引言：

我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)已經(jīng)初步成形，司法實(shí)務(wù)部門也在積極探索，相信在不遠(yuǎn)的未來(lái)，環(huán)境公益訴訟將會(huì)成為我國(guó)民事訴訟中的一種重要形態(tài)。為適應(yīng)此一趨勢(shì)，學(xué)界就環(huán)境公益訴訟問(wèn)題的研究，相信會(huì)逐步側(cè)重于法教義學(xué)方法的運(yùn)用，以促進(jìn)環(huán)境公益訴訟沿著從理論到制度再到實(shí)踐這樣的路線，不斷向前推進(jìn)。在此目標(biāo)下，制度詮釋和案例分析的意義更加凸顯。由于獲得成功立案的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量較少，因此每一起環(huán)境公益訴訟案例都是值得珍視的研究資料。日前，上海海事法院受理并開(kāi)庭審理了一起由環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的因海上燃油泄露導(dǎo)致的海洋和岸線生態(tài)環(huán)境污染損害賠償?shù)陌讣上海市浦東新區(qū)環(huán)境保護(hù)和市容衛(wèi)生管理局訴密斯姆航運(yùn)公司、上海競(jìng)帆海運(yùn)有限公司船舶污染損害賠償案，案號(hào)：（2013）滬海法海初字第23號(hào)]。此案是值得關(guān)注的樣本之一。本文試就這一案例所涉及的幾個(gè)有關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟的問(wèn)題進(jìn)行一些初步探討，供學(xué)界和實(shí)務(wù)界參考。

一、案例與問(wèn)題

2012年6月25日，荷蘭密斯姆航運(yùn)公司（MaximaShippingB。V。）所有的密斯姆輪空載從江陰駛往大連途中，在長(zhǎng)江口上海段與上海競(jìng)帆海運(yùn)有限公司所屬中國(guó)上海籍散貨船“競(jìng)帆1”輪發(fā)生碰撞事故。此次碰撞事故中，密斯姆輪共161噸船用燃料油入海，在長(zhǎng)江口九段沙下游附近水域形成大面積油污，并隨風(fēng)向和海潮擴(kuò)散漂移。由于事發(fā)地點(diǎn)位于長(zhǎng)江口生態(tài)敏感區(qū)域，緊鄰九段沙國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和浦東南匯野生動(dòng)物禁獵區(qū)，此區(qū)域分布有眾多經(jīng)濟(jì)魚類和珍稀瀕危動(dòng)物的產(chǎn)卵場(chǎng)和洄游區(qū)，還是亞太候鳥(niǎo)南北遷徙路線上的重要驛站，溢油事故對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重后果。碰撞事故發(fā)生后，上海市浦東新區(qū)環(huán)境保護(hù)和市容衛(wèi)生管理局（以下簡(jiǎn)稱浦東環(huán)保局）根據(jù)上海市相關(guān)部門的指示及其自身的行政職責(zé)，組織下屬的搶險(xiǎn)力量對(duì)該水域附近的油污進(jìn)行了應(yīng)急清污。因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)、棲息環(huán)境、生物種群也受到一定程度的危害，在應(yīng)急清污后，浦東環(huán)保局還需要進(jìn)行后續(xù)的生態(tài)恢復(fù)工作，包括岸線固沙、植被補(bǔ)種、替換和生物（魚類）種群投放等，這些生態(tài)恢復(fù)工作都需要大量的資金投入。為此，浦東環(huán)保局于2013年3月8日以碰撞船舶所屬的上海競(jìng)帆海運(yùn)有限公司和密斯姆航運(yùn)公司作為共同被告，向上海海事法院提起確權(quán)之訴，確認(rèn)原告就溢油事故產(chǎn)生的長(zhǎng)江口九段沙和浦東南匯嘴區(qū)域的后續(xù)生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用500萬(wàn)元，有權(quán)從兩被告設(shè)立的海事責(zé)任限制基金中受償。

從環(huán)境公益訴訟的角度觀察，本案涉及如下幾個(gè)值得探討的問(wèn)題：第一，《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條規(guī)定的環(huán)境侵權(quán)之訴是否屬于公益訴訟；第二，哪些主體具有提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格；第三，兼具海事和環(huán)境公益雙重性質(zhì)的案件應(yīng)遵循何種程序進(jìn)行訴訟；第四，環(huán)境公益訴訟中的證明責(zé)任減輕問(wèn)題應(yīng)如何處理。就以上四個(gè)問(wèn)題，以下逐次分析。

