中文摘要：“互聯(lián)網(wǎng)+”能夠提升效率，也會(huì)放大風(fēng)險(xiǎn)，如何形成完善的規(guī)制結(jié)構(gòu)亟待研究。網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制問(wèn)題引發(fā)熱議。其中，是否規(guī)制、如何規(guī)制和誰(shuí)來(lái)規(guī)制，是爭(zhēng)論激烈，也是規(guī)制結(jié)構(gòu)探究尤為重要的三個(gè)問(wèn)題。在是否規(guī)制的決斷上，需要明確政府—市場(chǎng)的活動(dòng)邊界。經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)和交通管理數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)有著負(fù)外部性、信息不對(duì)稱、形成壟斷結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)，政府規(guī)制有著必要性，《行政許可法》提供了實(shí)定法上的判斷和支撐根據(jù)。在規(guī)制方案上，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)平等、妥當(dāng)和動(dòng)態(tài)的規(guī)制體系。政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)平等，以建構(gòu)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；應(yīng)當(dāng)根據(jù)運(yùn)營(yíng)形態(tài)妥當(dāng)設(shè)定，以實(shí)現(xiàn)目的—手段的有效匹配；還應(yīng)當(dāng)能夠適時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)規(guī)制。為了實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制，還需要在中央和地方立法之間進(jìn)行妥當(dāng)分工，實(shí)現(xiàn)中央的框架性立法和地方因地制宜立法的有機(jī)結(jié)合。最終，形成“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制的系統(tǒng)合作框架和分層分類結(jié)構(gòu)。

中文關(guān)鍵字：網(wǎng)約車(chē)規(guī)制；“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制；政府規(guī)制；行政法治

 

一、問(wèn)題及其研究角度

 

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制問(wèn)題

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”在2015年3月5日舉行的十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中首次被正式提出。國(guó)務(wù)院希望通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形態(tài)。[1]“互聯(lián)網(wǎng)+”能夠提升效率，卻不能擔(dān)保帶來(lái)完美的無(wú)需規(guī)制的市場(chǎng)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”在市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作中，引發(fā)權(quán)力、財(cái)富、秩序的重新配置，也未必是我們都能接受的“美麗新世界”。以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)行業(yè)的野蠻發(fā)展，留下慘痛的教訓(xùn)。深陷理財(cái)陷阱的投資者的合法權(quán)益與資金安全，是監(jiān)管層需要正視的問(wèn)題。[2]國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革的指導(dǎo)意見(jiàn)提出，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，要區(qū)分不同情況進(jìn)行分類監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式。既要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，又要進(jìn)行審慎有效監(jiān)管，防范可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。[3]

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制難點(diǎn)在于業(yè)態(tài)錯(cuò)綜復(fù)雜、利益多元交織。其中蘊(yùn)含的規(guī)制問(wèn)題，可以主要分為三類：第一類是“互聯(lián)網(wǎng)+”的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)本身的規(guī)制問(wèn)題；第二類是互聯(lián)網(wǎng)共同的規(guī)制問(wèn)題；第三類是“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的新業(yè)態(tài)、新模式引發(fā)的規(guī)制問(wèn)題。關(guān)于各傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的規(guī)制研究成果可謂汗牛充棟，本文研究不從這一角度展開(kāi)。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為。有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)中信息安全等互聯(lián)網(wǎng)上的共同問(wèn)題，也不是本文的研究重點(diǎn)。本文著重關(guān)注并加以研究的是上述第三類問(wèn)題。關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的新業(yè)態(tài)、新模式的規(guī)制問(wèn)題，可能存在兩種偏頗的解決思路：一種是以“互聯(lián)網(wǎng)+”的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的規(guī)制框架簡(jiǎn)單套用，可能出現(xiàn)削足適履的傾向；另一種是將“互聯(lián)網(wǎng)+”作為教條，不加具體分析即認(rèn)為“一加就靈”，對(duì)潛在的甚至實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)，從而可能陷入絕對(duì)“自由放任主義”的誤區(qū)。

 

（二）本文的研究角度

 

在互聯(lián)網(wǎng)出行領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商最初以打車(chē)軟件的形式出現(xiàn)，形成了“出租車(chē)+互聯(lián)網(wǎng)”業(yè)態(tài)。這拓展了巡游出租車(chē)（以下簡(jiǎn)稱“巡游車(chē)”）駕乘雙方信息搜尋的方式。加上資本提供司機(jī)獎(jiǎng)勵(lì)和乘客補(bǔ)貼的推動(dòng)，一時(shí)間積聚了海量出租車(chē)、司機(jī)和乘客。

 

