一、社會安全突發(fā)事件的界定

我國《突發(fā)事件應對法》第3 條第1 款規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！北疚闹饕槍ι鐣踩愅话l(fā)事件進行論述。

（一）社會安全突發(fā)事件的定義

社會安全突發(fā)事件是危機到社會安全、影響了社會發(fā)展的重大事件，主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經濟安全事件、群體性事件以及其他重大刑事案件等。群體性事件是指某些利益要求相同或近似的群眾、團體、組織，在利益受損或者不能滿足時，在諸多因素的影響下最終采取集會、游行、集體上訪、罷課、罷工、罷市等活動沖擊黨政機關、重點建設工程和其他要害部門，集體阻斷交通、械斗甚至用更加極端的方式表達自己的利益訴求， 并引發(fā)治安后果的非法集體活動。這種事件在我國近年來也頻頻發(fā)生，規(guī)模較大、涉及的層面較廣、處置難度非常大，成為了影響社會正常秩序的突出問題。

二、我國社會安全突發(fā)事件的法律應對機制及問題

（一）法律應對機制

1.立法狀況

《憲法》：2004 年憲法修正案使“緊急狀態(tài)”一詞正式寫入了我國的根本大法。同時我國《憲法》第67條第20 款規(guī)定全國人民代表大會常務委員會有權決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)； 第80 條規(guī)定中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定有權決定宣布進入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令；第89 條規(guī)定國務院有權依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)。《突發(fā)事件應對法》： 本法頒布于2007 年8 月30 日， 是我國突發(fā)事件應急法制建設的里程碑，它對于突發(fā)事件的預防與準備、突發(fā)事件發(fā)生時的應對與處理以及事后恢復與重建均作出了完備統(tǒng)一的規(guī)定。在我國的應急法制建設中，《突發(fā)事件應對法》應發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、集中指導的基本法作用。其中第21 條規(guī)定：“縣級人民政府及其有關部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會應當及時調解處理可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛”；第46 條規(guī)定：“對即將發(fā)生或者已經發(fā)生的社會安全事件，縣級以上地方各級人民政府及其有關主管部門應當按照規(guī)定向上一級人民政府及其有關主管部門報告，必要時可以越級上報”；第55 條規(guī)定，社會安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應當立即組織有關部門并由公安機關針對事件的性質和特點，采取一系列應急處置措施包括強制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當事人，妥善解決現場糾紛和爭端，控制事態(tài)發(fā)展；對特定區(qū)域內的建筑物、交通工具、設備、設施以及燃料、燃氣、電力、水的供應進行控制；封鎖有關場所、道路，查驗現場人員的身份證件，限制有關公共場所內的活動； 加強對易受沖擊的核心機關和單位的警衛(wèi)，在國家機關、軍事機關、國家通訊社、廣播電臺、電視臺、外國駐華使領館等單位附近設置臨時警戒線等。以上法規(guī)都體現了《突發(fā)事件應對法》對于社會安全突發(fā)事件發(fā)生的預警和處置工作均作出了相應的具體規(guī)定。其他相關立法： 針對社會安全事件則有《戒嚴法》、《國防法》、《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》、《民用運力國防動員條例》、《民用航空安全保衛(wèi)條例》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等。但我國在應對恐怖事件的法律制度上，更多的是我國參加或締結的國際條約、協(xié)定例如《關于制止非法劫持航空器的公約》等，其他關于恐怖突發(fā)事件應對的制度分散于《國家安全法》、《國家安全法實施細則》等部門法當中。

2.我國社會安全突發(fā)事件法律應對機制概述

（1）預測預警機制。社會安全突發(fā)事件的特征決定了其發(fā)生具有影響持續(xù)的一般特點，但兼具人為及社會因素的影響特點，它是一定數量和強度的因素相互作用進而爆發(fā)的結果，除極為特殊的恐怖襲擊事件外大多數都是可以預見的。如果具有完善的預測預警機制進行控制，社會安全突發(fā)事件往往是可以在初期進行控制，并可以將風險與危害降至最低。對于社會安全事件適用的預防措施， 主要分成兩類：一是特定政府機關、基層群眾性自治組織對可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛要進行排查、調解、處理； 二是社會單位要掌握并及時處理本單位存在的可能引發(fā)社會安全的問題， 并對可能發(fā)生的突發(fā)事件采取安全防范措施， 及時向所在地的人民政府或者有關部門報告。

