農(nóng)村宅基地管理是行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村宅基地的取得、使用與變更進(jìn)行的規(guī)范與控制，是國(guó)家行使土地行政管制權(quán)的具體表現(xiàn)，其來源于憲法在所有制層面對(duì)土地作出的制度規(guī)定。[1]改革開放以來，我國(guó)出臺(tái)了一系列的法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件，構(gòu)建了內(nèi)容較為豐富的農(nóng)村宅基地管理制度。但受經(jīng)濟(jì)、法律等因素的影響，我國(guó)農(nóng)村宅基地管理中出現(xiàn)了一戶多宅、面積超標(biāo)以及宅基地閑置等現(xiàn)象，影響了農(nóng)村宅基地功能的發(fā)揮。在我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的目的，需要針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，從管理規(guī)范和管理制度兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的法治化構(gòu)造。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的規(guī)范與制度體系

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局，而宅基地管理是“三農(nóng)”問題中的重要內(nèi)容。為了加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村宅基地的管理，我國(guó)構(gòu)建了管理的規(guī)范體系，對(duì)宅基地的取得、使用、變更以及消滅進(jìn)行了規(guī)定，形成了以規(guī)劃、審批以及登記等管理制度為主體的制度體系。

（一）我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的規(guī)范體系

規(guī)范體系為農(nóng)村宅基地管理提供了規(guī)范和依據(jù)，是建立農(nóng)村宅基地管理制度和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理法治化的基礎(chǔ)。而規(guī)范體系是不同規(guī)范類型形成的規(guī)范結(jié)構(gòu)，其內(nèi)容包括了法律、司法解釋、政策和習(xí)慣，其中法律是最重要、位階最高的規(guī)范類型，而其他規(guī)范則對(duì)法律起著補(bǔ)充漏洞的作用。[2]在我國(guó)農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系中，法律是最重要的組成部分，政策具有宏觀的引領(lǐng)、指導(dǎo)作用，而司法解釋和習(xí)慣所起的作用較小。

從法律規(guī)范角度分析，我國(guó)已經(jīng)形成了包含憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范性文件在內(nèi)的農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系?！稇椃ā?0條第2款規(guī)定的宅基地集體所有是宅基地管理的基本規(guī)范和最高依據(jù)；《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《城市房地產(chǎn)管理法》等法律確立了宅基地管理的基本內(nèi)容，是管理的核心規(guī)范；《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》和《房屋登記辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》等地方政府規(guī)章，對(duì)農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了更詳細(xì)的規(guī)定，是宅基地管理的重要依據(jù)；此外，國(guó)務(wù)院以及國(guó)土資源部等部門頒布的規(guī)范性文件，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》以及《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，則是宅基地管理規(guī)范體系的重要補(bǔ)充。需要明確的是，雖然上述絕大多數(shù)法律規(guī)范并非專門調(diào)整宅基地的管理，但它們從不同層面和角度規(guī)定了我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的方式與內(nèi)容，是我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度的規(guī)范依據(jù)，也是我國(guó)進(jìn)行宅基地法治化管理的基礎(chǔ)與保障。

除了法律規(guī)范以外，黨和國(guó)家制定的相關(guān)政策以及司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的司法解釋也是農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系的重要組成部分。為了加強(qiáng)和推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（2008）以及《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2015）等綱領(lǐng)性文件也對(duì)農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了明確，其內(nèi)容均為宏觀性、原則性的規(guī)定，缺乏明確性和可操作性的具體規(guī)定，但這些規(guī)定具有引領(lǐng)與指導(dǎo)作用，為我國(guó)農(nóng)村宅基地管理法治化的發(fā)展指明了方向，如強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記頒證工作。此外，最高人民法院頒布的司法解釋也對(duì)農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，如《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》中關(guān)于宅基地問題的規(guī)定。但由于相關(guān)司法解釋數(shù)量少且內(nèi)容抽象，因而對(duì)農(nóng)村宅基地管理所起的作用較小。

（二）我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的制度體系

從宅基地使用權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)流程角度分析，農(nóng)村宅基地管理涉及到宅基地的取得、使用、流轉(zhuǎn)以及退出等各個(gè)環(huán)節(jié)。在農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系的基礎(chǔ)上，我國(guó)確立了農(nóng)村宅基地取得、使用、流轉(zhuǎn)以及退出管理制度，例如，在取得環(huán)節(jié)上確立了規(guī)劃、審批和登記管理制度，在使用環(huán)節(jié)確立了用途管制制度，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)確立了禁止外部流轉(zhuǎn)制度。就制度內(nèi)容而言，現(xiàn)有的管理制度主要集中在取得和使用環(huán)節(jié)的管理上，而宅基地流轉(zhuǎn)和退出環(huán)節(jié)的管理制度內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，其中退出管理僅包括超標(biāo)面積的退還和閑置宅基地的收回。[3]

