為生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展提供有力司法保障

訪最高人民法院黨組副書記　副院長江必新

2014年7月3日，我國環(huán)境資源審判史上一件具有里程碑意義的大事，是最高人民法院環(huán)境資源審判庭正式成立，標(biāo)志著我國環(huán)境資源審判工作進入了一個全新的歷史發(fā)展階段。與此同時，最高人民法院出臺了《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，要求各級人民法院積極探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，逐步改變目前以行政區(qū)劃確定管轄以致分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的模式。

時至今日，兩年多的時間里，中國的專業(yè)化環(huán)境司法審判經(jīng)歷了從無到有，從小到大的發(fā)展歷程。數(shù)字顯示，我國每年要審理10多萬件環(huán)境資源案件，其中包括數(shù)百件環(huán)境公益訴訟案件。

那么，人民法院如何充分發(fā)揮審判職能作用，為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障？為取得較好的法律效果和社會效果，人民法院做了哪些工作？3月12日，全國兩會期間，《法制日報》記者就相關(guān)問題采訪了最高人民法院黨組副書記、副院長江必新。

構(gòu)建符合環(huán)境資源糾紛要求的立案程序和配套機制

記者：請談?wù)勅嗣穹ㄔ涸跁惩ōh(huán)境資源糾紛訴訟渠道方面具體做了哪些工作？

江必新：將環(huán)境資源糾紛納入法治軌道是依法保障人民群眾環(huán)境權(quán)益、保障社會經(jīng)濟綠色發(fā)展的內(nèi)在需要。由于環(huán)境資源案件往往關(guān)系到地方利益，有的地方法院存在畏難情緒或者受到來自方方面面的干預(yù)，存在有案不收的問題。為了解決這個問題，最高人民法院指導(dǎo)各地法院全面貫徹落實立案登記制改革要求，采取多種措施暢通環(huán)境資源案件立案渠道，構(gòu)建符合環(huán)境資源糾紛要求的立案程序和配套機制。

一是加強立案階段的釋明和指引，強化立案窗口訴訟服務(wù)，落實司法便民和司法救助措施，通過互聯(lián)網(wǎng)、郵寄、巡回、異地立案等方式受理案件。

二是依法準(zhǔn)許繳納訴訟費用確有困難的原告申請緩交、減交或者免交訴訟費，降低環(huán)境資源糾紛的立案門檻。

三是加大對社會組織提起環(huán)境公益訴訟案件的立案監(jiān)督指導(dǎo)，加大對公益訴訟的監(jiān)督支持力度，指導(dǎo)地方法院排除干擾公正審理。去年最高人民法院依法指令下級法院立案審理騰格里沙漠污染系列民事公益訴訟案，并作為指導(dǎo)案例發(fā)布，體現(xiàn)了適當(dāng)放寬社會組織提起公益訴訟的資格，鼓勵社會組織依法提起訴訟的司法政策。在最高人民法院的指導(dǎo)下，2015年1月1日至2016年12月31日，全國法院已立案受理公益組織提起的環(huán)境公益訴訟一審案件112件，審結(jié)54件，案件數(shù)量與2015年之前年均8件相比，有了大幅增長。

四是依法受理試點地區(qū)檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事、行政公益訴訟案件。2015年7月1日試點開始至2016年12月31日，全國法院共受理檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟一審案件77件，其中環(huán)境行政公益訴訟51件，環(huán)境民事公益訴訟案件25件，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟1件。去年底以來，各地檢察機關(guān)加大了起訴力度，最高人民法院指導(dǎo)試點地區(qū)法院暢通訴訟渠道，依法及時受理大量案件。截至2017年2月底，各試點地區(qū)法院受理檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件（包括食藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域）數(shù)量已達453件。

合理分配舉證責(zé)任　適度減輕當(dāng)事人的舉證證明責(zé)任

記者：環(huán)境污染糾紛的雙方當(dāng)事人往往力量懸殊，環(huán)境司法如何做到平等保護雙方當(dāng)事人利益？

江必新：環(huán)境資源案件具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性，對于環(huán)境侵害行為和損害后果之間的因果關(guān)系等通常需要從專業(yè)技術(shù)的角度作出評判。實踐中，很多環(huán)境侵權(quán)人都是污染企業(yè)，而受害人則往往是個人，兩者專業(yè)知識、訴訟能力差異懸殊，再加上環(huán)境損害本身的證據(jù)就難以保存，如果按照普通民事訴訟“誰主張誰舉證”的原則，將舉證證明責(zé)任完全分配給受害人，受害人往往會由于無法充分舉證而敗訴。因此，如何從訴訟制度和司法政策層面處理好審理中實質(zhì)公平和形式公平的關(guān)系，科學(xué)合理地分配舉證證明責(zé)任，使處于弱勢的原告獲得公平審理的機會，是正確審理環(huán)境侵權(quán)案件的前提和基礎(chǔ)?？紤]到侵權(quán)人往往掌握更多的證據(jù)和技術(shù)資料，具有相對豐富的專業(yè)知識和專業(yè)的訴訟能力，法律規(guī)定環(huán)境侵權(quán)案件在因果關(guān)系和減免責(zé)任方面適用舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移倒置，即由侵害人證明污染和損害之間不存在因果關(guān)系以及減免責(zé)任事由。

為保證舉證證明責(zé)任的合理分配，人民法院采取了三種方式：一是合理分配舉證證明責(zé)任。一方面嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，通過舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，適度加重侵權(quán)人的舉證負(fù)擔(dān)。另一方面，要求受害人在起訴時提交能夠證明因果關(guān)系存在的初步證據(jù)，減少濫訴情形。二是適當(dāng)發(fā)揮職能作用?；诃h(huán)境侵權(quán)證據(jù)的易逝性和后果的嚴(yán)重性，按照環(huán)境保護預(yù)防為主要求，人民法院可以依照當(dāng)事人申請或者依職權(quán)采取證據(jù)保全、行為保全等措施，及時固定證據(jù)，制止侵害行為，防止損害擴大。三是充分發(fā)揮技術(shù)專家的作用。積極探索聽取技術(shù)專家意見、由相關(guān)專業(yè)人員擔(dān)任人民陪審員等制度，克服環(huán)境損害鑒定難、鑒定貴、周期長等困難，促進因果關(guān)系等相關(guān)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域案件事實的查明，適度減輕當(dāng)事人的舉證證明責(zé)任。

記者：請談?wù)勅嗣穹ㄔ涸趯徖憝h(huán)境資源糾紛案件中，如何平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系？

