一、行政權(quán)力與司法權(quán)力概念的界定及比較

1、行政權(quán)力的概念、特征

從管理角度來論述行政權(quán)，應(yīng)當將行政權(quán)視為政府有效推行行政權(quán)實現(xiàn)社會管制，或者提供公共服務(wù)的工具，強調(diào)法律對提高行政效率和公共利益而具有的管理便捷的功能，它的一大特征為公共利益大于個人利益。簡而言之，行政即為管眾人之事，它的目的具有公益性。

行政權(quán)力具有執(zhí)行性、法律性、強制性、公益性及不可處分性的特征。執(zhí)行性就本質(zhì)而言，行政權(quán)是執(zhí)行法律、執(zhí)行權(quán)力機關(guān)意志的權(quán)力；法律性行政權(quán)由法律設(shè)定或認可，其行使須符合法律的規(guī)定。強制性行政權(quán)的實施，以國家強制力作為最終保障，權(quán)力作用對象須服從行政管理，其他國家機關(guān)有協(xié)助的職責。優(yōu)益性行政權(quán)是執(zhí)法權(quán)，代表公共利益。在行政權(quán)行使過程中，權(quán)力主體享有特定的優(yōu)益權(quán)，具體體現(xiàn)為職務(wù)上的行政優(yōu)先權(quán)和物質(zhì)上的行使受益權(quán)。職務(wù)上的優(yōu)先權(quán)包括三方面內(nèi)容：（1）推定有效權(quán)，行政行為推定有效；（2）獲得社會協(xié)助權(quán)，行政的實施能獲得社會協(xié)助；（3）先行處置權(quán)，在緊急情況下，可以先行處置，不受法定程序制約，如即時強制、先行扣留等。物質(zhì)上的行政受益權(quán)，體現(xiàn)為國家向行政機關(guān)或組織提供經(jīng)費、辦公條件以及交通工具等。不可處分性具體體現(xiàn)為：行政職權(quán)不得擅自轉(zhuǎn)讓，也不得擅自放棄行使。

2、司法權(quán)力的概念及特征。

司法權(quán)是指特定的國家機關(guān)通過開展依其法定職權(quán)和一定程序，由審判的形式將相關(guān)法律適用于具體案件的專門化活動而享有的權(quán)力。它從廣義上看是包括檢察院在內(nèi)的，但目前普遍認為，人們提到的“司法權(quán)”多指狹義司法權(quán)，即雖包括檢察權(quán)在內(nèi)，但卻明顯偏重于審判權(quán)，或僅僅指審判權(quán)，即以法院為相應(yīng)機關(guān)而言。通俗地說，司法就是根據(jù)法律，對糾紛雙方的爭議作出判斷的一種活動。司法權(quán)，就是根據(jù)法律對糾紛雙方爭議作出判斷的權(quán)力?？梢?，嚴格意義上的司法，就是指的法院的審判活動；嚴格意義上的司法權(quán)，就是法院的審判權(quán)。

司法權(quán)具有獨立性、中立性、程序性、公正性的特征。司法權(quán)的獨立性是司法權(quán)區(qū)別于行政權(quán)、立法權(quán)的基本屬性，在三權(quán)分立的國家，司法權(quán)的獨立性內(nèi)涵是，司法機關(guān)及其司法官員在行使司法權(quán)時只服從法律，不受任何機關(guān)、社會團體和個人的干涉。雖然，我國的司法權(quán)獨立性原則并沒有排除立法權(quán)及政黨的干涉，但作為司法權(quán)的獨立性原則還是從憲法中確立下來。如果說獨立性是司法權(quán)政治生命的話，那么，中立性就是司法權(quán)核心性特點，是司法權(quán)法理存在的基礎(chǔ)和靈魂。

司法權(quán)的中立性是司法權(quán)內(nèi)在特點的體現(xiàn)，反映了司法權(quán)不同于行政權(quán)、立法權(quán)的本質(zhì)特征。司法權(quán)的中立性是指法院和法官“對于法律實施過程中所發(fā)生的各種主體之間的糾紛，以中立的身份和地位，依公正、科學(xué)的司法程序，居中加以解決。它既不作為糾紛任何一方當事人的組成部分，也不主動介入糾紛之中”司法權(quán)的中立性在憲法或其他法律中并沒有明確規(guī)定，但在法律的內(nèi)涵尤其是程序性法律的內(nèi)涵當中卻是體現(xiàn)出來的，如三大訴訟法均規(guī)定，人民法院審理案件，必須以事實為根據(jù)，以法律為準繩。表明，法院和法官在處理糾紛時，應(yīng)以中立的身份與角色，依事實和法律來裁判是非，處理問題，除此之外沒有別的選擇。而人們尊重、服從這些裁斷機構(gòu)也在于相信它是超然于糾紛各方，不偏不倚，中立及公平的?？梢?，中立是作為裁判機構(gòu)存在的法律理由和價值核心，因為無訴求就不受理；無中立就不能成為解決紛爭的機構(gòu)或人員，無中立就不能有效地解決雙方的紛爭。