二、《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條規(guī)定的環(huán)境侵權(quán)之訴是否屬于公益訴訟

根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條的規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照該法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。但是對(duì)于行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)（以下簡(jiǎn)稱海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)）的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求的訴訟，其在性質(zhì)上是否屬于公益訴訟，目前認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。學(xué)界多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，各類海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)所提起的此類訴訟，其訴權(quán)源自國(guó)家的海域所有權(quán)，是代表國(guó)家提起訴訟，屬于法定訴訟擔(dān)當(dāng)。問(wèn)題在于，這種以國(guó)家海域所有權(quán)為基礎(chǔ)的訴訟，是否具有公益訴訟的性質(zhì)？有人認(rèn)為，負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的部門是國(guó)家利益的代表者，其代表國(guó)家向污染者提出賠償損失的訴訟請(qǐng)求，符合民事訴訟法關(guān)于原告資格的“直接利害關(guān)系”原則，因此屬于普通的民事訴訟，而不是公益訴訟。[1]有觀點(diǎn)在認(rèn)可其屬于私益訴訟的前提下，認(rèn)為可以通過(guò)海域所有權(quán)與海洋環(huán)境容量具有同一客體（海洋水體）這一事實(shí)，將海洋環(huán)境損害（具體表現(xiàn)為環(huán)境容量損害）等量代換成海域所有權(quán)受到侵害，并憑借自然資源國(guó)家所有權(quán)這一法理基礎(chǔ)，向侵權(quán)行為人求償。[2]換言之，有關(guān)機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起的基于海域所有權(quán)的訴訟雖然不屬于公益訴訟，但卻可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境的目的。以上兩種觀點(diǎn)的共同之處，是認(rèn)為有關(guān)機(jī)關(guān)基于《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條規(guī)定提起的海洋環(huán)境侵權(quán)之訴不屬于環(huán)境公益訴訟。

筆者認(rèn)為以上觀點(diǎn)有待商榷。海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起的海洋環(huán)境侵權(quán)之訴，其在性質(zhì)上屬于公益訴訟范疇。筆者不是如前述觀點(diǎn)那樣從海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)的訴權(quán)來(lái)源出發(fā)進(jìn)行論證，而是從海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起訴訟所要保護(hù)的客體的性質(zhì)出發(fā)來(lái)展開(kāi)論證的。具體來(lái)說(shuō)，筆者的理由是：

雖然海洋水體具有國(guó)家海域所有權(quán)的客體性質(zhì)，屬于國(guó)家利益的范疇，但不能因此否認(rèn)海洋環(huán)境所具有的公共利益性質(zhì)。就我國(guó)現(xiàn)行的立法來(lái)看，一般是將國(guó)家利益和社會(huì)利益相提并論，但是立法卻并沒(méi)有對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行明確的定義區(qū)分。也就是說(shuō)，在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的問(wèn)題上，我國(guó)現(xiàn)行立法存在模糊空間。就學(xué)界觀點(diǎn)來(lái)看，則在國(guó)家利益和公共利益的區(qū)分及其關(guān)系上存有爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為兩者是并列存在的兩種不同的利益形態(tài)，[3]也有學(xué)者主張公共利益包含著國(guó)家利益。[4]但即使是區(qū)分說(shuō)也不能否認(rèn)環(huán)境利益所具有的公共利益性質(zhì)。例如，根據(jù)我國(guó)學(xué)者王家福的觀點(diǎn)，所謂國(guó)家利益，應(yīng)包括國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等各方面的利益，其中經(jīng)濟(jì)利益的主要內(nèi)涵是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分。而社會(huì)公共利益，應(yīng)解釋為社會(huì)生活的基礎(chǔ)條件、環(huán)境、秩序、目標(biāo)和道德準(zhǔn)則及良好的風(fēng)俗習(xí)慣。其在法律上的地位和作用，相當(dāng)于大陸法系所謂公共秩序和善良風(fēng)俗。[5]根據(jù)這一定義，國(guó)民進(jìn)行社會(huì)生活所處的環(huán)境，應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)公共利益的范疇，而不屬于國(guó)有資產(chǎn)，也不是國(guó)家從對(duì)國(guó)有資產(chǎn)占有、使用、收益和處分中獲得的經(jīng)濟(jì)利益。