具體而言，我國(guó)農(nóng)村宅基地取得管理制度包括規(guī)劃、審批和登記管理，即村民建房應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃，宅基地取得需要履行審批手續(xù)，宅基地使用權(quán)應(yīng)登記發(fā)證以確定權(quán)屬。第一，規(guī)劃管理。行政規(guī)劃具有引導(dǎo)性和導(dǎo)向性，[4]可以合理地分配資源以達(dá)成行政管理目標(biāo)。規(guī)劃管理是我國(guó)最重要的農(nóng)村宅基地管理制度。宅基地規(guī)劃管理的類型呈現(xiàn)出多樣性，包括土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、土地整治規(guī)劃以及新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等，其中最為核心的是村莊規(guī)劃，包括村莊總體規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃。在農(nóng)村宅基地管理中，規(guī)劃管理屬于事前管理，即農(nóng)村宅基地的取得首先必須符合各項(xiàng)規(guī)劃的要求，因而規(guī)劃管理是農(nóng)村宅基地合法取得的前提。第二，審批管理。審批管理是我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的核心，其性質(zhì)屬于行政許可。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村宅基地審批管理的要求，取得農(nóng)村宅基地必須符合相應(yīng)的條件與要求，經(jīng)過審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，并遵循法定的程序，其中申請(qǐng)條件包括申請(qǐng)的主體資格以及宅基地的面積等，如一戶一宅以及面積不超標(biāo)等；而申請(qǐng)程序包括向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)、村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核以及市縣批準(zhǔn)等。第三，登記管理。宅基地的登記管理是行政機(jī)關(guān)根據(jù)村民的申請(qǐng)，將其宅基地使用權(quán)的情況與事實(shí)記載于專門簿冊(cè)的行為。登記有助于明確農(nóng)村宅基地的權(quán)屬，進(jìn)而保護(hù)宅基地使用權(quán)人的權(quán)利。我國(guó)宅基地使用權(quán)登記包括初始登記、變動(dòng)登記以及注銷登記，登記的內(nèi)容包括權(quán)利取得的時(shí)間及來源、權(quán)利變化情況以及宅基地的規(guī)模、用途、位置等事項(xiàng)。

我國(guó)農(nóng)村宅基地使用管理制度主要體現(xiàn)為用途管制，即農(nóng)村宅基地只能用于村民建房，不能用于開發(fā)建設(shè)。由于土地資源的不可再生性以及不可替代性，世界各國(guó)均采用了管制制度以確保土地資源的合理利用。管制是“行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”[5]，其實(shí)質(zhì)是政府依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)特定主體行為的限制。在我國(guó)，土地用途管制制度是“國(guó)家或者政府依據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)土地的使用和土地用途的變更進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)的法律制度”[6]，而農(nóng)村宅基地用途管制的主要內(nèi)容是限制宅基地的使用范圍，即農(nóng)村宅基地限于農(nóng)民住宅建設(shè)，不能用于任何商業(yè)開發(fā)建設(shè)目的。需要指出的是，我國(guó)農(nóng)村宅基地管理規(guī)范對(duì)宅基地用途管制的直接規(guī)定較少，但其內(nèi)容蘊(yùn)含在審批管理以及流轉(zhuǎn)管理中，是我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的一項(xiàng)重要制度。

由于農(nóng)村宅基地具有福利性和保障性的社會(huì)功能，因而宅基地使用權(quán)人限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，且農(nóng)村宅基地禁止對(duì)外轉(zhuǎn)讓，宅基地上也不得設(shè)定抵押。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員出賣或者出租住房，其宅基地申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。而根據(jù)一些地方立法的規(guī)定，農(nóng)村宅基地禁止流轉(zhuǎn)并不是絕對(duì)的，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間可以進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)。[7]但隨著全面深化改革的推進(jìn)，我國(guó)正在積極推進(jìn)建立農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)制度，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！苯⑥r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度有利于實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，這是我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度的重要發(fā)展方向。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地管理法治化的缺失

隨著農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯，農(nóng)民“對(duì)土地所能帶來收益的需求欲望陡然上升”，[8]因而出現(xiàn)了多占宅基地和改變宅基地用途等違法現(xiàn)象。這些違法現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國(guó)農(nóng)村宅基地管理規(guī)范與管理制度的不足有密切關(guān)聯(lián)，是管理法治化缺失產(chǎn)生的后果。