江必新：人民法院在環(huán)境資源審判工作中，需要注重統(tǒng)籌兼顧生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展，既努力滿足人民群眾不斷增長的生態(tài)需求，又使經(jīng)濟、科技方面可以承受。一是在總體思路方面，既充分關(guān)注環(huán)境保護的需要，把保護生態(tài)環(huán)境作為裁判的重要衡量因素，同時在環(huán)境生態(tài)可承受限度內(nèi)推動綠色發(fā)展；既注重裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，同時注意區(qū)分案件不同情況，創(chuàng)新有利于協(xié)調(diào)發(fā)展和保護的裁判方式方法。二是在案件審理原則方面，堅持依據(jù)國家和省級國土空間主體功能區(qū)規(guī)劃分類施策，充分考慮各類功能區(qū)的不同功能定位，確定不同的處理思路。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域尤其是重點開發(fā)區(qū)域發(fā)生的環(huán)境資源糾紛，更多地考慮合理利用環(huán)境容量發(fā)展經(jīng)濟的需要；對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，尤其是在劃定生態(tài)保護紅線地區(qū)發(fā)生的環(huán)境資源糾紛，則實行最嚴(yán)格的保護措施。在加強生態(tài)環(huán)境和受害人保護的前提下，綜合考量合理利用環(huán)境容量的現(xiàn)實需要、生產(chǎn)經(jīng)營行為的性質(zhì)以及社會整體利益等因素，合理運用容忍限度理論，做到寬嚴(yán)適度。例如，最高人民法院最高人民法院通過裁判明確在自然保護區(qū)內(nèi)簽訂的合作勘察開發(fā)礦產(chǎn)資源損害環(huán)境公共利益依法認(rèn)定合同無效。三是在具體裁判方法方面積極進行探索創(chuàng)新。比如，在采取保全措施的判斷問題上，要綜合考慮排污行為是否屬于超標(biāo)排放、是否取得行政許可、是否會造成難以彌補的損害后果等情況，對于能夠通過采取減少排污量、限定排污時間、改善污染防治設(shè)施等措施達到保全目的的，一般不應(yīng)采取停產(chǎn)措施。又比如，在同一行為同時引發(fā)刑事、民事訴訟審理中，如果行為人自愿通過行為、金錢賠償?shù)确绞叫迯?fù)生態(tài)環(huán)境的，可以把修復(fù)情況作為刑事責(zé)任的酌定情節(jié)。再比如，在責(zé)任方式以及法律允許范圍內(nèi)，探索有利于促使當(dāng)事人積極履行環(huán)境預(yù)防和修復(fù)義務(wù)的責(zé)任方式，推動生產(chǎn)者環(huán)保技術(shù)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；對于主觀惡意明顯、損害后果極其嚴(yán)重的違法排污行為，可以考慮探索懲罰性賠償，以儆效尤。四是在制度保障方面，嚴(yán)格落實中央《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》、中央政法委《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》以及最高人民法院《人民法院落實<領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定>的實施辦法》的要求，依法運用案件跨行政區(qū)劃集中管轄、提級管轄、指定管轄的方法，堅決排除外部因素對案件的干擾，依法公正審理案件。

找準(zhǔn)切入點　扭住重點　破解難點　攻克盲點　盯住關(guān)鍵點

記者：江院長，請您介紹一下人民法院在保障生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展方面工作的基本情況。環(huán)境司法中是否存在與其他案件不同的特殊問題需要解決？

江必新：黨的十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。貫徹新發(fā)展理念，護航綠色發(fā)展，為加快生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供公正、高效的司法服務(wù)和保障，是司法審判機關(guān)的重大政治使命。為此，人民法院重點做了以下五個方面的工作。

第一，找準(zhǔn)切入點。以新發(fā)展理念為統(tǒng)籌，特別是將綠色發(fā)展理念作為環(huán)境資源審判的行動指南，以此作為切入點轉(zhuǎn)變環(huán)境司法理念。重點樹立了六個方面的理念：一是保護優(yōu)先。二是嚴(yán)格執(zhí)法。要統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，司法審判通過嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境資源法律制度實現(xiàn)兩者雙贏。三是維護權(quán)益。要保障人民群眾能夠在健康、舒適、優(yōu)美的環(huán)境中生活和發(fā)展，把保護人民群眾的環(huán)境權(quán)益放到重要的位置上。四是注重預(yù)防。要通過訴訟保全、先予執(zhí)行等措施，盡量減少環(huán)境損害的發(fā)生和擴大。五是修復(fù)為主。在作出判決、確定責(zé)任時，要充分考慮到修復(fù)環(huán)境的需要，以修復(fù)生態(tài)環(huán)境作為主要目的。六是公眾參與。要強化司法公開，健全相應(yīng)的陪審制度，讓社會公眾有渠道依法有序參與環(huán)境治理。

第二，扭住重點。環(huán)境司法的重點是如何實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的雙贏?，F(xiàn)階段，我們國家的發(fā)展任務(wù)仍然很艱巨，發(fā)展仍是第一要務(wù)。在此背景下，要保護好生態(tài)環(huán)境，必須要通過司法審判來探索有利于經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏的裁判結(jié)果和效果。

第三，破解難點。環(huán)境司法的難點在于如何排除障礙和干擾，使審判工作嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進行，最終實現(xiàn)公正的裁判。在案件受理階段，通過立案登記制改革，適度放寬對立案條件的形式審查；采取司法救助和便民措施，確保讓符合法定條件的環(huán)境資源糾紛案件能夠順暢地進入訴訟程序。在審理過程中，要盡可能地排除外界干擾，使法律規(guī)定能夠切實貫徹到案件審理過程中，落實到具體的司法裁判上。