事實(shí)上，就陸上污染和內(nèi)河內(nèi)水污染導(dǎo)致的環(huán)境損害而言，我國(guó)立法和學(xué)理都不否認(rèn)遭受損害的環(huán)境利益屬于公共利益，并將環(huán)保組織和法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起的涉及環(huán)境修復(fù)或生態(tài)恢復(fù)的訴訟界定為環(huán)境公益訴訟。既然如此，那為什么海域環(huán)境尤其是海洋生態(tài)環(huán)境就不屬于公共利益的范疇？究其根本是因?yàn)橐恍W(xué)者認(rèn)為既然國(guó)家對(duì)海域享有所有權(quán)，那么海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起的訴訟，就是基于國(guó)家利益遭受損害所提起的訴訟，而不是基于公共利益遭受損害所提起的訴訟。但是，就陸上環(huán)境侵權(quán)而言，遭受損害的直接的客體，也可能是國(guó)家對(duì)之擁有自然資源所有權(quán)的陸地、水體、大氣以及空間等，但是，國(guó)家對(duì)陸地、水體、大氣和空間等擁有所有權(quán)，并不能否認(rèn)與相應(yīng)的陸地、水體、大氣和空間等相關(guān)的環(huán)境利益所具有的公共利益性質(zhì)，只要這個(gè)環(huán)境利益屬于邊泌所說(shuō)的“組成公眾的許許多多難以認(rèn)定的人的利益”，而不僅僅是國(guó)家才能享有的利益。[6]同理，承認(rèn)國(guó)家對(duì)海域享有所有權(quán)，并不能否認(rèn)與海域相關(guān)的環(huán)境利益所具有的公共利益性質(zhì)。因?yàn)檫@個(gè)利益也是“組成公眾的許許多多難以認(rèn)定的人的利益”，而不是只有國(guó)家才能享有的利益。進(jìn)而，我們既然承認(rèn)為保護(hù)與陸地、內(nèi)河內(nèi)水的水體、大氣和空間等相關(guān)的環(huán)境利益所提起的訴訟屬于環(huán)境公益訴訟，那就必須承認(rèn)與海域相關(guān)的環(huán)境利益遭受損害所引起的訴訟，也屬于環(huán)境公益訴訟。道理很簡(jiǎn)單，兩者所要保護(hù)的利益都是“組成公眾的許許多多難以認(rèn)定的人的利益”，而不是只有國(guó)家才能享有的利益。

三、哪些主體具有提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格

早在1999年，《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條就規(guī)定了海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起海洋環(huán)境污染損害賠償之訴的資格。2010年6月，最高人民法院又出臺(tái)了《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》（法發(fā)[2010]18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），該《意見(jiàn)》在第13條明確要求各級(jí)法院“依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國(guó)家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”?！兑庖?jiàn)》第13條中的表述是“依法受理”，依解釋學(xué)原理，需有相關(guān)法律就環(huán)境政機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起環(huán)境污染損害賠償之訴有所規(guī)定，人民法院才能受理環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的相關(guān)訴訟。而當(dāng)時(shí)規(guī)定了環(huán)境行政機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家提起環(huán)境污染損害賠償之訴的法律規(guī)范，只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條。因此，可以說(shuō)《意見(jiàn)》進(jìn)一步確認(rèn)了海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟的資格。[7]

2012年，修定后的《民事訴訟法》在55條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。據(jù)此，只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，才具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。同樣，依解釋學(xué)原理，此處所謂法律，應(yīng)該屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。而最高人民法院的司法解釋不屬于這里所說(shuō)的法律。因此2012年《民事訴訟法》生效后，若無(wú)法律的明確規(guī)定，環(huán)境行政機(jī)關(guān)將不再具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。但《海洋環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)然屬于《民事訴訟法》55條所說(shuō)的“法律”的范疇，所以，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條的規(guī)定，海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)當(dāng)然具有提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告適格。之后在2014年，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》58條對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的組織作了專門規(guī)定；2015年7月2日，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，最高人民檢察院又發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，意味著檢察機(jī)關(guān)也可以成為環(huán)境公益訴訟的適格原告。根據(jù)上述規(guī)定，具有海洋環(huán)境公益訴訟原告適格的主體，包括海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和符合條件的環(huán)保組織三種。

就海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)來(lái)看，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》5條的規(guī)定，在國(guó)務(wù)院層面，涉及海洋環(huán)境保護(hù)的行政機(jī)關(guān)有多個(gè)，包括國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國(guó)家海洋行政主管部門、國(guó)家海事主管部門、國(guó)家漁業(yè)行政主管部門等，此外還有軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門。在這些部門中，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門作為對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對(duì)全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并負(fù)責(zé)全國(guó)防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。據(jù)此，除了對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督外，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門直接負(fù)責(zé)的工作是全國(guó)防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)，海上油污造成的海洋環(huán)境損害事件，并不在其管轄職責(zé)范圍內(nèi)。而與海上油污造成的海洋環(huán)境損害直接相關(guān)的，是國(guó)家海事行政主管部門。因?yàn)楦鶕?jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》5條的規(guī)定，國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；對(duì)在中華人民共和國(guó)管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國(guó)籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的，應(yīng)當(dāng)吸收漁業(yè)行政主管部門參與調(diào)查處理。