（一）宅基地管理法律規(guī)范不完善

法律規(guī)范是我國(guó)農(nóng)村宅基地管理規(guī)范體系的核心，也是開展宅基地管理法治化的前提與基礎(chǔ)。如前所述，我國(guó)已經(jīng)形成了不同層次的農(nóng)村宅基地管理法律規(guī)范體系，為我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的法治化提供了基礎(chǔ)，但也存在著不完善之處。具體而言，第一，缺乏專門性法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。雖然《土地管理法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了規(guī)定，但其不是專門調(diào)整宅基地管理的法律規(guī)范，涉及宅基地管理的條款數(shù)量少。雖然地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件對(duì)宅基地管理進(jìn)行了專門規(guī)定，由于其法律效力等級(jí)較低，且缺乏整體性和規(guī)范性，難以對(duì)宅基地管理進(jìn)行系統(tǒng)全面的規(guī)定。第二，法律規(guī)范間的矛盾性。由于宅基地管理規(guī)范分散于不同的法律、法規(guī)和規(guī)章中，易導(dǎo)致不同法律規(guī)范間的沖突與矛盾，如根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但宅基地使用權(quán)又可以隨地上房屋所有權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致“一戶一宅”與“地隨房走”之間的矛盾，進(jìn)而產(chǎn)生了因繼承、入贅等法定原因形成的“一戶多宅”現(xiàn)象，如廈門市“34.4%家庭擁有2處及以上宅基地，通過繼承、購(gòu)買、申請(qǐng)審批等方式取得的比例分別為68.4%、5.3%和26.3%?！盵9]第三，法律規(guī)范的原則性。由于宅基地管理規(guī)范具有分散性，缺乏可操作性，導(dǎo)致現(xiàn)有規(guī)范對(duì)宅基地管理的調(diào)整能力有限，不能滿足我國(guó)農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐的需要，如對(duì)農(nóng)村宅基地申請(qǐng)條件與分戶標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的原則性，導(dǎo)致宅基地審批管理中對(duì)申請(qǐng)資格判斷的模糊性，進(jìn)而可能產(chǎn)生一戶多宅等現(xiàn)象。第四，法律規(guī)范的缺失。我國(guó)農(nóng)村宅基地管理法律規(guī)范主要集中在取得和使用環(huán)節(jié)上，缺少流轉(zhuǎn)和退出環(huán)節(jié)的規(guī)定，如我國(guó)正在積極探索宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但并沒有相關(guān)的法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行明確的規(guī)定，因而不符合法治化管理的要求，易產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理制度不健全

規(guī)劃管理并未在宅基地管理實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，尤其是村莊規(guī)劃沒有發(fā)揮其應(yīng)有的管理功能，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地布局分散無序，集體建設(shè)土地資源的粗放利用以及耕地資源的占用。具體而言，第一，缺乏規(guī)劃。規(guī)劃是宅基地管理的前提，而村莊規(guī)劃是宅基地規(guī)劃管理的核心。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)劃，以滿足農(nóng)民宅基地建設(shè)的需求。但是受技術(shù)條件以及財(cái)力水平等因素的制約，很多地方并沒有制定村莊規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。以青海省海東和西寧市為例，“80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有依法編制總體規(guī)劃，85%以上的鄉(xiāng)村沒有編制鄉(xiāng)村規(guī)劃?！盵10]第二，規(guī)劃不科學(xué)。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)劃與村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求等內(nèi)容。但很多地方過于注重耕地和農(nóng)田方面的規(guī)劃，沒有考慮農(nóng)村的實(shí)際情況和村民的實(shí)際需求，致使相關(guān)規(guī)劃難以得到貫徹實(shí)施，在湖南省常德市已有的1000個(gè)村莊規(guī)劃中，“多數(shù)缺乏整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，村莊的數(shù)量、規(guī)模、平面布局、空間結(jié)構(gòu)、功能組合缺乏科學(xué)性，無太大約束力。規(guī)劃滯后，導(dǎo)致農(nóng)民建房選址隨意?！盵11]第三，規(guī)劃缺乏銜接。根據(jù)《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村規(guī)劃應(yīng)該與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但實(shí)踐中規(guī)劃不同步現(xiàn)象較普遍，導(dǎo)致居民點(diǎn)分布缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和布局控制，影響了規(guī)劃管理的效果。