司法權(quán)的程序性是指司法權(quán)的運作是依據(jù)程序法律所規(guī)定的順序、步驟、程式所開展的表現(xiàn)形態(tài)。司法權(quán)的程序性是非常明顯的，三大訴訟法即刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法均是程序性法律，其所系統(tǒng)地規(guī)定的各種訴訟程序，如一審程序、二審程序、執(zhí)行程序、特別程序、審判監(jiān)督程序等等，無不體現(xiàn)出司法權(quán)行使的程序性及規(guī)范性的特點。為何司法權(quán)的行使必須要依程序規(guī)則來進行呢？這是由法律的規(guī)范性所決定的，既然司法機關(guān)及法官所司的對象是法律，那么，對規(guī)范性的法律之適用自然也應(yīng)依規(guī)范性的程序來進行的。程序性也是司法權(quán)區(qū)別是于行政權(quán)的一大特征。行政權(quán)的程序性程度相對于司法權(quán)的程序性程度來講更低，且更不規(guī)范，行政權(quán)很多時候是依政策、命令、決策來運作的，機動和靈活性是其突出的特點，因此，其程序性程度遠不及司法權(quán)的程序性是顯而易見的。

司法權(quán)簡單來說，就是對法律的適用權(quán)，司法權(quán)的公正性自然是源于法律的平等、公平、公正的價值內(nèi)涵，如果沒有法律的公正價值，則司法權(quán)的公正性就難于體現(xiàn)。為什么說司法權(quán)具有公正性特點，而行政權(quán)卻不一定具有其特點呢？行政權(quán)的行使雖然也有法律作為依據(jù)，但是行政權(quán)由于其主觀性、靈活性強并缺乏程序性的規(guī)范與約束，因此，其公正性也是難于普遍的。而司法權(quán)卻不相同，它作為社會的共同標準和規(guī)則一旦被確立了，那么，任何人都必須遵守與服從，司法機關(guān)對任何人都應(yīng)平等適用，公平對待，正確裁量。這就是司法權(quán)公正性區(qū)別于行政權(quán)公正性的重要表現(xiàn)。

二、我國現(xiàn)行工傷認定案件的程序及制度

職工發(fā)生事故傷害或者按照職業(yè)病防治法規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病，其所在單位應(yīng)當自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)社會保險行政部門提出工傷認定申請。遇有特殊情況，經(jīng)報社會保險行政部門同意，申請時限可以適當延長。用人單位未按前款規(guī)定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其近親屬、工會組織，在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)社會保險行政部門提出工傷認定申請。

眾所周知，工傷結(jié)論的認定要以勞動者與用人單位之間存在勞動關(guān)系為前提，雙方之間是否存在勞動關(guān)系是能否認定為工傷的關(guān)鍵。在我國現(xiàn)行體制下，工傷認定由相關(guān)行政機關(guān)即市級人力資源和社會保障部門作出。在其作出工傷認定的過程中，包括了對雙方是否存在勞動關(guān)系的確認。依據(jù)法律規(guī)定，用人單位未向工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)繳納工傷保險費用的，工傷保險責任由用人單位自行承擔。

現(xiàn)實中，大量的中小企業(yè)未依法向工傷保險機構(gòu)繳納工傷保險費用，并且存在用工不規(guī)范的情形，在生產(chǎn)過程中一旦發(fā)生傷亡事故，是否存在勞動關(guān)系難以界定。此種情形下，由人力資源和社會保障部門直接作出工傷認定，或者不構(gòu)成工傷的結(jié)論顯然有失偏頗?，F(xiàn)實操作中，對于雙方爭議較大的情形，人力資源和社會保障部門，一般要求受傷職工就其是否與用人單位之間存在勞動關(guān)系進行訴訟，此舉客觀上保證了工傷結(jié)論的公正性，然而更大程度上增加了當事人的訴累。其次，對于人力資源和社會保障部門直接作出的認定為工傷或者不予認定為工傷的結(jié)論，勞動者或者用人單位總有一方不服則提起行政訴訟，特別是用人單位一方惡意訴訟，拖延時間，造成勞動者無法及時得到工傷保險補償。

三、工傷認定行為性質(zhì)的分析

在當前，人力資源和社會保障部門認定工傷的具體行政行為應(yīng)當認定為一種行政確認行為。行政確認是指行政機關(guān)和法定授權(quán)的組織，依照法定權(quán)限和程序?qū)τ嘘P(guān)法律事實進行甄別，通過確定、證明等方式?jīng)Q定管理相對人某種法律地位的行政行為。

從工傷認定的內(nèi)容來看，認定為工傷的結(jié)論，包括了勞動關(guān)系的認定。勞動關(guān)系的確認有意味著勞動者在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的福利。依據(jù)我國行政法理論，行政訴訟的前提為具體行政行為的可訴性，具體行政行為是國家行政機關(guān)依法就特定事項，對特定的公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)作出的單方行政職權(quán)行為。據(jù)此，行政機關(guān)具體行政行為的作出必然對應(yīng)特定的行政相對人，為了保證具體行政行為的正確性，對于具有多方行政相對的人情形，其之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系必須是確定的，明確的、穩(wěn)定的，即行政確認必須是對單方行政相對人確定的法律事實的確認，或者是對多方行政相對人之間確定的法律關(guān)系的確認，譬如結(jié)婚登記。工傷認定案件中，勞動者與用人單位之間是否存在勞動關(guān)系具有不確定性，人力資源和社會保障部門據(jù)此直接作出的工傷認定結(jié)論顯然不具有穩(wěn)定性，勞動者或者用人單位對認定結(jié)果不服的，又要進入行政復(fù)議程序或者行政訴訟程序。在上述行為過程中，人力資源和社會保障部門顯然處于一個居中裁判者的位置。

四、我國現(xiàn)行工傷保險制度弊端分析

我國《民事通則》第二條規(guī)定：中華人民共和國民法調(diào)整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系。顯然，在工傷認定案件中，勞動者與用人單位之間處于相對平等的法律地位，對于他們之間的關(guān)系，應(yīng)當由民法調(diào)整，而不應(yīng)該由行政條例規(guī)范。工傷的認定，涉及勞動者與用人單位之間直接的財產(chǎn)權(quán)益，在某種程度上亦包含了一定意義上的人身權(quán)益，故對于他們之間因為工傷認定產(chǎn)生的糾紛應(yīng)當由人民法院管轄，進行居中裁判。

其次，從制度設(shè)定層面來看，勞動者工傷待遇的核定，審核由人力資源和社會保障部門下屬的工傷保險事業(yè)管理處負責完成，并負責給付勞動者相應(yīng)的工傷待遇。顯然，在上述過程中，人力資源和社會保障部門既承擔了“運動員”的角色，有承擔了“裁判員”的角色。

現(xiàn)實中，筆者曾經(jīng)遇到過勞動者與用人單位均認為是工傷，但是，人力資源和社會保障部門拒絕認定為工傷的情形，究其原因，最根本的就是其下屬單位工傷保險事業(yè)管理處不同意認定為工傷，以盡量減少工傷保險待遇的給付。

再次，用人單位為其勞動者向國家繳納工傷保險本質(zhì)上應(yīng)當認定為一種行政合同關(guān)系。所謂行政合同，也叫行政契約，指行政機關(guān)為達到維護與增進公共利益，實現(xiàn)行政管理目標之目的，與相對人之間經(jīng)過協(xié)商一致達成的協(xié)議，行政機關(guān)與行政相對人之間基于此種協(xié)議關(guān)系互負權(quán)利義務(wù)，用人單位為其員工繳納工傷保險，工傷保險機關(guān)即有為其員工在因公受傷后給予相應(yīng)的工傷待遇的義務(wù)，故勞動者因公受傷后，其獲取的工傷待遇的權(quán)利是平等的，公平的。

現(xiàn)實中，職工受傷因為第三人侵權(quán)行為造成的，工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)往往要求侵權(quán)人首先向該職工承擔賠償責任，其在第三人賠償數(shù)額的基礎(chǔ)上承擔補充責任，即其在第三人之外補差給予工傷待遇，在此種情況下，工傷職工的工傷待遇因為其受傷情形的不同而不同，此顯然不公平。

首先，用人單位為其職工繳納的工傷保險費用由工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)按照統(tǒng)一標準收取，并未因為職工受傷情形的不同而數(shù)額不同，故用人單位在繳納了相同的工傷保險費用的情形下，其職工因公受傷或者死亡工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當給予相同的工傷保險待遇；其次，因為工傷保險屬于人身保險，同時，工傷保險屬于社會強制保險，但這并不能否定被保險人和保險人（工傷保險基金）之間是保險法律關(guān)系，發(fā)生了工傷保險事故后保險人應(yīng)當依照《工傷保險條例》的規(guī)定進行賠付。如該工傷保險事故由第三人侵權(quán)行為造成，發(fā)生侵權(quán)事故后，侵權(quán)人應(yīng)對受害人進行賠償。這是兩種并行的法律關(guān)系，相互間不是互補或替代的。依法理角度來看，同樣也是講得通的，因為人的生命健康權(quán)是無法用金錢來衡量的。

五、工傷案件納入司法管轄優(yōu)勢的探析

在現(xiàn)行制度下，職工因公受傷后，如果想獲取工傷待遇，首先需主管部門即人力資源和社會保障部門認定為工傷，后經(jīng)工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)核定給予相應(yīng)工傷待遇。工傷結(jié)論的認定需以勞動關(guān)系的存在為前提。勞動關(guān)系的認定過程相對較為復(fù)雜，如果用人單位惡意訴訟，勞動者可能要經(jīng)歷包括仲裁程序、民事訴訟一審程序、民事訴訟二審程序，工傷結(jié)論也有可能要經(jīng)歷行政復(fù)議、行政訴訟一審程序、行政訴訟二審程序，由于工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)采取“補差”的給付原則，其核定給予相應(yīng)工傷職工工傷待遇后，仍有可能產(chǎn)生行政復(fù)議程序、行政訴訟一審程序、行政訴訟二審程序。也就是說，從制度設(shè)計層面來看，工傷職工享受工傷保險待遇有可能至少要走完上述共計11個程序，此種情況極大加劇了當事人的訴累，特別是一些工亡職工，由于其工傷保險待遇數(shù)額較大，各個當是機關(guān)及用人單位相對審慎，其家屬享受到其工亡待遇往往是在其死亡好多年以后。此種制度設(shè)計無疑極大的降低了效率。

工傷案件中，人力資源和社會保障部門，既當“裁判員”又當“運動員”的制度設(shè)計，不利于保護勞動者的合法權(quán)益，工傷保險經(jīng)辦機關(guān)往往以社會公共利益之名區(qū)別對待勞動者的工傷情形。行政機關(guān)政出多門，各自為政，工傷認定機關(guān)與工傷保險經(jīng)辦機關(guān)各自為政，但又共同隸屬于人力資源和社會保障部門，勞動者權(quán)利救濟程序復(fù)雜，勝訴率極低。

筆者認為，工傷補償制度是社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要制度，工傷案件本質(zhì)上為勞動者與用人單位之間平等的包括人身因素的財產(chǎn)關(guān)系，雖然工傷保險基金由相關(guān)行政部門統(tǒng)籌管理，但是對于雙方之間的工傷關(guān)系的認定及工傷待遇的核定，行政機關(guān)不應(yīng)過多干預(yù)，即使存在爭議的情形，也應(yīng)當是勞動者與用人單位之間的爭議，而不應(yīng)成為上述單方甚至雙方與行政機關(guān)之間的爭議。工傷的認定，應(yīng)當直接納入人民法院受案范圍，由中立的司法機關(guān)依法作出裁判，而不應(yīng)直接由行政機關(guān)做出認定結(jié)論，雙方即便存在爭議再通過行政復(fù)議或者行政訴訟的途徑解決，此舉無疑增加了社會管理成本，亦增加了勞動者的維權(quán)成本。

如果將工傷案件納入人民法院民事受案范圍，人民法院完全可以在一個訴訟程序中，解決雙方之間是否存在勞動關(guān)系的問題，從而作出工傷認定結(jié)論，繼而以法律、法規(guī)核定工傷職工的工傷待遇，由工傷保險機構(gòu)直接予以發(fā)放。由于人民法院具有天然的中立性，通過人民法院的審判活動，可以綜合考慮到各方當事人的利益，可以有效地減少各項行政審批程序及步驟，降低維權(quán)成本，提高公平效率，最大限度維護社會公平正義，保護當事人的合法權(quán)益。