本案是由上海市浦東環(huán)保局作為原告提起的訴訟，現(xiàn)在的問(wèn)題是，浦東環(huán)保局是否對(duì)本案涉及的海上油污造成的海洋環(huán)境損害具有相應(yīng)的行政職責(zé)？根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》5條第6款的規(guī)定，沿海縣級(jí)以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。浦東環(huán)保局是否對(duì)本案所涉海洋環(huán)境損害事件具有行政管理職責(zé)，須看上海市人民政府為其設(shè)定的職責(zé)范圍。從浦東環(huán)保局網(wǎng)頁(yè)所公開(kāi)的職責(zé)來(lái)看，與此最為相關(guān)的職責(zé)就是貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)和水務(wù)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和方針政策。而浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)下屬的海洋局在其網(wǎng)頁(yè)上公開(kāi)的職責(zé)范圍則包括“承擔(dān)保護(hù)海洋環(huán)境和生態(tài)”的職責(zé)，但是在具體事務(wù)里，卻沒(méi)有海洋環(huán)境保護(hù)和海洋生態(tài)恢復(fù)等方面的內(nèi)容。此外，參與本次油污事件應(yīng)急處理的中華人民共和國(guó)上海海事局屬于交通部直屬單位，其在網(wǎng)頁(yè)上公開(kāi)的職責(zé)范圍里，有一項(xiàng)內(nèi)容是：“負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)重大水上交通事故、船舶重大污染事故處置及調(diào)查處理的組織、指揮和協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)或具體實(shí)施轄區(qū)船舶防臺(tái)、水上搜尋救助及水上交通事故、污染事故、水上交通違法案件的調(diào)查處理工作?！钡鲜雎氊?zé)是船舶重大污染事故處理，而不包括后續(xù)的海洋環(huán)境治理和修復(fù)工作。因此，從前述各部門自身網(wǎng)頁(yè)對(duì)職責(zé)的表述上，難以看出哪一個(gè)部門對(duì)本次污染事故所造成的海洋環(huán)境損害及其恢復(fù)工作具有直接的行政管理職責(zé)。

但是，從本案所涉事件中各部門所發(fā)揮的實(shí)際作用來(lái)看，隸屬于浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)的海洋局，并未參與工作；上海海事局雖然參與了事件處理，但其所做的工作主要是船舶碰撞事故調(diào)查，在應(yīng)急清污方面也只是通知和協(xié)調(diào)浦東環(huán)保局，實(shí)際上是浦東環(huán)保局來(lái)組織人力、物力具體完成應(yīng)急清污工作。此外，本案所涉船舶漏油污染事故所造成的海洋和岸線生態(tài)環(huán)境損害，主要處在浦東環(huán)保局直接下屬的上海九段沙濕地國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)管理署和上海市浦東新區(qū)海塘管理所的管轄范圍內(nèi)，其具體的清污工作和后續(xù)的生態(tài)恢復(fù)工作，均由該兩單位具體負(fù)責(zé)。因此，浦東環(huán)保局實(shí)際上在履行著轄區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。據(jù)此，浦東新區(qū)環(huán)保局應(yīng)當(dāng)屬于本案的適格原告。