（三）農(nóng)村宅基地審批管理滯后

根據(jù)我國(guó)農(nóng)村宅基地管理法律規(guī)范的規(guī)定，村民建房占用宅基地需要履行相應(yīng)的審批手續(xù)，但現(xiàn)有審批管理制度的滯后性，使得審批管理的功能并未得到充分發(fā)揮。具體而言，第一，申請(qǐng)指標(biāo)的限制性。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》的規(guī)定，各地在下達(dá)年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)時(shí)應(yīng)優(yōu)先安排農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃指標(biāo)。因此，宅基地用地指標(biāo)是宅基地審批管理制度的重要內(nèi)容，但由于挪用等原因，審批機(jī)關(guān)安排的用地計(jì)劃指標(biāo)難以滿足村民建房的剛性需求。根據(jù)國(guó)土資源部在華北21個(gè)地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在接受調(diào)查的42個(gè)村莊中，“五年來僅審批發(fā)放宅基地140宗，占總需求的12.44%，有32個(gè)村莊近五年沒有獲得過宅基地指標(biāo)?！盵12]而用地指標(biāo)的不足容易導(dǎo)致未批先建等違法建房現(xiàn)象的發(fā)生。第二，審批程序的復(fù)雜性。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)一般需要經(jīng)過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核以及縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)等多個(gè)環(huán)節(jié)，且可能會(huì)涉及不同政府部門間的協(xié)調(diào)，所需時(shí)間較長(zhǎng)，這與村民建房的隨時(shí)性以及零散性產(chǎn)生了矛盾，難以滿足村民建房的需求，進(jìn)而導(dǎo)致未批先建現(xiàn)象的發(fā)生。第三，審批程序的不規(guī)范性。由于在審批程序中沒有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，且受人事、資金等因素的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及市縣人民政府往往停留在書面材料的審查上，甚至出現(xiàn)了以權(quán)謀私等違法行為，進(jìn)而產(chǎn)生了違規(guī)審批現(xiàn)象。在宅基地審批管理實(shí)踐中，由于審批不嚴(yán)等原因，加之農(nóng)民受傳統(tǒng)生活方式的影響，農(nóng)戶宅基地面積普遍超標(biāo)，造成了我國(guó)農(nóng)村土地資源，甚至耕地資源的浪費(fèi)。從2005—2007年湖北省農(nóng)村宅基地審批情況分析，“占用耕地的農(nóng)民建房未辦理手續(xù)的占95%以上?！盵13]此外，村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的作用被忽視，村民自治權(quán)難以有效行使，這也是宅基地審批程序不規(guī)范的體現(xiàn)。

（四）農(nóng)村宅基地登記管理制度不完備

登記是宅基地使用權(quán)的公示方法，通過登記實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的確認(rèn)，有利于保護(hù)利害關(guān)系人利益，維護(hù)交易安全。[14]但我國(guó)目前宅基地登記效果并不理想，以四川省平昌縣為例，“2006年—2008年三年共登記1089宗，占總登記數(shù)不足2%?！盵15]導(dǎo)致上述現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是：第一，同城鎮(zhèn)土地使用權(quán)登記制度相比，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記工作長(zhǎng)期滯后，農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度法律資源的稀缺性相當(dāng)明顯。雖然《土地登記辦法》以及《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等規(guī)范為登記管理提供了依據(jù)，但對(duì)農(nóng)村宅基地登記管理的規(guī)定十分有限，難以解決實(shí)踐中出現(xiàn)的一戶多宅、面積超標(biāo)以及權(quán)屬不清等問題，進(jìn)而影響了登記管理的有效性。第二，農(nóng)村宅基地登記的法律效力并未得到充分體現(xiàn)，影響了農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地登記的積極性。在我國(guó)農(nóng)村土地和房屋的征收拆遷過程中，宅基地登記情況并不是進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)，這影響了宅基地登記管理的效果。其三，房地登記的分開性。根據(jù)《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》的規(guī)定，在農(nóng)村宅基地登記管理中，宅基地使用權(quán)登記和宅基地上的房屋登記是分開的，由兩個(gè)不同的行政主管部門分別進(jìn)行管理，而兩個(gè)部門管理權(quán)限的不同可能會(huì)造成管理協(xié)調(diào)不暢以及管理沖突的問題，這給村民申請(qǐng)宅基地登記帶來了極大的不便，致使登記管理工作開展緩慢。

（五）宅基地退出與流轉(zhuǎn)管理制度缺失

在我國(guó)農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐中，存在著農(nóng)村人口減少和居住用地增加的矛盾。依據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“1996—2008年，我國(guó)農(nóng)村人口減少了1.29億人，但居住用地卻增加了7.47萬km2，人均居住用地面積從193m2上升到229m2。”[16]而宅基地閑置和空心村的出現(xiàn)是導(dǎo)致上述現(xiàn)象的重要原因。在我國(guó)農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐中，宅基地閑置和農(nóng)村的空心化已成為管理過程中面臨的重要難題。以山東省棲霞市為例，該市宅基地閑置率達(dá)到13.39%，其中欒家莊村閑置率達(dá)到67.68%；宅基地廢棄面積達(dá)到225.26hm2，其中唐家泊鎮(zhèn)廢棄率達(dá)到37.82%。[17]而農(nóng)村宅基地閑置和空心村現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因是我國(guó)缺乏有效的宅基地退出管理制度。宅基地退出的實(shí)質(zhì)是將閑余的宅基地復(fù)耕為耕地，以補(bǔ)充我國(guó)有限的耕地資源。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》37條以及《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》52條之規(guī)定，農(nóng)村宅基地閑置兩年以上未使用的，應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。但由于宅基地權(quán)屬不清以及缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，我國(guó)農(nóng)村宅基地退出的實(shí)施效果并不理想。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村宅基地禁止流轉(zhuǎn)，但宅基地隱形市場(chǎng)、暗地交易等現(xiàn)象卻大量出現(xiàn)。“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組的調(diào)查顯示，本村中有人將宅基地買賣、出租給他人使用的占被調(diào)查者的63.65%。[18]這種隱性交易造成了集體土地收益的損失和集體土地資源的流失，并可能會(huì)給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定帶來不良影響。而農(nóng)村宅基地隱形交易現(xiàn)象的廣泛存在則反映了我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的缺位。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面，我國(guó)沒有法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，也缺乏必要的管理制度和管理機(jī)關(guān)，因而無法有效地對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理。

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地管理法治化的途徑

我國(guó)應(yīng)針對(duì)農(nóng)村宅基地管理中存在的問題，積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理的法治化。應(yīng)當(dāng)明確法治化構(gòu)造的目的和遵循的原則，以確保法治化的實(shí)現(xiàn)。構(gòu)造的目的應(yīng)當(dāng)包括：第一，提高農(nóng)村土地利用效率，應(yīng)當(dāng)克服我國(guó)現(xiàn)有管理實(shí)踐中出現(xiàn)的宅基地閑置、一戶多宅等現(xiàn)象，以提高土地的利用效率；第二，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)建立宅基地權(quán)屬以及流轉(zhuǎn)制度，以提升農(nóng)村社會(huì)治理水平，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，減少因宅基地引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)糾紛；第三，保障農(nóng)民合法權(quán)益，即必須充分考慮宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而“行為的目的性決定行為的準(zhǔn)則性，原則為目的服務(wù)?！盵19]因此，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理法治化構(gòu)造的目的，在其法治化過程中還應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：第一，協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則，即為了實(shí)現(xiàn)管理上的一致，應(yīng)確保不同管理制度之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以維持整個(gè)農(nóng)村宅基地管理制度的自洽性；第二，程序正當(dāng)原則，即在農(nóng)村宅基地管理過程中，應(yīng)該建立正當(dāng)?shù)臋?quán)力行使程序，以規(guī)范管理權(quán)的行使，維護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益；第三，權(quán)力謙抑原則，即在農(nóng)村宅基地管理過程中，應(yīng)協(xié)調(diào)處理國(guó)家、集體以及農(nóng)戶之間的關(guān)系，國(guó)家對(duì)宅基地享有的管理權(quán)必須尊重基層組織自治權(quán)、農(nóng)戶合法的宅基地使用權(quán)，并應(yīng)注重發(fā)揮基層自治組織等主體的作用。在目的和原則的指引下，我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的法治化應(yīng)當(dāng)圍繞宅基地的取得、使用、流轉(zhuǎn)以及退出等各個(gè)環(huán)節(jié)，從規(guī)范與制度兩個(gè)層面，建立健全不同類型的管理手段與措施，以提升我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的法治化效果。

（一）完善宅基地管理的法律規(guī)范

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中指出，要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)?！蔽覈?guó)農(nóng)村宅基地的管理正處于改革和調(diào)整的過程中，因而必須加強(qiáng)宅基地管理的立法，為改革提供法律支撐。第一，應(yīng)制定專門的農(nóng)村宅基地管理行政法規(guī)。我國(guó)目前并沒有專門的宅基地管理法律、法規(guī)，《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》的效力有限，且缺乏具體操作性的規(guī)定。應(yīng)根據(jù)《土地管理法》以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律關(guān)于農(nóng)村宅基地及其管理的規(guī)定，制定專門的行政法規(guī)，待時(shí)機(jī)成熟后再制定專門的《農(nóng)村宅基地管理法》。第二，應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵、范圍、取得、登記、行使、轉(zhuǎn)讓以及消滅等內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定，界定宅基地管理中的違法行為及其法律責(zé)任，消除法律規(guī)范間的矛盾，并增加法律規(guī)范的可操作性。需要明確農(nóng)村宅基地的范圍，將宅基地限于村民的個(gè)人住宅，家畜的飼養(yǎng)場(chǎng)所等生產(chǎn)與生活附屬用地不應(yīng)納入宅基地的范圍；明確宅基地申請(qǐng)的條件，對(duì)戶的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)以及分戶條件等取得宅基地方面的內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定；明確宅基地的規(guī)劃、審批、登記以及用途管制的內(nèi)容與程序；明確宅基地的退出機(jī)制，對(duì)退出的條件、程序以及補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容作出規(guī)定，建立退出激勵(lì)機(jī)制，以鼓勵(lì)村民退出多余的宅基地；明確宅基地違法行為的情形及其治理措施，賦予宅基地管理機(jī)關(guān)有效的治理措施，以遏制宅基地違法行為的發(fā)生。