此后，打車(chē)軟件運(yùn)營(yíng)商帶著積累的巨量乘客用戶，通過(guò)“四方協(xié)議”（先將私家車(chē)掛靠在租賃公司，再通過(guò)一家勞務(wù)派遣公司聘用車(chē)主，從而由專車(chē)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公司、汽車(chē)租賃公司、勞務(wù)派遣公司、司機(jī)共同簽訂的一份協(xié)議）接入租賃公司車(chē)輛，甚至接入無(wú)營(yíng)運(yùn)資格的私家車(chē)，開(kāi)展運(yùn)輸服務(wù)，形成了“互聯(lián)網(wǎng)+私家車(chē)”的營(yíng)運(yùn)業(yè)態(tài)。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)（以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)約車(chē)”）與巡游車(chē)形成了直接的競(jìng)爭(zhēng)，在資本“補(bǔ)貼”形成的價(jià)格優(yōu)勢(shì)之下，巡游車(chē)的運(yùn)單量不斷下降。[4]實(shí)際上松動(dòng)了城市出租汽車(chē)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的數(shù)量和價(jià)格規(guī)制，導(dǎo)致出租車(chē)營(yíng)運(yùn)資格證的市場(chǎng)價(jià)值也直線下降。在國(guó)內(nèi)不少地方，巡游車(chē)和網(wǎng)約車(chē)從業(yè)者發(fā)生了直接沖突，有的還形成了群體性事件。一些地方的交通主管部門(mén)也將網(wǎng)約車(chē)作為非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛查處。實(shí)際上，網(wǎng)約車(chē)在全世界范圍形成了沖擊，引發(fā)巡游車(chē)行業(yè)的強(qiáng)烈反彈，形成了治理難題和規(guī)制創(chuàng)議熱點(diǎn)。[5]

 

在全球范圍內(nèi)，對(duì)優(yōu)步（Uber）等網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)的規(guī)制創(chuàng)議，已經(jīng)相繼提出。我國(guó)交通運(yùn)輸部于2015年10月10日發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》），并于2016年7月27日發(fā)布。此后，各城市也陸續(xù)發(fā)布實(shí)施細(xì)則。在此期間，有關(guān)網(wǎng)約車(chē)及其規(guī)制的研究和評(píng)論相當(dāng)熱烈。

 

在“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)風(fēng)起云涌的大背景中，本文以網(wǎng)約車(chē)規(guī)制問(wèn)題為例，探究“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)。本文的具體研究嘗試全面回答規(guī)制結(jié)構(gòu)創(chuàng)議的上述三大問(wèn)題，即規(guī)制的必要性論證、規(guī)制方案的妥當(dāng)確定、規(guī)制立法權(quán)限的合理劃分等問(wèn)題。這一議題的國(guó)內(nèi)實(shí)踐、立法和研究與國(guó)外幾乎同步，[6]因此不一定能夠借鑒現(xiàn)成的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，但也有可能提煉出真正的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

 

二、是否規(guī)制：政府—市場(chǎng)活動(dòng)邊界

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)問(wèn)題，首要在于厘清政府—市場(chǎng)的活動(dòng)邊界，需要對(duì)規(guī)制的必要性進(jìn)行論證。網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司主張，網(wǎng)約車(chē)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、減少出行、減少交通擁堵、減少污染。[7]交通主管部門(mén)認(rèn)為，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約用車(chē)服務(wù)對(duì)于滿足市場(chǎng)高品質(zhì)、多樣化、差異性需求，推動(dòng)市場(chǎng)資源配置，緩解出行難等問(wèn)題，具有一定的積極作用。[8]交通管理研究者也指出，平臺(tái)企業(yè)充分利用城市交通地理信息及消費(fèi)者行為和生產(chǎn)者運(yùn)營(yíng)時(shí)空大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，可實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的個(gè)性化出行服務(wù)，降低社會(huì)成本。[9]正因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)有著這些積極作用，世界各國(guó)政府總體上沒(méi)有在法律上予以斷然禁絕。然而，它的運(yùn)行是完全交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，還是需要納入規(guī)制框架，則還需要論證。

 

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)通說(shuō)

 

經(jīng)濟(jì)學(xué)通說(shuō)揭示，“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的低效率，而政府在醫(yī)治這些疾病中往往能夠扮演一個(gè)很有用的角色。[10]一般認(rèn)為，當(dāng)存在諸如公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱、自然壟斷、外部性和社會(huì)公正等情況時(shí)，政府應(yīng)該加以干預(yù)。[11]桑斯坦在回應(yīng)對(duì)規(guī)制的批評(píng)時(shí)，曾嚴(yán)肅地指出：“對(duì)私人秩序和私人市場(chǎng)所持有的不成熟的和輕率淺薄的信念，時(shí)常使有價(jià)值的公共方案被棄絕或無(wú)法得到實(shí)施。如果不分青紅皂白地拋棄或拒絕實(shí)施所有的公共方案，就會(huì)存在一種嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)市場(chǎng)通常優(yōu)勢(shì)的激賞將導(dǎo)向極其不幸的方向。”[12]