需要指出的是，在此類案件中，由環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起訴訟，比環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)更有優(yōu)勢(shì)。首先，環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政管理職責(zé)以及相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，與公益訴訟的訴權(quán)并不沖突。在污染事故發(fā)生后，環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法只能對(duì)污染事故的責(zé)任人進(jìn)行有限的行政處罰，但是后續(xù)的生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用卻數(shù)額巨大，罰款數(shù)額遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)環(huán)境修復(fù)的巨額支出。巨額環(huán)境修復(fù)成本不能由國(guó)家（最終是納稅人）承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)由加害人承擔(dān)。并且，這些費(fèi)用是國(guó)家通過(guò)環(huán)境行政機(jī)關(guān)支出，由環(huán)境行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家向污染責(zé)任人追償，也最為合理。因此賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的資格，并不意味著環(huán)境行政機(jī)關(guān)會(huì)怠于履行行政管理職責(zé)。其次，環(huán)境行政機(jī)關(guān)是具有環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)和能力的行政機(jī)關(guān)，并且依其職責(zé)直接參與了污染事故應(yīng)急處理，在對(duì)污染事故的調(diào)查取證、后續(xù)損害的防治以及環(huán)境修復(fù)的專業(yè)知識(shí)方面，有著其他主體難以比擬的優(yōu)勢(shì)。最后，無(wú)論是應(yīng)急的污染事故處理還是后續(xù)的環(huán)境修復(fù)工作，都是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行的，至少也是在環(huán)境行政機(jī)關(guān)具有專業(yè)性的管理和監(jiān)督下展開(kāi)的。在很多情況下，如果由其他主體起訴，即使勝訴，最后的環(huán)境修復(fù)工作還是要依賴環(huán)境行政機(jī)關(guān)才能完成。與其如此，不如優(yōu)先考慮由環(huán)境行政機(jī)關(guān)擔(dān)任原告，可減少訴訟和執(zhí)行中不必要的程序環(huán)節(jié)以及費(fèi)用支出。因此，在環(huán)境公益訴訟中，由環(huán)境行政機(jī)關(guān)行使訴權(quán)，最為合理。只有在環(huán)境行政機(jī)關(guān)怠于行使訴權(quán)時(shí)，由其他的適格主體提起訴訟才是必要的。

四、兼具海事和環(huán)境公益雙重性質(zhì)的案件應(yīng)遵循何種程序進(jìn)行訴訟

浦東環(huán)保局所提起的訴訟是由海事法院受理，并依海事特別訴訟法進(jìn)行的訴訟程序，法院將案由界定為確認(rèn)之訴，也就是確認(rèn)原告有權(quán)從海事責(zé)任限制基金中受償?shù)脑V訟。同時(shí)，由于原告的訴訟主張是請(qǐng)求被告賠償因污染導(dǎo)致的海洋和岸線生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，其在性質(zhì)上又屬于海洋環(huán)境公益之訴，所以又涉及是否適用最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》[法釋（2015）1號(hào)]問(wèn)題。原告在訴訟中主張，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》[法釋（2015）1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》]第23條規(guī)定，法院可以酌定被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的損害賠償?shù)臄?shù)額。但是被告則認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟程序與海事特別程序并非同一程序，如果要按照《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第23條酌定損害賠償數(shù)額，須按照環(huán)境公益訴訟程序?qū)徖肀景福皇前凑蘸Ｊ略V訟特別程序?qū)徖泶税?。此一?wèn)題值得研究。

首先，海事訴訟規(guī)定在《海事訴訟特別程序法》中，而環(huán)境公益訴訟規(guī)定在《環(huán)境民事公益訴訟解釋》中，兩者確實(shí)在很多方面存在不同。例如，海事訴訟特別程序法所調(diào)整的主要是當(dāng)事人因海事侵權(quán)糾紛、海商合同糾紛以及法律規(guī)定的其他海事糾紛提起的訴訟，因此專門針對(duì)海事糾紛的特征而進(jìn)行程序設(shè)計(jì)，例如船舶和船載貨物的扣押與拍賣程序、海事強(qiáng)制令程序、設(shè)立海事責(zé)任限制基金程序、船舶優(yōu)先權(quán)催告程序等，均有別于一般的民事訴訟程序，甚至在審判程序方面，審理船舶碰撞與共同海損，也有不同的程序要求。而根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》的規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的主體是環(huán)保組織，環(huán)境行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)《民事訴訟法》15條的規(guī)定，通過(guò)提供法律咨詢、提交書面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。另外，還規(guī)定了被告證明妨礙、人民法院依職權(quán)調(diào)查取證、損害賠償數(shù)額酌定、原告不利自認(rèn)禁止、被告反訴禁止以及當(dāng)事人自行和解撤訴禁止等內(nèi)容。可以看出，《海事訴訟特別程序法》的內(nèi)容與《環(huán)境公益訴訟解釋》的內(nèi)容幾乎沒(méi)有相同之處，確實(shí)屬于不同的程序。適用不同的程序規(guī)定，在當(dāng)事人訴權(quán)、訴訟權(quán)利義務(wù)、訴權(quán)與審判權(quán)關(guān)系構(gòu)造，乃至實(shí)體方面的權(quán)利主張范圍、救濟(jì)方式和損害賠償后果的確定等方面，都會(huì)有明顯差別。