（二）健全宅基地的規(guī)劃管理制度

科學(xué)的規(guī)劃是農(nóng)村宅基地有效管理的前提，因而必須加緊制定農(nóng)村宅基地管理規(guī)劃，并采取有效措施推進(jìn)各項(xiàng)規(guī)劃的貫徹實(shí)施。第一，依法推進(jìn)宅基地管理各項(xiàng)規(guī)劃的制定。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等規(guī)定，鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)制定鎮(zhèn)規(guī)劃，并積極推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制定，而規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求。因此，宅基地管理必須規(guī)劃先行，應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理中各項(xiàng)規(guī)劃的制定，尤其是村莊規(guī)劃的制定。對(duì)此，縣級(jí)政府及其土地管理、規(guī)劃與財(cái)政主管部門應(yīng)該積極參與規(guī)劃的制定，通過提供技術(shù)與人力支持以及安排專項(xiàng)資金等方式，支持集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。第二，堅(jiān)持各項(xiàng)規(guī)劃制定過程中的民主性。宅基地管理中的各項(xiàng)規(guī)劃與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益有著密切的關(guān)聯(lián)，因此在各項(xiàng)規(guī)劃制定的過程中，應(yīng)確保程序的民主性，調(diào)動(dòng)村民參與的積極性，征求和尊重民意，以確保規(guī)劃制定程序的合理性。第三，應(yīng)確保宅基地管理規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性。在程序民主的基礎(chǔ)上，還應(yīng)保障內(nèi)容的科學(xué)性。為此，應(yīng)根據(jù)區(qū)位以及經(jīng)濟(jì)條件的不同，明確規(guī)劃的不同內(nèi)容，引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民建房向小城鎮(zhèn)和中心村集中；應(yīng)合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的位置與規(guī)模，按照方便群眾和適度集中的原則，確定居民點(diǎn)的選址和具體規(guī)模，合理調(diào)整鄉(xiāng)村布局；應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村居民點(diǎn)生產(chǎn)、生活配套設(shè)施的建設(shè)，以改善村民生產(chǎn)生活條件，以此引導(dǎo)村民建房由分散型向集中型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的目的。第四，應(yīng)保障各項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在土地利用總體規(guī)劃編寫過程中，應(yīng)充分考慮農(nóng)村宅基地建設(shè)用地的布局與規(guī)模，為制定各項(xiàng)村莊規(guī)劃提供空間。而在村莊建設(shè)等規(guī)劃的編制過程中，一方面應(yīng)合理確定居民點(diǎn)以及生產(chǎn)生活設(shè)施的布局，使建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相銜接，另一方面也應(yīng)考慮鄉(xiāng)村的合理布局，使村莊規(guī)劃與縣域規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

