法職能，12個(gè)城市有城市建筑施工管理、建筑業(yè)管理執(zhí)法職能，11個(gè)城市有房產(chǎn)管理、物業(yè)管理執(zhí)法職能，7個(gè)城市有城市公交客運(yùn)管理執(zhí)法職能，6個(gè)城市有流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩芾韴?zhí)法職能，5個(gè)城市有物業(yè)管理、城市節(jié)水管理、寵物飼養(yǎng)管理執(zhí)法職能。[5]從數(shù)據(jù)看，各個(gè)城市城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍不盡相同，確而不定。

 

第三，城管執(zhí)法權(quán)運(yùn)行問(wèn)題。城管執(zhí)法改革的初期，相對(duì)集中的是單一的行政處罰權(quán)，而不包含其他行政權(quán)。按照這個(gè)模式，城管執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行就只是行政處罰權(quán)的運(yùn)行，與行政處罰權(quán)相關(guān)的其他行政權(quán)力則分別掌握在其他各個(gè)部門(mén)手中，由其他各個(gè)部門(mén)分別運(yùn)行。這是一種全新的體制改革，在我們歷次的機(jī)構(gòu)和體制改革中都沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)。所謂全新改革，就是把行政權(quán)力運(yùn)行流程中的部分權(quán)力環(huán)節(jié)截?cái)啵薪桓督o一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)掌、行使，行政權(quán)力運(yùn)行流程中的其他環(huán)節(jié)權(quán)力仍然由各相關(guān)部門(mén)行使，實(shí)現(xiàn)人為的行政權(quán)力運(yùn)行流程分割。所以，審批管理權(quán)掌握在各相關(guān)部門(mén)，行政強(qiáng)制措施權(quán)掌握在各相關(guān)部門(mén)，獨(dú)行政處罰權(quán)集中掌握在城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)也掌握在其他部門(mén)，如此等等。

 

這種改革使得城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行在實(shí)際中遇到了新問(wèn)題：

 

遇到的第一個(gè)問(wèn)題是監(jiān)督檢查權(quán)歸屬問(wèn)題。按照《行政處罰法》規(guī)定和國(guó)務(wù)院規(guī)定，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中的是行政處罰權(quán)，并未有明確包含行政監(jiān)督檢查權(quán)。那么監(jiān)督檢查權(quán)應(yīng)該歸屬于誰(shuí)，就存在疑問(wèn)。按照誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)督的原則，監(jiān)督檢查權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于審批權(quán)機(jī)關(guān)。如果是這樣，那么城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)就不掌握監(jiān)督檢查權(quán)。這樣一來(lái)問(wèn)題就出現(xiàn)了，因?yàn)槌枪軋?zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)行使，往往是以監(jiān)督檢查權(quán)為前提的，只有城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)常對(duì)轄區(qū)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，才可能發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的違規(guī)違法，也才可能進(jìn)行查處處罰。如果監(jiān)督檢查權(quán)不屬于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)而屬于執(zhí)掌審批權(quán)的機(jī)關(guān)，那么城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處案件之責(zé)就難以實(shí)現(xiàn)。這個(gè)法律上的障礙，很多地方政府和城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)都不管不顧，既讓審批權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查，也讓城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查。其實(shí)，這個(gè)問(wèn)題到今天為止都沒(méi)有從法律上清楚解決。

 

遇到的第二個(gè)問(wèn)題是行政強(qiáng)制措施權(quán)歸屬問(wèn)題。我們知道，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在城管執(zhí)法工作中，時(shí)常需要運(yùn)用查封、扣押等行政強(qiáng)制措施，但法律和規(guī)定又只集中了行政處罰權(quán)，沒(méi)有包含行政強(qiáng)制措施權(quán)。從嚴(yán)格法律意義上講，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)每一次需要使用查封、扣押等強(qiáng)制措施時(shí)都無(wú)權(quán)采取，只能由立法規(guī)定的其他相關(guān)部門(mén)依法采取強(qiáng)制措施，然后再由城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法作出行政處罰決定。這樣一個(gè)局面是尷尬的，也是很不便于城管執(zhí)法工作的。所以，實(shí)踐中不少地方政府和城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)就不管不顧，徑直采取強(qiáng)制措施和作出處罰決定。而徑直采取強(qiáng)制措施的行為，無(wú)疑是沒(méi)有法律依據(jù)的，是違法的。后來(lái)，在《行政強(qiáng)制法》第17條中才補(bǔ)充了法律依據(jù)，明確規(guī)定依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。這才使得這種實(shí)際做法有了合法依據(jù)，問(wèn)題得以解決。

 

遇到的第三個(gè)問(wèn)題是以強(qiáng)制措施權(quán)和處罰權(quán)為內(nèi)容的行政執(zhí)法權(quán)與以審批權(quán)為內(nèi)容的管理權(quán)分流問(wèn)題。城市事務(wù)的管理權(quán)仍然歸屬于各個(gè)不同的部門(mén)，執(zhí)法權(quán)則集中于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這個(gè)現(xiàn)狀從改革開(kāi)始至今一直如此。例如，城市規(guī)劃的審批等管理權(quán)，歸屬于城市規(guī)劃管理部門(mén)，對(duì)于違反規(guī)劃的違法建筑拆除權(quán)則屬于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。又例如，工商執(zhí)法執(zhí)照的核發(fā)等管理權(quán)屬于工商行政管理部門(mén)，對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)攤販的執(zhí)法權(quán)則屬于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，等等。管理權(quán)歸一個(gè)部門(mén)，執(zhí)法權(quán)歸另外一個(gè)部門(mén)，這種權(quán)力分離模式雖然可相互制約彼此監(jiān)督，但卻使得權(quán)力運(yùn)行不暢，徒生許多銜接和沖突。所以，在城管執(zhí)法工作中，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)從實(shí)際工作需要出發(fā)，提出“首尾一致”的要求。問(wèn)題在于首和尾怎么才能銜接一致？用協(xié)商機(jī)制的辦法，會(huì)增加很多部門(mén)協(xié)調(diào)協(xié)商事務(wù)，用統(tǒng)一體制的辦法，就把當(dāng)初城管執(zhí)法體制改革的核心——首尾分離廢除了。

 

城管執(zhí)法體制改革，從誕生那天起，法律明確集中的就是行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)，而不包含以審批權(quán)為內(nèi)容的管理權(quán)。但沒(méi)有管理權(quán)就會(huì)使執(zhí)法權(quán)運(yùn)行經(jīng)常不暢。所以，雖然在法律上沒(méi)有授予城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理權(quán)，但各地方政府和城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)則或多或少實(shí)際擁有管理權(quán)。以住建部對(duì)全國(guó)100個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)享有管理權(quán)的有：82個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有戶(hù)外廣告管理職能，80個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有市容環(huán)衛(wèi)管理職能，77個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有建筑垃圾管理職能，65個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有市政設(shè)施管理職能，41個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有園林綠化管理職能，36個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有公用事業(yè)管理職能，23個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有城市風(fēng)景區(qū)與公園管理職能，15個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有愛(ài)國(guó)衛(wèi)生管理職能，11個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有停車(chē)場(chǎng)管理職能，8個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有養(yǎng)犬和畜禽飼養(yǎng)管理職能，6個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有洗車(chē)行業(yè)管理職能，3個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有河道管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有節(jié)水管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有地下水開(kāi)發(fā)管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有保潔清洗管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有公交客運(yùn)管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有三輪車(chē)管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有國(guó)旗懸掛管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有林業(yè)管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有軌道交通建設(shè)管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有房屋拆改和下挖地下室管理職能，1個(gè)城市城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有修車(chē)行業(yè)管理職能。[6]

 

二、城管執(zhí)法體制改革的要點(diǎn)

 

十八屆三中、四中全會(huì)決定都提出要理順城市管理執(zhí)法體制。中共中央國(guó)務(wù)院2015年底制發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出了體制改革的總體要求、基本原則、理順管理體制、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)、提高執(zhí)法水平、完善城市管理、創(chuàng)新治理方式、完善保障機(jī)制以及加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等。對(duì)于城市管理體制，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出要構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制。筆者認(rèn)為，該五項(xiàng)要求本身不是體制內(nèi)容，而是體制所要達(dá)到的目標(biāo)或效果。也就是說(shuō)，在新的城管執(zhí)法體制下，城市管理執(zhí)法要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的目標(biāo)。體制改革不是為改革而改革，而是改革要符合這些要求，體制最終是服務(wù)于這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

 

所以，就城管執(zhí)法體制內(nèi)容而言，主要有三項(xiàng)內(nèi)容：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置；二是職責(zé)權(quán)限；三是權(quán)力運(yùn)行。

 

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

 

其一，關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，是體制中首當(dāng)其沖的重要問(wèn)題。一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，如果連自身設(shè)置都存在問(wèn)題，怎么能履行好管理職能？就城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，多年來(lái)一直是城管執(zhí)法者們所呼吁和高度重視的問(wèn)題。《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革有三點(diǎn)主要內(nèi)容如下：

 