第四，攻克盲點。環(huán)境司法中存在與其他案件不同的特殊問題需要解決。比如，如何確定環(huán)境損害是誰造成的？環(huán)境損害的成因非常復(fù)雜，有時候涉及的范圍很大，地域很廣，要確定是誰造成的，造成了多大程度的損害，需要進行比較準(zhǔn)確的評估。那么，這個舉證證明責(zé)任應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)，如何進行司法鑒定，對于鑒定意見如何進行審查判斷？這些都是環(huán)境司法審判有別于其他審判的特殊之處和需要高度關(guān)注的問題，要求我們通過研究制定司法解釋和規(guī)范性文件、開展研討、定期發(fā)布典型案例來逐步加以解決。

第五，盯住關(guān)鍵點。打鐵還需自身硬，提高環(huán)境司法水平的關(guān)鍵在于建立一支政治過硬，具有較高素質(zhì)和能力的審判隊伍。我們進行了一系列的改革探索。比如，對環(huán)境資源案件實行跨行政區(qū)劃管轄，以避免地方保護主義的干擾和不當(dāng)影響；實行“三合一”的歸口審判機制，將刑事、民事、行政案件集中由同一個審判庭，或者同一個合議庭進行審理，不僅有利于查明事實正確裁判，而且有利于提高環(huán)境資源審判隊伍的專業(yè)化水平。再比如，同國外許多有成熟經(jīng)驗的國家進行廣泛交流和討論。再比如，對審判人員進行系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立嚴(yán)格的審判責(zé)任制度等等。通過這些舉措，不斷提升環(huán)境司法審判隊伍的素質(zhì)和能力。

遵循恢復(fù)性司法理念　讓污染者履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任

記者：剛才您介紹了環(huán)境司法遵循修復(fù)為主的理念，請您談?wù)勅嗣穹ㄔ翰扇×四男┐胧┳屛廴菊哒嬲男协h(huán)境修復(fù)責(zé)任？

江必新：司法實踐中，由于環(huán)境修復(fù)費用高、難度大、周期長，往往存在執(zhí)行不到位的問題。各級人民法院積極探索創(chuàng)新環(huán)境資源案件裁判的執(zhí)行方式，做好與行政機關(guān)的協(xié)調(diào)配合，確保被執(zhí)行人應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和民事責(zé)任落實到位。

一是強化人民法院依職權(quán)移送執(zhí)行的職能，對發(fā)生法律效力的環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判，關(guān)系到社會公共利益的維護、需要采取強制執(zhí)行措施的，依職權(quán)移送執(zhí)行，做到及時制止正在發(fā)生的污染侵害行為，或者督促責(zé)任人盡快履行修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。二是遵循恢復(fù)性司法理念，積極探索限期修復(fù)、勞務(wù)代償、第三方治理等方式履行生效判決確定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任；探索建立環(huán)境資源案件執(zhí)行回訪制度，確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任落實到位。三是依法審查環(huán)境資源非訴行政執(zhí)行案件，支持行政機關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)，對于符合法定條件的行政非訴執(zhí)行申請，依法及時作出強制執(zhí)行裁定；四是發(fā)揮執(zhí)行和解的功能，發(fā)揮第三方監(jiān)督作用。促使被執(zhí)行人在第三方監(jiān)督下及時制定修復(fù)方案，開展環(huán)境修復(fù)。五是推動建立公安機關(guān)、檢察機關(guān)、環(huán)境資源行政主管部門統(tǒng)一執(zhí)行聯(lián)動工作機制。針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件中存在水流域污染、大氣污染等引發(fā)跨行政區(qū)劃損害結(jié)果發(fā)生的情況，探索強化環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃執(zhí)行協(xié)作。

2016年9月，在最高人民法院指導(dǎo)下，京津冀三地法院簽署了《北京、天津、河北法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，將構(gòu)建京津冀地區(qū)環(huán)境資源案件執(zhí)法聯(lián)動的區(qū)域辦案協(xié)作機制作為重要目標(biāo)。