（2）應急預案制度。應急預案，是指特定的政府機關或企事業(yè)單位為了防止突發(fā)事件的發(fā)生或提高應對未來突發(fā)事件的能力， 在突發(fā)事件發(fā)生之前所制定的工作計劃。應急預案的主要內容就是未來各項應對工作的依托，在突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后都應根據預案內容開展監(jiān)測預警、應急處置、事后恢復等工作內容。目前我國已初步建立了較為完整的突發(fā)事件預案體系， 絕大部分的縣級以上地方人民政府已經制定了本地區(qū)的突發(fā)公共事件總體應急預案及相應的各專項應急預案。

（二）法律應對機制存在的問題

1.立法不完善

目前我國針對社會安全突發(fā)事件的法律應對機制上立法較為分散，在很多領域立法上存在著大量的空白，亟待相應的立法進行填補。以恐怖性突發(fā)事件為例，其領域內的有關法律一直處于空白狀態(tài)，大多數的是我國所參與的國際條約和協(xié)定對有關恐怖襲擊事件有相應的規(guī)定，其他極少數分布在相應的部分法當中。雖然相較于美國、中東地區(qū)我國恐怖襲擊爆發(fā)頻率較小，但是隨著恐怖事件爆發(fā)風潮逐漸席卷全球領域，我國也不可避免受到了相應的影響，近年來恐怖暴力襲擊事件發(fā)生頻率逐步增高。由于我國一直缺乏應對恐怖襲擊的實戰(zhàn)經驗，國內目前對恐怖襲擊的應對方案仍停留在反恐訓練等基本事務層面，在面對突發(fā)事件的處理上仍主要依賴行政手段主導。隨著社會轉型期矛盾的加劇、社會治安的不穩(wěn)定因素增多、國際局面時而動蕩不安，我國制定針對社會安全突發(fā)事件尤其是在反恐怖事件領域的法律法規(guī)勢在必行。

2.《憲法》對事件中權利的限制與擴大規(guī)定不足

就突發(fā)社會安全事件而言，其應對措施直接指向公民，對公民權利造成威脅和侵害的可能性也就最大；在處理社會安全突發(fā)事件時，對公民權利的尊重與保護會直接影響危機化解效果。憲法的核心內容概括起來就是保障人權，但在突發(fā)事件中，公民的基本權利往往得不到重視與保護，我國的憲法對于公民基本權利的限制界限未作出更加明確的規(guī)定，僅僅在《立法法》中作出了相應簡單的規(guī)定。另一方面，憲法具有限制國家權力的重要職能，我國憲法雖然在第67 條規(guī)定了“緊急狀態(tài)”的情形，為政府在突發(fā)事件中行使行政權力提供了憲法依據， 但是該條規(guī)定的許多內容尚顯淡薄。按照國際慣例， 公共應急法制的核心內容是憲法中的緊急狀態(tài)條款和統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法、突發(fā)公共事件應急法， 為了嚴格地規(guī)范在緊急狀態(tài)下的政府行使緊急權力， 大多數國家一是在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度， 二是制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來詳細規(guī)范在緊急狀態(tài)下政府與公民的關系。而我國在憲法上對于緊急狀態(tài)下政府職權限制的不完善可能會導致政府隨意擴大其行政緊急權力， 程序上會遺留下法律上的諸多漏洞，公民權力救濟機制的不健全、不具體，如對強制征收、強制隔離、其他對人身自由所施加的強制措施未能作出憲法上的明確界限，公民的基本權利在社會安全突發(fā)事件中得不到完全的保障， 造成公民權利在緊急狀態(tài)時期遭受各方侵害而無法得到法律上的有效救濟。

三、域外社會安全突發(fā)事件的法律應對機制

當面臨著來自于方方面面的威脅與突發(fā)事件危機時，如何處理好各種突發(fā)情況并將風險與損失降到最低，如何及時處理甚至提前做好各種預防工作，這些已成為世界各國所關注的熱點問題。西方國家逐漸形成了“核心小、范圍大”特點的應對機制，對域外社會安全突發(fā)事件的法律應對機制的分析有利于借鑒并完善健全我國相應應對機制。

（一）美國社會安全突發(fā)事件法律應對機制

以美國為例，其應急管理立法活動就經歷了一個從單一性立法到根本性立法的過程。1976 年國會通過的《全國緊急狀態(tài)法》，結束了聯邦政府處理緊急事件和災害工作的單一、分散的特點，隨后又不斷修訂了《緊急狀態(tài)法》，并制定了一系列列針對不同行業(yè)、不同領域應對緊急狀態(tài)的實施細則，保證在發(fā)生突發(fā)事件時，政府可以根據法律的規(guī)定的應急管理基本制度和一般原則來迅速應對，有效地提高了政府的應急管理能力和應對危機的反應能力。美國國家安全委員會處于作出各種決策的中心地位，而其國務院、國防部、司法部和聯邦調查局等機構則主要分工負責各種具體事務，中央與其他機構相互協(xié)調有條不紊的進行各項應對工作。值得一提的是，在“9.11”事件之后，美國成立了以預防、處理人為的非自然危機為目標的國土安全部， 建立了面向全方位國土安全的應急管理系統(tǒng)。其主要工作包含以下幾個方面：一是加強海陸空的防御，防止恐怖分子入境；二是提高美國應對和處理突發(fā)事件的能力，預防各類恐怖襲擊；三是匯總分析來自于聯邦調查局、中央情報局的各種情報。國土安全部的成立， 標志著美國的應急管理已經納入到整個國家的安全體系范圍內。

（二）俄羅斯社會安全突發(fā)事件法律

應對機制俄羅斯的應急管理機制的形成則經歷了一個較為復雜的過程， 并形成了獨具特色的管理非傳統(tǒng)安全危機事物的最主要機構———俄緊急情況部。 緊急情況部屬于聯邦執(zhí)行權力機構，是俄羅斯處理突發(fā)事件的組織核心，其主要任務是制定和落實國家在民防和應對突發(fā)事件方面的政策，實施一系列預防和消除災害措施，對國內外受災地區(qū)提供人道主義援助等活動。同時完善的法律法規(guī)也是俄羅斯應急管理的重要保障之一，俄聯邦政府通過了《關于保護居民和領土免遭自然和人為災害法》、《事故救援機構和救援地位法》等法律法規(guī)，借助法律來協(xié)調國家各機構與地方自治機關、單位組織、個人之間的工作，規(guī)定了若干權利義務，明確了在事故中的權責劃分。

四、完善我國社會安全突發(fā)事件法律應對機制的措施

（一）完善相應立法及法律制度

1.完善憲法中對于社會安全突發(fā)事件公民基本權利的保障

在突發(fā)事件中應當考慮到基本人權的保障，從根本上保障公民的各項基本權利， 應當在憲法及有關的法律法規(guī)中規(guī)定不歧視原則， 了解明確行政機關及其人員違反該原則時應當承擔的法律責任。首先應當明確哪些公民的基本權利在突發(fā)事件中應當受到憲法的保護，例如生命健康權、監(jiān)督權、賠償權等權利， 同時配套相應的具體法規(guī)來保證權利得到充分實現。例如突發(fā)事件在公布信息時如果涉及到公民的個人隱私權時， 如果其利益不違背公共利益和法律規(guī)定，都應當受到憲法的保護，避免受到強制行政措施的侵害。在突發(fā)事件中，還應當保障公民的基本知情權，增加政府公開信息的透明度、全面準確性， 當公民的知情權的行使受到阻礙時對如何救濟作出相應規(guī)定。

2.在立法的空白領域制定相應法律法規(guī)

填補恐怖性突發(fā)事件的立法空白， 立法機關應當盡快制定相應獨立的反恐法律法規(guī)， 以便在應對恐怖事件發(fā)生時行政執(zhí)法部門可以根據具體的法律程序， 及時有效地控制住恐怖分子對公民的人身與財產的侵害行為。完善經濟安全事件立法，制定相應的補充性法律法規(guī)，在《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融性法律法規(guī)中補充關于經濟安全突發(fā)事件的具體規(guī)定。

3.完善應急預案制度

應急預案制度的建立是為政府對于突發(fā)事件的應對進行指導，也使得公民對于政府的應急工作有了監(jiān)督依據。應當從以下幾方面完善和補充應急預案制度的內容：在突發(fā)事件發(fā)生后應急處理指揮部的組成和相關部門的職責；突發(fā)事件的預測預警機制；在事件發(fā)生前對于突發(fā)事件相應的信息收集和分析工作，并將其結果向有關上級部門進行定期匯報、向社會公眾通報；第四是如何有效控制社會安全突發(fā)事件中的現場，有效疏導人群和各方情緒；應急設備設施的準備、救治藥品和醫(yī)療器械的調度、專業(yè)應急處理隊伍的培訓。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法程序及行政權力的行使