（三）規(guī)范宅基地審批管理及其程序

現(xiàn)階段，應(yīng)不斷完善審批管理制度，以發(fā)揮其在宅基地管理中的作用。第一，應(yīng)改革宅基地審批管理的方式。我國(guó)農(nóng)村宅基地建設(shè)用地應(yīng)納入土地利用年度計(jì)劃，實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理和批次審批辦法，但該種方式無法滿足農(nóng)民建房的剛性需求。而“遼寧、廣西等地都已探索宅基地指標(biāo)先使用后核銷制度，證明了其存在的合理性。”[20]因此，可以實(shí)行先批后核的審批管理方式，從而解決農(nóng)戶申請(qǐng)困難的問題。第二，明確宅基地使用的申請(qǐng)條件。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提出申請(qǐng)的條件，其中判斷戶的主要依據(jù)是戶籍管理中的戶口登記，戶口本登記為一個(gè)家庭就屬于一戶。[21]對(duì)于分戶的條件，應(yīng)明確多子女戶，達(dá)到法定婚齡進(jìn)行了婚姻登記的子女可以進(jìn)行分戶，但獨(dú)生子女家庭不得進(jìn)行分戶。對(duì)于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)山區(qū)和郊區(qū)以及宅基地使用的土地性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，鼓勵(lì)村民使用荒地、閑置土地建房。第三，調(diào)整農(nóng)村宅基地審批的權(quán)限。為了簡(jiǎn)化審批手續(xù)，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地審批權(quán)限。在宅基地審批管理中，基層政府起著實(shí)質(zhì)性的作用，因而可以將審批權(quán)限下放一級(jí)，由縣級(jí)土地行政主管部門行使宅基地的審批權(quán)，并向縣級(jí)人民政府備案；而涉及占用農(nóng)用地的則由縣級(jí)人民政府行使審批權(quán)，并向省級(jí)人民政府備案。第四，完善宅基地申請(qǐng)的審批程序。與審批權(quán)下放相適應(yīng)，宅基地申請(qǐng)的一般審批程序應(yīng)設(shè)計(jì)為：村民向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過后，報(bào)鄉(xiāng)土地管理機(jī)構(gòu)審核，然后由縣級(jí)土地管理部門批準(zhǔn)，最后報(bào)縣級(jí)人民政府備案，以便其年底時(shí)進(jìn)行宅基地使用指標(biāo)的核銷，同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化基層自治組織的功能和鄉(xiāng)級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)的核查義務(wù)。

（四）強(qiáng)化宅基地的登記發(fā)證工作

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記是集體土地使用制度改革的重要基礎(chǔ)，也是保護(hù)宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的重要手段。第一，應(yīng)開展宅基地調(diào)查，健全宅基地地籍檔案。宅基地調(diào)查是我國(guó)土地調(diào)查制度的重要組成部分，是進(jìn)行宅基地確權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)。因此，各地人民政府應(yīng)積極推進(jìn)本地的農(nóng)村宅基地調(diào)查，建立健全各地的宅基地地籍檔案以及電子檔案的信息化，為農(nóng)村宅基地管理提供資料信息。第二，應(yīng)建立農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。為了提高農(nóng)村宅基地登記管理的效率和效果，提升農(nóng)民登記辦證的積極性，我國(guó)應(yīng)改變現(xiàn)有的房屋和土地分開登記的管理模式，建立宅基地使用權(quán)和房屋登記相統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，并由土地主管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記工作，避免不同登記管理部門造成的登記矛盾現(xiàn)象。村民在取得許可并完成建房活動(dòng)后，提出宅基地使用權(quán)登記申請(qǐng)的，土地主管機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為其符合宅基地使用條件的，直接向申請(qǐng)人頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證書，明確宅基地使用權(quán)和房屋的主體、范圍以及面積，而該證書是農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋的權(quán)利憑證。第三，應(yīng)明確宅基地登記生效制度?！段餀?quán)法》139條確立了建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則，但《物權(quán)法》以及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中均沒有明確宅基地使用權(quán)登記采取何種原則。為了加強(qiáng)登記制度在農(nóng)村宅基地管理中的作用，掌握農(nóng)村宅基地的利用情況，明確農(nóng)村宅基地的權(quán)屬，遏制宅基地違法使用情況，維護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，應(yīng)參照建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則，建立農(nóng)村宅基地登記生效制度，明確村民取得宅基地使用權(quán)后必須到土地主管機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。

（五）完善宅基地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

為了規(guī)范農(nóng)村宅基地的隱形流轉(zhuǎn)，應(yīng)逐步建立完善的宅基地流轉(zhuǎn)管理制度。首先，應(yīng)明確流轉(zhuǎn)的條件，將登記作為流轉(zhuǎn)的前提條件之一，并可以考慮建立最低價(jià)保護(hù)制度，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；其次，應(yīng)建立科學(xué)的宅基地流轉(zhuǎn)程序，以加強(qiáng)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)行為的控制。宅基地的流轉(zhuǎn)需要經(jīng)過當(dāng)事人申請(qǐng)、集體經(jīng)濟(jì)組織批準(zhǔn)、流轉(zhuǎn)合同簽訂以及農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)變更登記等流程；再次，應(yīng)明確宅基地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)。基于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的考慮，土地管理部門應(yīng)承擔(dān)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)督的職責(zé)；最后，應(yīng)該建立合理的宅基地收益分配機(jī)制。在宅基地流轉(zhuǎn)收益分配中，國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織以及宅基地使用權(quán)人均是權(quán)利主體。在確定分配比例和方式時(shí)，應(yīng)考慮宅基地的權(quán)利屬性和社會(huì)屬性，并根據(jù)宅基地的取得方式進(jìn)行不同的規(guī)定。國(guó)家可以通過稅收的方式享受一定比例的收益，但該比例應(yīng)當(dāng)很??；集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用權(quán)人之間收益比例分配的確定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地取得方式是有償還是無償，由兩者進(jìn)行協(xié)商確定。