首先是機(jī)構(gòu)性質(zhì)?，F(xiàn)有的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)，有屬于政府組成部門(mén)的，有屬于政府直屬機(jī)構(gòu)的，還有屬于政府部門(mén)下設(shè)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的。這三種情形需要統(tǒng)一和明確規(guī)范?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，統(tǒng)籌解決好機(jī)構(gòu)性質(zhì)問(wèn)題，具備條件的應(yīng)當(dāng)納入政府機(jī)構(gòu)序列。所謂納入政府機(jī)構(gòu)序列，包含作為政府組成部門(mén)的政府機(jī)構(gòu)，也包含作為政府直屬機(jī)構(gòu)的政府機(jī)構(gòu)。無(wú)論是政府組成部門(mén)，還是政府直屬機(jī)構(gòu)，都在政府序列范疇之內(nèi)無(wú)疑。但如果把城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然作為政府部門(mén)下設(shè)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，就不符合政府機(jī)構(gòu)序列的要求了。另外，就機(jī)構(gòu)性質(zhì)而言，目前有政府組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部門(mén)管理機(jī)構(gòu)等，就性質(zhì)而言，有行政編制的機(jī)構(gòu)，也有事業(yè)編制的機(jī)構(gòu)。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)屬于哪一種編制機(jī)構(gòu)呢？《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此有兩點(diǎn)規(guī)定：

 

第一點(diǎn)，統(tǒng)籌解決機(jī)構(gòu)性質(zhì)。既是統(tǒng)籌解決，就不是各地自行解決。因此，應(yīng)當(dāng)理解為是由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同中央編辦指導(dǎo)地方統(tǒng)籌解決。

 

第二點(diǎn)，解決好機(jī)構(gòu)性質(zhì)。對(duì)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，“解決好”就是以行政編制確定機(jī)構(gòu)性質(zhì)，而不是現(xiàn)在的事業(yè)編制機(jī)構(gòu)性質(zhì)。所以，雖然《指導(dǎo)意見(jiàn)》并沒(méi)有寫(xiě)明是行政編制，但無(wú)論從全國(guó)統(tǒng)籌還是“解決好”來(lái)看，應(yīng)當(dāng)是行政編制的機(jī)構(gòu)性質(zhì)。

 

其次是主管部門(mén)。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有地方政府領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有上級(jí)主管部門(mén)，尤其是沒(méi)有中央一級(jí)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，是困擾城管執(zhí)法和城管執(zhí)法者們的老問(wèn)題。《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此有明確的規(guī)定，即在中央一級(jí)明確有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作為城管執(zhí)法的主管部門(mén)。在省一級(jí)，規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門(mén)。

 

這里，值得注意的有三點(diǎn)：

 

第一點(diǎn)，在省、市、縣須有城管執(zhí)法的主管部門(mén)，而不再是目前的無(wú)主管部門(mén)局面。

 

第二點(diǎn)，地方城管執(zhí)法主管部門(mén)的確立，由省、自治區(qū)、直轄市政府確立，即由哪一個(gè)部門(mén)作為城管執(zhí)法主管部門(mén)，由省級(jí)政府確定。

 

第三點(diǎn)，省級(jí)政府確立的地方各級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)是相應(yīng)的而不是不相應(yīng)的。所謂相應(yīng)，應(yīng)當(dāng)與中央一級(jí)的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)，相對(duì)應(yīng)。這樣便于上傳下達(dá)，便于統(tǒng)籌和管理，在中央一級(jí)已經(jīng)明確是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是主管部門(mén)，那么在地方各級(jí)中所相應(yīng)的應(yīng)該也是省、市、縣的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)。

 

再次是機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。這次體制改革在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，強(qiáng)調(diào)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的綜合設(shè)施，以適應(yīng)城管執(zhí)法的綜合性需求和綜合執(zhí)法的需求。地方的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置分兩種情形。一個(gè)情形是省級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，整合歸并省級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍。將現(xiàn)存的若干支城管執(zhí)法相關(guān)的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行合并，減少省級(jí)層面城管執(zhí)法隊(duì)伍的數(shù)量，解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法隊(duì)伍膨脹這個(gè)老問(wèn)題。這體現(xiàn)了中共十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)決定中所提出的“整合執(zhí)法主體”、“整合隊(duì)伍”原則的精神。也就是說(shuō)，省級(jí)城管執(zhí)法，沒(méi)有在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行集中綜合，但在隊(duì)伍設(shè)置上則實(shí)行了集中綜合，對(duì)于有幾支城管執(zhí)法隊(duì)伍并存的，需進(jìn)行整合歸并，減少省級(jí)城管執(zhí)法隊(duì)伍的數(shù)量。對(duì)省以下的市縣兩級(jí)則是明確實(shí)行機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，要求推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門(mén)制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。由此可見(jiàn)，這次體制改革在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的最大特點(diǎn)，就是通過(guò)大部門(mén)制方式實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。過(guò)去的城管體制改革，只是改了權(quán)力，實(shí)行了部分行政權(quán)力的集中（處罰權(quán)和強(qiáng)制措施權(quán)），這次不僅涉及到權(quán)力，同時(shí)涉及到機(jī)構(gòu)，使得權(quán)力的集中與機(jī)構(gòu)的綜合相對(duì)應(yīng)、相配套。消除權(quán)力集中與機(jī)構(gòu)分散存在的掣肘和矛盾，使權(quán)力運(yùn)行更加順暢。

 

（二）職責(zé)權(quán)限

 

其二，關(guān)于職責(zé)權(quán)限。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管理與執(zhí)法職責(zé)權(quán)限，歷來(lái)都是城管體制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)初城管體制改革確定的7+X職能，正是因?yàn)閄職能的不確定，由地方政府隨時(shí)添加，在一定程度上導(dǎo)致城市管理與執(zhí)法事項(xiàng)范圍過(guò)于龐雜，規(guī)范性、統(tǒng)一性不夠影響城管執(zhí)法的效率和形象。這次城管執(zhí)法體制改革主要內(nèi)容之一，就是要確定城市管理與執(zhí)法職責(zé)權(quán)限，把城城市管理與執(zhí)法的職能科學(xué)合理地劃定下來(lái)。我們知道，城管的職能可分類(lèi)兩大類(lèi)，一大類(lèi)是管理職能，另一大類(lèi)是執(zhí)法職能?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》分別明確規(guī)定了城市管理職能和執(zhí)法職能。

 

首先，匡定管理職責(zé)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。也就是說(shuō)，包含城市的市政管理、城市的環(huán)境管理、城市的交通管理、城市的應(yīng)急管理和城市的規(guī)劃及其實(shí)施管理等五個(gè)方面。具體實(shí)施范圍確定的是3+5+X范圍。

 

所謂3，是指從中央到地方都需要納入城市管理的事項(xiàng)范圍，包括市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作。所謂5，是指在上述三項(xiàng)事項(xiàng)范圍之外，另給市縣增加的城市管理事項(xiàng)范圍，包括公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。所謂X，是指上述五個(gè)方面的工作不是全部納入城市管理工作范圍，而是部分納入城市管理工作范圍。哪部分納入城市管理工作范圍，哪部分不納入城市管理工作范圍，由市縣政府依法確定。例如，住宅小區(qū)目前大多實(shí)行封閉小區(qū)制，在小區(qū)封閉范圍之內(nèi)的路，由各小區(qū)物業(yè)自行管理，不納入城市統(tǒng)一管理，這就不屬于城市管理工作范圍。但如果住宅小區(qū)實(shí)行街區(qū)制，該小區(qū)范圍內(nèi)的路成為了市政公用設(shè)施的一部分，實(shí)行城市統(tǒng)一管理，依法就應(yīng)當(dāng)納入城市管理范圍。之所以要把5這部分稱(chēng)之為X屬性，是因?yàn)樗袃蓚€(gè)前提條件，一是依法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定而定，而不是現(xiàn)在就能確定。二是由市縣政府具體確定。至于市縣政府怎么劃定和何時(shí)劃定，就無(wú)法提前知曉了。所以，該五個(gè)方面的部分事項(xiàng)范圍，仍然具有確而不定的X性質(zhì)。

 

其次，劃定執(zhí)法職能。執(zhí)法職能，是城管執(zhí)法職能中最為突出的職能，也是公眾關(guān)注熱議城管的主要焦點(diǎn)，經(jīng)常發(fā)生的拆違、治理攤販等這些事件，多是由執(zhí)法職能引發(fā)的。實(shí)事求是地講，城市執(zhí)法是一個(gè)非常寬泛的概念，很多執(zhí)法事項(xiàng)都可以從邏輯上歸入城管執(zhí)法職能范疇。但其實(shí)不然，城管的執(zhí)法職能，只是那些與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域的事項(xiàng)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》劃定的城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍是1+5+X。

 

所謂1，是指住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)。由于行政處罰權(quán)劃入城管執(zhí)法職能，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第17條的規(guī)定，相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)也一并集中于城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

 

所謂5，是指五個(gè)方面的執(zhí)法職能，即環(huán)境保護(hù)管理方面社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)；工商管理方面戶(hù)外公共場(chǎng)所無(wú)照經(jīng)營(yíng)、違規(guī)設(shè)置戶(hù)外廣告的行政處罰權(quán)；交通管理方面侵占城市道路、違法停放車(chē)輛等的行政處罰權(quán)；水務(wù)管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的行政處罰權(quán)；食品藥品監(jiān)管方面戶(hù)外公共場(chǎng)所食品銷(xiāo)售和餐飲攤點(diǎn)無(wú)證經(jīng)營(yíng)，以及違法回收販賣(mài)藥品等的行政處罰權(quán)。這五個(gè)方面執(zhí)法職能納入城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍，不是今天才有的，各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)期執(zhí)法過(guò)程中，已經(jīng)逐步沉淀下來(lái)的城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍，就包含這五個(gè)方面事項(xiàng)。所以，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，實(shí)際上是認(rèn)可了這種多年一貫的做法和經(jīng)驗(yàn)，并上升為全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范。

 

所謂X，是指上述1和5范圍以外需要集中行使的行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)，由市、縣政府報(bào)所在省、自治區(qū)政府審批，直轄市政府可以自行確定。

 

上述1和5執(zhí)法事項(xiàng)范圍都是具體明確的，在實(shí)際工作中也比較好劃定、統(tǒng)一。而X部分的執(zhí)法事項(xiàng)范圍則不盡然。從原則精神上講，X部分的執(zhí)法事項(xiàng)范圍最終由省級(jí)政府審批確定，市縣政府無(wú)權(quán)自行規(guī)定添加。另外，雖然是由市、縣政府報(bào)省級(jí)政府審批確定，但無(wú)論是市、縣政府上報(bào)還是省級(jí)政府確定，都是有規(guī)矩限制的。這些規(guī)矩就是與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域的事項(xiàng)。符合這些條件要求的，市、縣政府才能上報(bào)，省級(jí)政府才能審批，否則，既不應(yīng)當(dāng)上報(bào)也不應(yīng)當(dāng)審批同意?？傊?，有程序規(guī)定和條件規(guī)矩限制，對(duì)于X部分執(zhí)法事項(xiàng)有所規(guī)范有所限制。但這部分執(zhí)法事項(xiàng)不是由立法直接規(guī)定，也不是《指導(dǎo)意見(jiàn)》直接劃定，而是由地方政府分別確定。這與當(dāng)初城管執(zhí)法的7+X中的X部分性質(zhì)相同，很容易造成確而不定的后果。當(dāng)然，今非昔比，城管執(zhí)法有了新的主管部門(mén)之后，應(yīng)當(dāng)由主管部門(mén)對(duì)這些事項(xiàng)預(yù)作頂層設(shè)計(jì)，即通過(guò)積極推進(jìn)地方各級(jí)政府城市管理事權(quán)法律化、規(guī)范化，使得X部分執(zhí)法事項(xiàng)有明確的范圍與界限。

 

（三）權(quán)力運(yùn)行

 

其三，關(guān)于權(quán)力運(yùn)行。上述機(jī)構(gòu)與職能都屬于靜態(tài)性質(zhì)，權(quán)力運(yùn)行則屬于動(dòng)態(tài)性質(zhì)。城管體制當(dāng)然要構(gòu)建靜態(tài)的體制結(jié)構(gòu)，但最終須運(yùn)轉(zhuǎn)權(quán)力，在體制中實(shí)現(xiàn)權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序。就權(quán)責(zé)明晰而言，首當(dāng)其沖的是靜態(tài)權(quán)責(zé)劃分是否明晰。如果劃分權(quán)責(zé)不明晰，那么權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)自然也不會(huì)順暢。但權(quán)責(zé)劃分明晰不等于運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，因?yàn)闄?quán)力只有運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)才能驗(yàn)證是否真正明晰和是否真正順暢。一般來(lái)講，如果銜接太多，X部分太多，權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)就不會(huì)順暢。就像拐彎太多、接口太多，水流不會(huì)通暢的道理一樣。

 

首先，上下權(quán)力運(yùn)行。上下權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)和左右權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)，上下運(yùn)轉(zhuǎn)的核心是上級(jí)與下級(jí)管理與執(zhí)法權(quán)力的分配及其運(yùn)轉(zhuǎn)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的上下職能分配是：國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市城市管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)地方各級(jí)政府城市管理事權(quán)法律化、規(guī)范化。從這些規(guī)定中可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：

 

第一，住建部作為全國(guó)城管執(zhí)法的主管部門(mén)，并不直接管理具體的城管執(zhí)法事項(xiàng)，而是定位在指導(dǎo)層面。換言之，住建部的職能是宏觀職能，而不是具體的微觀職能。城管執(zhí)法的微觀職能下沉到市縣級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

 

第二，住建部的指導(dǎo)職能具體化為兩個(gè)方面，一是立規(guī)。包含研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)地方各級(jí)政府城市管理事權(quán)法律化、規(guī)范化。這些都屬于建章立制的職能。二是對(duì)省級(jí)城管工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)。也就是對(duì)下一級(jí)政府的城管工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)。

 

而各省、自治區(qū)、直轄市的城市管理部門(mén)的職能，則是對(duì)轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)?？梢钥闯?，省級(jí)城市管理主管部門(mén)的職能與住建部的職能也是以宏觀為范圍，基本上屬于不管城市，只管管城市的工作和機(jī)構(gòu)。相比之下，省級(jí)城市管理部門(mén)的職能增加了考核評(píng)價(jià)的表述而已。其實(shí)，考核評(píng)價(jià)也屬于監(jiān)督職能范圍。當(dāng)然，省級(jí)城市管理部門(mén)是對(duì)市縣城市管理工作和部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督檢查考核評(píng)價(jià)，住建部是對(duì)省級(jí)城市管理工作和部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)。設(shè)區(qū)的市級(jí)城市管理部門(mén)的職能共有四項(xiàng)，即城市管理和執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，跨區(qū)域案件查處，重大案件查處，復(fù)雜案件查處?？h區(qū)城市管理部門(mén)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的城市管理執(zhí)法職能。

 

綜上所述，住建部和省級(jí)城市管理部門(mén)的城市管理與執(zhí)法職能屬于宏觀指導(dǎo)職能定性，而市、縣兩級(jí)職能則屬于具體管理與執(zhí)法職能。

 

其次，左右權(quán)力運(yùn)行?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門(mén)制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。由于機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，實(shí)行大部門(mén)制改革，會(huì)減少城市管理與執(zhí)法的部門(mén)數(shù)量，從而減少城管執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的分頭、多頭現(xiàn)象，有助于理順城管執(zhí)法權(quán)力的順暢運(yùn)行。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，城管執(zhí)法部門(mén)分工越細(xì)，部門(mén)就越多，銜接和斷頭也會(huì)更多，從體制上影響城管執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)行暢通。所以，在體制上實(shí)行機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置和大部門(mén)制，有明顯的積極作用。

 

當(dāng)然，無(wú)論什么樣的大部門(mén)制，仍然是部門(mén)制?？梢栽谝欢ǔ潭壬蠝p少權(quán)力交叉和銜接，不能徹底消除制度性多頭和銜接，這就依賴(lài)于機(jī)制彌補(bǔ)。這方面，作為權(quán)力運(yùn)行體制的一項(xiàng)重要補(bǔ)充，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定了幾點(diǎn)：

 

一是實(shí)行全國(guó)城市管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決制約城市管理工作的重大問(wèn)題，以及相關(guān)部門(mén)職責(zé)銜接問(wèn)題。各省、自治區(qū)政府應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。市、縣政府應(yīng)當(dāng)建立主要負(fù)責(zé)同志牽頭的城市管理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)城市管理工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核獎(jiǎng)懲。

 

二是建立健全市、縣相關(guān)部門(mén)之間信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，形成管理和執(zhí)法工作合力。

 

三是加強(qiáng)司法銜接，建立城市管理部門(mén)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送等制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。

 

四是整合信息平臺(tái)，積極推進(jìn)城市管理數(shù)字化、精細(xì)化、智慧化。整合人口、交通、能源、建設(shè)等公共設(shè)施信息和公共基礎(chǔ)服務(wù)，拓展數(shù)字化城市管理平臺(tái)功能。整合城市管理相關(guān)電話服務(wù)平臺(tái)，形成全國(guó)統(tǒng)一的12319城市管理服務(wù)熱線，并實(shí)現(xiàn)與110報(bào)警電話等的對(duì)接。

 

再次，一級(jí)執(zhí)法。雖然從縣到市、省直至中央都有城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其主管部門(mén)，但各級(jí)職責(zé)權(quán)限不同，不可能趨同化執(zhí)法。在上下執(zhí)法關(guān)系上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》作出了一個(gè)體制性原則規(guī)定，即一級(jí)執(zhí)法。因此，在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級(jí)執(zhí)法，不實(shí)行兩級(jí)執(zhí)法。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是要么市級(jí)執(zhí)法為主，要么區(qū)級(jí)執(zhí)法為主，不在同一區(qū)域?qū)嵭袃杉?jí)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。因此，市能夠承擔(dān)的實(shí)行市一級(jí)執(zhí)法，市轄區(qū)能夠承擔(dān)的實(shí)行區(qū)一級(jí)執(zhí)法。區(qū)一級(jí)執(zhí)法為原則，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理。只有區(qū)級(jí)城市管理部門(mén)不能承擔(dān)的，才由市一級(jí)城市管理部門(mén)承擔(dān)。當(dāng)然，市與區(qū)之間如何劃分職能，還有待于進(jìn)一步細(xì)化明確。但無(wú)論怎么劃分兩次執(zhí)法事項(xiàng)，都不允許彼此不分、重復(fù)執(zhí)法。

 

三、城管體制改革任重道遠(yuǎn)

 

這次城市管理與執(zhí)法體制改革，是城市管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度改革和建設(shè)，事關(guān)重大，事關(guān)全局，也事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)。在這場(chǎng)體制改革中，有一些體制性問(wèn)題需要在改革中逐步認(rèn)識(shí)、研究和深入推進(jìn)改革。主要有四個(gè)任重而道遠(yuǎn)需要解決好的問(wèn)題。

 

第一，確定執(zhí)法范圍邊界的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。有邊無(wú)界，是執(zhí)法之大忌。城管執(zhí)法過(guò)去一直備感困惑的問(wèn)題之一，就是執(zhí)法事項(xiàng)中有不確定的X事項(xiàng)，導(dǎo)致執(zhí)法事項(xiàng)范圍確而不定。這次體制改革在很大程度上減少了這種有邊無(wú)界的現(xiàn)象，把住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)集中于城管執(zhí)法。但并沒(méi)有完全消除執(zhí)法事項(xiàng)的X部分，仍然保留有一個(gè)小小的“活口”，那就是除法定執(zhí)法事項(xiàng)外，保留規(guī)定了“上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)，由市、縣政府報(bào)所在省、自治區(qū)政府審批，直轄市政府可以自行確定?！边@是城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍的一個(gè)小“活口”。之所以說(shuō)它小，是因?yàn)檫@個(gè)范圍最終要由省級(jí)政府審批或確定，各市縣政府無(wú)權(quán)自行決定增加。這在一定程度上抑制了城管執(zhí)法范圍無(wú)序增加的可能。之所以說(shuō)它是“活口”，是因?yàn)榉ǘㄒ?guī)定都只授權(quán)省級(jí)政府決定，但省級(jí)政府怎么確定則由省級(jí)政府自己掌握。換言之，這是權(quán)定而不是法定。給城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍的增加、調(diào)整預(yù)留的“活口”。

 

由于在法定規(guī)定中沒(méi)有完全確定執(zhí)法事項(xiàng)邊界，省級(jí)政府行為定就成為補(bǔ)充形式。這種形式在實(shí)際操作中如果把控不好，也會(huì)導(dǎo)致城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍有邊無(wú)界的結(jié)果，影響體制改革的成效。所以，在城管執(zhí)法體制改革中，對(duì)于省級(jí)政府行為定執(zhí)法事項(xiàng)范圍一事，須要加以規(guī)范。首當(dāng)其沖的是標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，即哪些事項(xiàng)可以納入城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍，哪些事項(xiàng)不能納入城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍，須要明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，用制度進(jìn)行硬約束。另外，上級(jí)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督與監(jiān)督程序建設(shè)，對(duì)于省級(jí)政府行為定的城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍可考慮進(jìn)行備案監(jiān)督。嚴(yán)格控制和科學(xué)統(tǒng)籌城管執(zhí)法事項(xiàng)范圍，使省級(jí)政府行為真正成為補(bǔ)充形式。

 

第二，城管執(zhí)法首尾一致的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。過(guò)去城管執(zhí)法體制存在的突出問(wèn)題之一，就是管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離?，F(xiàn)在的改革實(shí)行了大部門(mén)制機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，很大程度上可以消除管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)的分離，但并沒(méi)有完全消除分離現(xiàn)象。尤其是給省級(jí)政府預(yù)留了審批部分集中執(zhí)法權(quán)的空間，會(huì)帶來(lái)新的管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離，引發(fā)新的銜接與沖突問(wèn)題。在部門(mén)本位與部門(mén)利益作用下，客觀上使相對(duì)集中后的執(zhí)法權(quán)與其他管理權(quán)的業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題顯得比較突出。業(yè)務(wù)主管部門(mén)沒(méi)有了處罰權(quán)，又與綜合執(zhí)法部門(mén)信息共享渠道不暢，行政許可與行政執(zhí)法脫節(jié)，日常管理職責(zé)履行不到位，加大相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)機(jī)關(guān)的工作難度。以相對(duì)集中執(zhí)法后行政執(zhí)法代替行政管理；造成集中執(zhí)法權(quán)僅僅是行使處罰手續(xù)，使行政執(zhí)法變成了行政處罰。行政管理、行政執(zhí)法、行政處罰之間界限模糊不清。

 

第三，城管執(zhí)法集中執(zhí)法便于服務(wù)的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。部分集中執(zhí)法權(quán)造成新的權(quán)力交叉問(wèn)題值得研究。城管綜合執(zhí)法、相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)的重新配置。但由于權(quán)力配置并不徹底，對(duì)于城管執(zhí)法部門(mén)來(lái)講，只是部分權(quán)力的劃轉(zhuǎn)，而非全部行政權(quán)的集中，這就必然帶來(lái)權(quán)力、職責(zé)、利益的交叉問(wèn)題。例如，國(guó)務(wù)院批復(fù)給實(shí)施城市集中行政處罰權(quán)的范圍中，環(huán)境保護(hù)、工商、公安交通等方面只是集中部分行政處罰權(quán)。環(huán)境保護(hù)方面只是集中行使社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染的行政處罰權(quán)，以及對(duì)城市飲食服務(wù)業(yè)違法行為的行政處罰權(quán)；工商行政管理方面只是集中行使對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理只是集中行使侵占人行道路行為的行政處罰權(quán)。除劃轉(zhuǎn)的這部分處罰權(quán)外，環(huán)境保護(hù)、工商、公安交通等部門(mén)還保留其他的行政處罰權(quán)。因而對(duì)這些劃轉(zhuǎn)集中行使的部分處罰權(quán)，極易與行政機(jī)關(guān)仍保留的行政處罰權(quán)混淆，造成界限不清，實(shí)踐中很容易形成執(zhí)法誤區(qū)，并出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉和執(zhí)法真空現(xiàn)象。如環(huán)境噪聲管理，本來(lái)處罰權(quán)就已經(jīng)分屬于不同的執(zhí)法部門(mén)，實(shí)施相對(duì)集中行政處罰，不但沒(méi)有把分散的處罰權(quán)集中起來(lái)，反而進(jìn)一步把環(huán)保部門(mén)管理的環(huán)境噪聲分散劃轉(zhuǎn)到環(huán)保部門(mén)和綜合行政執(zhí)法部門(mén)，造成職責(zé)進(jìn)一步分化，執(zhí)法成本提高，而市民為了一個(gè)噪聲投訴不得不找眾多部門(mén)。

 

第四，城管執(zhí)法令出統(tǒng)一的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。城管執(zhí)法體制改革，是上下不對(duì)稱(chēng)的體制改革，在中央部委一級(jí)，沒(méi)有實(shí)行機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置和大部門(mén)制，在省一級(jí)雖有整合執(zhí)法隊(duì)伍要求，卻無(wú)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置和大部門(mén)制規(guī)定。推行綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)和大部門(mén)制在市縣兩級(jí)。這樣一來(lái)，市縣與省級(jí)和中央的部門(mén)就不對(duì)稱(chēng)了，會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)“婆婆”管一個(gè)“媳婦”的體制局面。無(wú)論是中央部委級(jí)的“婆婆”，還是省級(jí)的“婆婆”，按各自系統(tǒng)定規(guī)矩、下通知、提要求，政出多門(mén)，勢(shì)必會(huì)影響市縣兩級(jí)城管執(zhí)法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。例如，環(huán)保部對(duì)噪音污染的規(guī)定，不僅涉及到市縣兩級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)，也會(huì)涉及到市縣兩級(jí)城管執(zhí)法中有關(guān)環(huán)境噪音的執(zhí)法事務(wù)。如果除了環(huán)保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)外，環(huán)保部門(mén)還對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)備設(shè)施程序等作出規(guī)定，那市縣兩級(jí)城管執(zhí)法就會(huì)面臨聽(tīng)命于環(huán)保部門(mén)還是聽(tīng)命于住建部門(mén)的問(wèn)題。體制上的上下不對(duì)稱(chēng)機(jī)構(gòu)設(shè)置，容易產(chǎn)生政出多門(mén)弊端，如何消除這些弊端，是推進(jìn)城管執(zhí)法體制改革過(guò)程中須認(rèn)真對(duì)待和處理好的事。

 

第五，基層執(zhí)法消除兩張皮現(xiàn)象的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。城管執(zhí)法體制改革中，規(guī)定了派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法制，即區(qū)級(jí)城市管理部門(mén)可以向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推動(dòng)執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理；市轄區(qū)不能承擔(dān)的，市級(jí)城市管理部門(mén)可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，開(kāi)展綜合執(zhí)法工作。并明確規(guī)定了派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作接受市或市轄區(qū)城市管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主，負(fù)責(zé)人的調(diào)整應(yīng)當(dāng)征求派駐地黨（工）委的意見(jiàn)。通過(guò)這些派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法體制，要逐步實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全覆蓋，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。多年來(lái)，行政執(zhí)法的問(wèn)題之一，被認(rèn)為是橫不到邊，縱不到底。因此，要通過(guò)派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法體制實(shí)現(xiàn)縱到底的目標(biāo)。不但是現(xiàn)在的縱到街道辦事處，以后還要逐步縱到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，全覆蓋，廣延伸。但在推行派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法體制時(shí)，會(huì)出現(xiàn)派出機(jī)構(gòu)與所在地政府機(jī)構(gòu)的兩張皮現(xiàn)象。派出機(jī)構(gòu)的“條條”體制，與街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“塊塊”體制之間，雖然可以通過(guò)協(xié)調(diào)配合機(jī)制一定程度上減少兩張皮現(xiàn)象，但畢竟是兩個(gè)主體之間協(xié)調(diào)配合問(wèn)題，如何在體制上變成一張皮從而確保城管執(zhí)法力量整合的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。

 

【注釋】：

[1]幾年前作者曾詢(xún)問(wèn)來(lái)訪的幾個(gè)美國(guó)城市的市長(zhǎng)和城市管理部門(mén)官員，他們都是采取行業(yè)管理分別執(zhí)法體制，并且認(rèn)為沒(méi)有必要合并、綜合管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)。因?yàn)檫@種體制在城市管理執(zhí)法中沒(méi)有大問(wèn)題，運(yùn)轉(zhuǎn)正常。

[2]《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》（國(guó)法函[1997]第12號(hào)）。

[3]國(guó)務(wù)院辦公廳制發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》：實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，對(duì)于解決行政管理中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題，提高行政執(zhí)法水平和效率，降低行政執(zhí)法成本，建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制，都有重要意義。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》：行政處罰法確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的目的，是要解決多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題。

[4]十八屆三中全會(huì)決定提出要理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。十八屆四中全會(huì)決定提出要理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。

[5] 2015年4月13日住建部《理順城管執(zhí)法體制情況交流》第4期。

[6]2015年4月13日住建部《理順城管執(zhí)法體制情況交流》第4期。