 

討論“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制問(wèn)題的前提是，不能不假思索地認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制必然能夠完美地調(diào)節(jié)。以網(wǎng)約車(chē)規(guī)制為例，任何具備經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)的政策制定者都會(huì)審慎地考察網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)的客觀狀態(tài)，全面分析市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的空間和效果，探討政府規(guī)制的必要性。

 

（二）法政策分析

 

在討論網(wǎng)約車(chē)規(guī)制的必要性時(shí)，我們需要論證網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)是否存在標(biāo)志著“市場(chǎng)失靈”的負(fù)外部性、信息不對(duì)稱和壟斷等情形。

 

1.負(fù)外部性分析

 

交通工程學(xué)者指出：“作為城市交通系統(tǒng)中一種面向公眾提供服務(wù)的營(yíng)運(yùn)方式，網(wǎng)約車(chē)‘共享’的不僅是車(chē)輛，還有緊缺的道路空間。道路是城市公共資源中尚無(wú)法計(jì)量、也不能限量使用的設(shè)施（環(huán)境），并不等于使用無(wú)成本、增長(zhǎng)無(wú)約束。”[13]網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)是否有負(fù)外部性，主要看其是否增加城市的交通擁堵。對(duì)此，高德公司在2015年度分析運(yùn)用交通大數(shù)據(jù)揭示，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛日均出行里程對(duì)道路的占用率是非運(yùn)營(yíng)車(chē)輛的5倍至10倍之多。高德公司分析認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)打車(chē)軟件在帶來(lái)便利性的同時(shí)，也改變了人們的出行模式（公交轉(zhuǎn)約車(chē)），互聯(lián)網(wǎng)約車(chē)在某種程度上勢(shì)必會(huì)增加存量車(chē)的周轉(zhuǎn)率，形成增量出行需求，增加城市運(yùn)營(yíng)車(chē)輛的數(shù)量，也會(huì)不同程度地加重城市擁堵。[14]

 

在國(guó)外，優(yōu)步研究院以英國(guó)倫敦為例，進(jìn)行優(yōu)步網(wǎng)約車(chē)服務(wù)對(duì)交通擁堵的研究，得出優(yōu)步合作司機(jī)車(chē)輛業(yè)務(wù)對(duì)倫敦交通擁堵造成很小影響的結(jié)論。然而，倫敦的優(yōu)步合作車(chē)輛接入量、日訂單量及其所占機(jī)動(dòng)車(chē)和運(yùn)營(yíng)車(chē)輛出行比例都很低。[15]這一結(jié)論未必適用于接入車(chē)輛和出行數(shù)量巨大的其他城市。在美國(guó)紐約市，市長(zhǎng)先是取消了網(wǎng)約車(chē)的接入量限制，同時(shí)展開(kāi)了擁堵影響分析，[16]其發(fā)布的研究報(bào)告也給出了沒(méi)有顯著增加城市擁堵的結(jié)論。[17]因此，真正準(zhǔn)確地揭示網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)是否具有造成或加劇道路擁堵等負(fù)外部性，需要網(wǎng)絡(luò)出行平臺(tái)公司開(kāi)放其運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)加以分析。

 

如果進(jìn)行定性分析，以下四個(gè)方面需要加以充分考慮。一是我國(guó)網(wǎng)約車(chē)接入量、日運(yùn)單量（即使剔除刷單）與倫敦和紐約不是一個(gè)數(shù)量級(jí)；在我國(guó)，私家車(chē)的家庭平均保有量沒(méi)有美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)高，而網(wǎng)約車(chē)接入量則比美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)要高很多。[18]二是巨額補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)投入使網(wǎng)約車(chē)的價(jià)格低，我國(guó)大城市的出行方式主要是公共交通，因此減少的很可能是公共交通出行。三是可能刺

 

激私家車(chē)購(gòu)入和接入，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司以高額補(bǔ)貼吸引大量私家車(chē)接入，甚至以省出“養(yǎng)車(chē)錢(qián)”來(lái)刺激購(gòu)入私家車(chē)，存在著增加私家車(chē)購(gòu)入、增加出行率和空駛率，從而在整體上加劇擁堵的可能性。四是數(shù)量眾多的異地牌照車(chē)輛在特大城市、省會(huì)城市從事運(yùn)營(yíng)，也會(huì)加劇交通擁堵。[19]

 

2.信息不對(duì)稱分析

 

網(wