業(yè)內熱議證券法修訂：

 

治亂當用重典去疴還需良藥

 

備受關注的證券法修訂，近期迎來重大進展。正在舉行的全國兩會上傳來消息，證券法修訂草案有望于今年4月份提請人大常委會繼續(xù)審議。

 

“治亂當用重典，去疴還需良藥”。在正視修法焦點和難點的同時，市場參與各方普遍期待基礎法律制度臻于完善，助力多層次資本市場正本清源、穩(wěn)健發(fā)展。

 

有望4月份提請審議

 

十二屆全國人大五次會議大會新聞發(fā)言人傅瑩在近期舉行的新聞發(fā)布會上透露，證券法修訂草案已經過修改，有望于今年4月份提請人大常委會繼續(xù)審議。

 

據了解，證券法修訂草案于2015年4月份提交全國人大常委會進行初次審議，當時的修訂草案共16章338條，其中新增122條、修改185條、刪除22條，內容涵蓋股票發(fā)行注冊制改革、現(xiàn)金分紅制度、允許證券從業(yè)人員買賣股票等多個方面。

 

此后的兩年間，證券法修訂進程始終受到各方高度關注。傅瑩表示，證券法的修訂關系到國家資本市場法律制度的頂層設計，關系到投資者的權益保護，涉及的問題比較復雜。特別是2015年證券市場異常波動后，暴露出一些新的問題，需要總結經驗教訓，需要重新進行論證。

 

傅瑩介紹說，人大常委會法工委聽取了各方面的意見，也會同有關部門進行了重新研究，對證券法修訂草案重新做了修改，根據目前的安排，今年4月份，證券法修訂草案應該能夠再次提請人大常委會進行審議。

 

“證券法自1999年生效以來，已有十幾年未曾大修，而其間，中國證券市場結構與環(huán)境已發(fā)生了翻天覆地的變化，現(xiàn)行的證券法已跟不上實際需要，亟須盡快修訂證券法?！蔽錆h科技大學金融證券研究所所長董登新說。

 

這顯然也是業(yè)界共同的呼聲。法治化是資本市場改革與發(fā)展的根本方向，證券法則是資本市場最重要的基礎設施。加快證券法的修訂步伐，不僅能增強公眾投資者的安全感與獲得感，更可促進資本市場可持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，提升資本市場服務實體經濟和供給側結構性改革的效能。

 

“證券”概念或被重新定義

 

在多層次資本市場建設持續(xù)推進的背景下，修訂后的證券法是否會擴展所規(guī)范范圍從而重新定義“證券”，成為業(yè)界關注的焦點。

 

事實上，對于證券法框架下的“證券”概念范圍，業(yè)內早有不同聲音。多數(shù)意見認為，現(xiàn)行證券法僅適用于股票證券、債券證券等，已難以適應多層次資本市場快速發(fā)展的現(xiàn)狀。

 

英大證券首席經濟學家李大霄認為，對于證券的重新定義，或將是此次證券法修訂的重點之一。

 

“證券范圍應當進行拓寬，建議擴大證券監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍，達到對證券產品的統(tǒng)一監(jiān)管，避免目前證券類產品分業(yè)監(jiān)管造成的監(jiān)管空白與監(jiān)管權沖突問題?！北本﹩柼炻蓭熓聞账魅魏匣锶藦堖h忠認為。

 

董登新則認為，在拓寬證券定義方面，已經形成統(tǒng)一意見的，可以寫入證券法修訂內容中；尚未達成共識的，可以等條件成熟后再納入。

 

多年來，證券違法行為成本與收益的嚴重失衡，一直受到市場詬病。輕描淡寫式的違法懲戒機制難以對失信行為起到應有的震懾作用，某種程度上甚至成為對以身試法者的一種“縱容”。

 

針對侵蝕證券市場肌體的種種亂象，構建更精準、合理的違規(guī)懲戒機制，成為本次修法的焦點所在。競天公誠律師事務所合伙人袁立志表示，上市公司違法違規(guī)行為往往由董監(jiān)事、高級管理人員、控股股東或實際控制人等直接實施或間接影響。以上市公司作為處罰主體，難以對真正的違規(guī)主體形成懲戒和震懾。

 

廈門股民賴世昌表示，上市公司受罰勢必導致股價下跌，等于將“板子”打在全體投資者身上，導致中小投資者權益受損進一步加劇。

 

業(yè)界人士和投資者紛紛呼吁，以修法為基礎，在證券監(jiān)管和執(zhí)法中進一步加大對違法違規(guī)行為直接責任人的處罰力度，改變目前“大股東犯錯、投資人受過”的不公平局面。

 

“要按照重典治亂的原則促進資本市場誠信化、法治化。”中國人民大學商法研究所所長、法學院教授劉俊海說，除了提高違法成本、歸零違法收益外，失信主體的聯(lián)合懲戒制度也亟待完善。

 

注冊制改革仍任重道遠

 

2015年4月，證券法修訂草案提交初審之際，注冊制被認為是最核心、最關鍵的部分。

 

當時的草案明確取消股票發(fā)行審核委員會制度，規(guī)定公開發(fā)行股票并擬在證券交易所上市交易的，由證券交易所負責對注冊文件的齊備性、一致性、可理解性進行審核，交易所出具同意意見的，應當向證券監(jiān)管機構報送注冊文件和審核意見，證券監(jiān)管機構十日內沒有提出異議的，注冊生效。

 

同年末，全國人大常委會授權國務院實行股票發(fā)行注冊制改革。時至今日，兩年授權期限已過大半。此外，經歷了2015年下半年的股市罕見異常波動之后，證券法修訂工作遲滯，一些重要的改革進程也出現(xiàn)了不同程度的延遲。

 

在上述背景下，如何就注冊制內容進行表述也被認為是本次修法的難點所在。

 

“IPO審核權能否下移，是證券法所涉及問題的被關注點之一。過去交易所在涉及IPO的審批上的角色是較弱的?！倍切卤硎?，“我認為證券法修訂可能有一個比較大的變動，即賦予交易所在IPO審核權上更大的話語權。”

 

李大霄等專家則認為，此次證券法修訂，可能更多對注冊制進行原則性的表述，在操作層面給予更多空間。

 

在不少業(yè)界人士看來，注冊制改革是我國資本市場發(fā)展的必經之路，但其全面鋪開尚需要多方面因素的合力推進，需要完善的法律制度基礎、完善的配套補充以及相對活躍的市場環(huán)境配合。從這個角度而言，注冊制改革推進仍任重道遠。

 

盼投資者保護開“良藥”

 

值得注意的是，在證券法修訂過程中，投資者保護一直是各方關注較多的熱點。多位專業(yè)人士呼吁，應借修法之機健全以投資者保護為直接原點的制度設計，通過引入證券公益訴訟機制等手段，彌補對投資者“股東身份”的特殊保護機制缺漏。

 

作為證券市場重要的參與方，投資者具有“雙重身份”——既是享有股東權利的上市公司股東，又是面對巨大市場風險的證券交易者。但在現(xiàn)實中，由于經營者在資本及實際控制力方面占據絕對優(yōu)勢，本該是上市公司“主人”的中小股東無奈淪為“外部人”。

 

在法律專家看來，現(xiàn)行證券法注意到了投資者作為交易者的身份，包括規(guī)定國家設立證券投資者保護基金，以應對被處置證券公司及公募基金管理人破產風險帶來的損失等，卻忽略了其另一重身份所應享有的特殊保護。

 

中國社科院法學所商法研究室主任陳潔認為，我國證券領域的法律制度整體上是圍繞證券發(fā)行者及相關服務提供者為原點制定的，通過直接規(guī)范其市場行為來間接保護證券投資者的合法權利?，F(xiàn)行法律制度缺少以投資者保護為直接原點的制度設計，突出表現(xiàn)為有關投資者損害救濟制度不完善、專門投資者保護機構缺位、民事救濟途徑不足、缺乏必要的配套規(guī)定確保其可行性等。

 

這些數(shù)據或可從一個側面刻畫出中小股東面對證券違法行為猖獗時的勢單力?。汗_信息顯示2001年至2015年間共有214家上市公司因虛假陳述被行政處罰，期間65家公司被投資者提起民事賠償訴訟，占比僅為三成。數(shù)字背后，“起訴不收案、收案不立案、立案不審理、審理不判決、判決執(zhí)行難”的怪圈折射著中小投資者的維權困境。

 

在這一背景下，引入公益性維權被認為是值得探索的解決路徑。2014年成立的中證中小投資者服務中心，是由證監(jiān)會直接管理的證券金融類公益機構，其主要職責是通過持股行權、糾紛調解、證券支持訴訟、投資者教育等方式，為中小投資者自主維權提供教育、法律、信息、技術等服務。

 

上海師范大學金融學院副教授黃建中表示，借助公益性持股的方式，具備組織性、獨立性、非營利性和專業(yè)性要素的投服中心可實現(xiàn)證券監(jiān)管“觸角”向普通投資者群體的延伸，彌補中小投資者保護工作的短板和空白。公益性維權與行政監(jiān)管、自律監(jiān)管結合，有助于形成我國資本市場中小投資者保護的新格局。

 

然而，由于缺乏全面系統(tǒng)的法律制度安排，地位相對較弱的證券公益性維權組織仍面臨中小投資者參與意愿不足、部分上市公司不予配合等問題，持股行權動作也常常遭到“地方保護主義”阻礙。

 

陳潔等多位專家建議，可在證券法中設置專章規(guī)范投資者保護，同時對中小投資者維權組織的設立目的、管理主體、法定職責以及糾紛解決機制等進行原則性規(guī)定。

 

投資者保護力度不足的現(xiàn)狀下，通過修法為“代言”中小股東的公益性維權組織賦予適當?shù)姆傻匚缓拓熑螜嗬?，或可成為診治沉疴的一劑“良藥”。

 

事實上，對于漸行漸近的證券法修訂草案二審，市場參與各方的態(tài)度樂觀而理性。在他們看來，證券法的修訂不可能十全十美，不應求全責備，而應求同存異。