由于行政權力的行使往往會侵害到公民的各種利益，故在突發(fā)事件中行政權力的行使應當受到嚴格的約束，規(guī)范行政執(zhí)法程序是限制行政權力的必要手段。當社會安全突發(fā)事件發(fā)生后，行政征用對于公民的財產權力造成了侵害且這種侵害通常伴隨著國家強制力，故行政征用的目的必須具有法定性、公益性、補償性等必備要件，我國的現有法律對于征用的有關規(guī)范并不完善，對于公共利益的界定不清晰，對于征用的程序沒有詳盡的規(guī)定，這些都需要通過立法的手段與途徑進行根本性的解決。另外，在突發(fā)事件的處理階段，公民的某些基本權利也必須靠相應的程序性法律或規(guī)定來保障，這不僅需要在立法上完善行政程序的規(guī)范化同時也要求行政權力的執(zhí)行者要按照法律法規(guī)規(guī)定的程序行使國家職權，在突發(fā)事件中公民應當具備要求執(zhí)法者表明執(zhí)法身份、展示司法或行政文書、告知說明執(zhí)法理由及事后救濟的權利。

（三）形成各部門應對突發(fā)事件聯動機制

在突發(fā)事件發(fā)生后，由于各級政府部門通常不存在著行政隸屬關系，往往導致行政部門各負其責、部門之間溝通不強，不能形成統(tǒng)一有效的應對社會安全突發(fā)事件的聯動機制，很難在第一時間將各部門工作協(xié)調起來。因此，應形成完善各部門應對突發(fā)事件聯動機制：在突發(fā)事件發(fā)生后，應當建立綜合的協(xié)調應急機構，將重點放在突發(fā)事件的決策、協(xié)調和信息等環(huán)節(jié)上，加強應急組織協(xié)調機構的建設。必須明確各部門的行政職責，安排好資金和人員的流動，在必要情況下吸收軍隊力量控制較為嚴重的情況，增強應急處置的權威性、覆蓋面和影響力。

（四）完善突發(fā)事件信息公開與輿論監(jiān)督機制

1.建立輿情監(jiān)測與預警機制，做好突發(fā)事件的預防工作

《突發(fā)事件法》中規(guī)定了及時、真實地報告突發(fā)事件信息，向社會發(fā)布特定措施或減輕危害的建議，同時我們還應當完善信息的聯動機制，做好突發(fā)事件信息的管理工作。首先，應當由特定部門定期收集各種信息和輿論，并對可能造成的社會影響進行分析，控制虛假信息的傳播避免煽動公眾不良情緒蔓延；其次，當發(fā)現可能會出現的重大情況應當向上級部門反應匯報，需要及時處理的應當通知有關部門提起重視，不能拖延相關工作導致社會不安定因素爆發(fā)。

2.建立事件處置的信息公開和輿論引導機制

在突發(fā)事件的處置過程中，首先，信息的及時公開傳播、輿論的正確引導應當與突發(fā)事件的處置工作同時進行、同時推進。其次，在突發(fā)事件中會出現信息高度集中和聚集的情形，要做到統(tǒng)一指揮部署、分類管理，防止謠言的擴散與虛假信息的肆意傳播，向上級機關傳遞的信息要及時準確，向公眾傳遞的信息要真實恰當。社會突發(fā)安全事件是對社會發(fā)展過程產生廣泛影響的一類突發(fā)事件，它具有主觀能動性和客觀現實相結合的特征，在整體應對的過程中要把握好諸多社會關系的協(xié)調問題。通過法律應對機制的建立，我們可以在社會突發(fā)事件的發(fā)生前、發(fā)生中及發(fā)生后作出及時有效的反映與應對處置工作，重點針對社會矛盾產生的根本原因緩解事件發(fā)展的局勢，以立法、司法和行政手段有效的解決矛盾。在立法的過程中注重完善對權力的擴大與限制的具體規(guī)定，相應法律法規(guī)的建立與補充；在行政執(zhí)法過程中，注重執(zhí)法程序的合法性， 避免不當的行政行為激化社會矛盾、加劇突發(fā)事件的局勢。