其次，本案是由于船舶碰撞引起燃油泄漏，進(jìn)而導(dǎo)致海洋和海岸環(huán)境污染損害引起的訴訟，在性質(zhì)上屬于海事侵權(quán)之訴，根據(jù)《海事訴訟特別程序法》4條規(guī)定，應(yīng)由海事法院依海事特別程序受理和審理。但是，本案被侵害的利益又是海洋環(huán)境利益，在性質(zhì)上屬于社會(huì)公共利益，因此本案又屬于環(huán)境公益訴訟，據(jù)此又應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境公益訴訟程序的特別規(guī)定?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，本案在該兩種特別程序之間，是否只能選擇其一？從法解釋學(xué)的角度觀察，似乎并非如此。根據(jù)《海事訴訟特別程序法》2條的規(guī)定，在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行海事訴訟，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《海事訴訟特別程序法》?！逗Ｊ略V訟特別程序法》有規(guī)定的，依照其規(guī)定。換言之，就海事訴訟而言，《海事訴訟特別程序法》有規(guī)定的，適用其規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定的，適用民事訴訟法的規(guī)定。就本案來(lái)看，其所涉及的海洋環(huán)境公益訴訟問(wèn)題，在海事特別程序法中并無(wú)明確規(guī)定。因此，在適用《海事訴訟特別程序法》受理和審理的同時(shí)，應(yīng)適用《民事訴訟法》55條規(guī)定。而最高人民法院發(fā)布的《環(huán)境民事公益訴訟解釋》，又是對(duì)《民事訴訟法》55條規(guī)定的司法解釋，這些解釋中與本案相關(guān)的內(nèi)容，與《海事訴訟特別程序法》并無(wú)沖突。因此，海事法院適用《海事訴訟特別程序法》審理本案時(shí)，亦應(yīng)同時(shí)遵循《環(huán)境民事公益訴訟解釋》的相關(guān)規(guī)定。換言之，由于本案兼具海事訴訟和環(huán)境公益訴訟的雙重性質(zhì)，所以在程序法律適用上，亦應(yīng)同時(shí)遵循《海事訴訟特別程序法》和《環(huán)境民事公益訴訟解釋》的規(guī)定。當(dāng)然，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》的制定依據(jù)除了《民事訴訟法》以外，還有《侵權(quán)責(zé)任法》和《環(huán)境保護(hù)法》，但是，《侵權(quán)責(zé)任法》和《環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)然適用于包括領(lǐng)海在內(nèi)的我國(guó)全部領(lǐng)域。其中，《環(huán)境保護(hù)法》還在2條專門規(guī)定：“本法適用于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域?！?/p>

因此，本案在訴訟程序適用方面，并非是在海事訴訟特別程序和環(huán)境公益訴訟程序之間二選一的問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用，相互補(bǔ)充。因此，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》的相關(guān)規(guī)定，例如損害賠償酌定的內(nèi)容，亦應(yīng)適用于本案審理程序。

五、環(huán)境公益訴訟中的證明責(zé)任減輕問(wèn)題應(yīng)如何處理

自20世紀(jì)初德國(guó)學(xué)者羅森貝克提出規(guī)范分類說(shuō)的證明責(zé)任分配論后，該說(shuō)就在德國(guó)以及受德國(guó)影響的國(guó)家成為主流的證明責(zé)任分配理論，我國(guó)最高人民法院在2015年1月發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》90條和第91條關(guān)于證明責(zé)任分配的規(guī)定，也明顯受到了規(guī)范分類說(shuō)的影響。在羅森貝克的理論占統(tǒng)治地位很長(zhǎng)時(shí)間之后，隨著一些所謂現(xiàn)代型訴訟的發(fā)生，羅氏觀點(diǎn)受到挑戰(zhàn)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界提出一些對(duì)規(guī)范分類說(shuō)的證明責(zé)任分配理論進(jìn)行補(bǔ)充和修正的觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)主張，基于程序公平、武器平等、誠(chéng)信原則、蓋然性原則、訴訟促進(jìn)和實(shí)體法目的，對(duì)于依規(guī)范分類說(shuō)應(yīng)承擔(dān)證明責(zé)任的一方，可以在一定程度上減輕其證明責(zé)任。至于減輕證明責(zé)任的方式，大致有證明責(zé)任倒置（我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者也稱之為證明責(zé)任轉(zhuǎn)換，而將我國(guó)大陸地區(qū)所謂的證明責(zé)任轉(zhuǎn)換，稱為證明必要性的轉(zhuǎn)換）、證明妨礙、解明義務(wù)、降低證明標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)自證、表見(jiàn)證明、司法認(rèn)知、職權(quán)調(diào)查、推定、相對(duì)人以具體化陳述義務(wù)、損害賠償酌定等。[8]

環(huán)境侵權(quán)屬于現(xiàn)代型民事訴訟，嚴(yán)格按照規(guī)范分類說(shuō)來(lái)分配證明責(zé)任，將會(huì)使受害人證明負(fù)擔(dān)過(guò)重，甚至因難以盡其證明責(zé)任而遭受敗訴后果。為此，早在1992年，最高人民法院在《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》74條就規(guī)定，在環(huán)境侵權(quán)訴訟中，由被告承擔(dān)證明責(zé)任，也就是實(shí)行完全的證明責(zé)任倒置。至2001年，最高人民法院在《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《民事證據(jù)規(guī)定》）第4條中，又將環(huán)境侵權(quán)之訴的證明責(zé)任進(jìn)一步修改，規(guī)定由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。其中，由于免責(zé)事由屬于被告主張的權(quán)利妨礙事實(shí)，即使依規(guī)范分類說(shuō)的觀點(diǎn)，被告也應(yīng)對(duì)其承擔(dān)證明責(zé)任，不屬于證明責(zé)任倒置；而因果關(guān)系是原告主張的關(guān)于權(quán)利發(fā)生的要件事實(shí)，依規(guī)范分類說(shuō)的理論，應(yīng)由原告承擔(dān)證明責(zé)任，將之分配給被告承擔(dān)，則屬于證明責(zé)任倒置，是對(duì)受害人證明責(zé)任的減輕。此一規(guī)定精神后來(lái)被《侵權(quán)責(zé)任法》66條吸收，成為實(shí)體法上的規(guī)定。其意義就不僅是對(duì)受害人證明責(zé)任進(jìn)行減輕的程序制度，而更體現(xiàn)了實(shí)體法對(duì)污染環(huán)境者課以更嚴(yán)格民事責(zé)任的立法目的。

但是，即使《民事證據(jù)規(guī)定》和《侵權(quán)法》已經(jīng)對(duì)環(huán)境侵權(quán)受害者的證明責(zé)任作了很大程度的減輕，受害人所承擔(dān)的證明責(zé)任有時(shí)候仍顯過(guò)重，其體現(xiàn)之一就是對(duì)損害后果具體數(shù)額的證明相當(dāng)困難。換言之，既有的證據(jù)雖然能夠證明確實(shí)發(fā)生了損害后果，但是損害的具體數(shù)額是多少，受害人卻難以證明。于此情形，有必要對(duì)原告的證明責(zé)任再次減輕，減輕方式就是由法院酌定損害賠償數(shù)額。我國(guó)在環(huán)境私益訴訟中尚無(wú)酌定損害賠償后果的明確規(guī)定，但在實(shí)務(wù)層面已不乏判例。而在環(huán)境公益訴訟中，則明確規(guī)定了酌定損害賠償數(shù)額的減輕措施?！董h(huán)境民事公益訴訟解釋》第23條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的意見(jiàn)、專家意見(jiàn)等，予以合理確定。”據(jù)此，就本案所涉損害賠償問(wèn)題，原告所提供的證據(jù)已經(jīng)證明確實(shí)發(fā)生了環(huán)境損害，因此即使原告未能對(duì)損害的具體數(shù)額予以充分證明，法院也有權(quán)對(duì)損害賠償?shù)木唧w數(shù)額進(jìn)行酌定。

實(shí)際上，在減輕原告證明責(zé)任方面，除了上述損害賠償酌定以外，還可以根據(jù)個(gè)案之具體情況，兼采降低證明標(biāo)準(zhǔn)的措施。具體來(lái)說(shuō)，可根據(jù)個(gè)案之具體情況，使海洋環(huán)境公益訴訟中原告關(guān)于被告污染海洋環(huán)境之行為的主張和被告之污染行為所導(dǎo)致的損害后果的主張，其證明標(biāo)準(zhǔn)不必達(dá)到《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》108條第1款所規(guī)定的“高度可能性”標(biāo)準(zhǔn)，而只需達(dá)到蓋然性占優(yōu)勢(shì)即可。

結(jié)語(yǔ)：

綜上分析，《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條所規(guī)定的訴訟形態(tài)，是以環(huán)境公益作為其保護(hù)客體，在性質(zhì)上應(yīng)屬環(huán)境民事公益訴訟，此點(diǎn)不應(yīng)再有爭(zhēng)論。若在此問(wèn)題上繼續(xù)猶疑不定乃至困惑不清，將會(huì)給海洋環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展乃至海洋環(huán)境保護(hù)帶來(lái)不利影響。在原告適格方面，海洋環(huán)境公益訴訟與通常環(huán)境公益訴訟有所不同。根據(jù)目前環(huán)境公益訴訟法律框架，普通環(huán)境公益訴訟的適格原告只能是檢察機(jī)關(guān)和符合條件的環(huán)保組織，而海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告還包括法定的海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)。比較起來(lái)，以海洋環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起相應(yīng)訴訟更具優(yōu)勢(shì)。而在程序適用方面，因海洋環(huán)境民事公益訴訟兼具海事與環(huán)境公益雙重性質(zhì)，無(wú)論從法教義學(xué)、法解釋學(xué)還是法律方法論的視角分析，都應(yīng)同時(shí)適用海事訴訟特別程序與有關(guān)環(huán)境公益訴訟之特別程序。這里需要再次強(qiáng)調(diào)的是，上述二種特別程序之間乃是互補(bǔ)關(guān)系，而不是非此即彼的競(jìng)合關(guān)系。最后需要指出的是，在海洋環(huán)境民事公益訴訟的證明責(zé)任問(wèn)題上，除了在因果關(guān)系上應(yīng)繼續(xù)適用證明責(zé)任倒置這樣的減輕證明責(zé)任措施外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步減輕原告方關(guān)于損害賠償主張的證明責(zé)任，或者由法院酌定損害賠償數(shù)額，或者根據(jù)個(gè)案之具體情況，降低原告對(duì)損害賠償主張的證明標(biāo)準(zhǔn)。

此外需要說(shuō)明的是，海洋環(huán)境民事公益訴訟所涉問(wèn)題眾多，其中有一般環(huán)境民事公益訴訟所涉問(wèn)題，例如原告適格、管轄法院、訴訟費(fèi)用分擔(dān)、生態(tài)損失計(jì)算、證明責(zé)任、職權(quán)進(jìn)行主義、生態(tài)恢復(fù)與強(qiáng)制執(zhí)行等等，也有海洋環(huán)境民事公益訴訟專門問(wèn)題，例如海洋環(huán)保行政機(jī)關(guān)的原告適格、海事法院對(duì)案件的管轄權(quán)、海事訴訟特別程序與環(huán)境訴訟特別程序的關(guān)系及其適用等，筆者所探討的只是其中較為重要者。希望筆者的探討，能夠在一定程度上澄清認(rèn)識(shí)，減少分歧，對(duì)推動(dòng)海洋環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐探索和制度完善有所助益。

【注釋】：

[1]參見(jiàn)奚曉明：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第27頁(yè)。

[2]參見(jiàn)鄧海峰：《海洋油污損害之國(guó)家索賠主體資格與索賠范圍研究》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第1期。

[3]參見(jiàn)韓大元：《憲法文本中“公共利益”的規(guī)范分析》，《法學(xué)論壇》2005年第1期。朱維究、吳小龍：《論公共利益的公法保護(hù)——兼與私法保護(hù)的比較》，載中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)編：《修憲之后的中國(guó)行政法——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2004年論文集》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第481頁(yè)。馮憲芬：《社會(huì)公共利益的經(jīng)濟(jì)法保障研究》，西安交通大學(xué)出版社2011年版，第29頁(yè)。

[4]參見(jiàn)胡錦光、王鍇：《論我國(guó)憲法中“公共利益”的界定》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第1期。付子堂：《對(duì)利益問(wèn)題的法律解釋》，《法學(xué)家》2001年第2期。趙振江：《法律社會(huì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社1998年版，第253頁(yè)。

[5]王家福：《中國(guó)民法學(xué)、民法債權(quán)》，法律出版社1995年版，第356頁(yè)。

[6][英]邊泌：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，商務(wù)印書館2000年版，第259頁(yè)。

[7]該《意見(jiàn)》性質(zhì)屬于“法發(fā)”而不是“法釋”，說(shuō)明其不是對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行解釋的法律解釋類文件，而是屬于法院系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行綜合管理的司法政策性文件，其自身并不能成為法的淵源，也即這一文件本身并不能賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的資格。

[8]參見(jiàn)姜世明：《舉證責(zé)任與證明度》，臺(tái)灣新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第24—36頁(yè)。另參見(jiàn)姜世明：《證據(jù)評(píng)價(jià)論》，臺(tái)灣新學(xué)林出版股份有限公司2014年版，第8頁(yè)。