（六）建立宅基地退出管理機(jī)制

應(yīng)簡(jiǎn)化宅基地退出的程序，對(duì)于宅基地退出的申請(qǐng)、受理、審批的設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)便民的原則，對(duì)于達(dá)到法定退出條件而拒不退出的村民，可以由其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織自動(dòng)收回，并由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行注銷登記。此外，還應(yīng)建立退出激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制。調(diào)查顯示，在補(bǔ)償合理的情況下，有一半以上的農(nóng)戶愿意將閑置的宅基地退出。[22]因而，對(duì)于主動(dòng)退出合法占有的宅基地的村民，實(shí)施經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)方面的獎(jiǎng)勵(lì)；村民退出合法占有的宅基地后，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮宅基地的福利保障性質(zhì)，以滿足村民退出后的住房需求，而補(bǔ)償方式則可以根據(jù)村民退出后的不同情況，采取貨幣補(bǔ)償、住房置換以及社會(huì)保障等方式，并尊重村民自身的意愿。

【注釋】：

[1]參見桂華、賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，《法學(xué)研究》2014年第4期，第27頁。

[2]參見劉作翔：《規(guī)范體系：一個(gè)可以彌補(bǔ)法律體系局限性的新結(jié)構(gòu)體系》，《人民法院報(bào)》2012年7月20日，第5版。

[3]參見《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（原國(guó)家土地局1995年3月11日印發(fā)）第51條和第52條之規(guī)定。

[4]參見[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第153頁。

[5][美]丹尼爾.P.史普博：《管制與市場(chǎng)》，余暉等譯，上海三聯(lián)書店2003年版，第45頁。

[6]劉俊：《土地所有權(quán)國(guó)家獨(dú)占研究》，法律出版社2008年版，第317頁。

[7]《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》第15條規(guī)定：“符合建房條件的農(nóng)村村民，經(jīng)村民委員會(huì)或村經(jīng)濟(jì)合作社同意，可以購(gòu)買本村或本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)他人多余的房屋。買賣雙方應(yīng)當(dāng)在合同生效后六十天內(nèi)向縣級(jí)人民政府土地行政主管部門辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)。”

[8]黃彩鳳：《對(duì)農(nóng)村宅基地管理問題的思考》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期，第42頁。

[9]嚴(yán)金海：《農(nóng)村宅基地整治中的土地利益沖突與產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新研究——基于福建省廈門市的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2011年第7期，第47頁。

[10]李玉德：《青海省農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀的調(diào)查思考》，《青海國(guó)土經(jīng)略》2011年第3期，第10頁。

[11]尹放鳴等：《常德農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀調(diào)查及對(duì)策探討》，《國(guó)土資源導(dǎo)刊》2009年第2期，第66頁。

[12]孟憲平：《當(dāng)前農(nóng)村宅基地現(xiàn)行管理制度存在的矛盾與問題》，《國(guó)土資源》2014年第9期，第53頁。

[13]趙京：《農(nóng)村宅基地用地控制與管理——以湖北省為例》，《中國(guó)房地產(chǎn)》2010年第7期，第57頁。

[14]參見許明月等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)登記法律制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版，第11頁。

[15]向德平等：《宅基地發(fā)證僅2%的背后——來自四川省平昌縣的調(diào)查》，《中國(guó)土地》2010年第2期，第64頁。

[16]曾芳芳等：《基于城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村宅基地問題研究（一）——現(xiàn)實(shí)困境及其根源探究》，《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期，第22頁。

[17]參見李英等：《農(nóng)村宅基地使用存在的問題分析及政策建議——基于山東省棲霞市農(nóng)村宅基地使用狀況調(diào)查》，《國(guó)土資源科技管理》2009年第6期，第129頁。

[18]參見王辰昊：《農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)的博弈分析及啟示——基于模糊產(chǎn)權(quán)的視角》，《中國(guó)房地產(chǎn)》2011年第4期，第41頁。

[19]王天林：《原則抑或目的——刑事訴訟“雙重目的論”之邏輯悖反及其偽成》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期，第47頁。

[20]帥文波、南雪玲：《安徽省農(nóng)村宅基地管理農(nóng)戶研究》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2014年第9期，第27頁。

[21]參見房紹坤：《物權(quán)法用益物權(quán)編》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第218頁。

[22]參見前引[20]，帥文波、南雪玲文，第25頁。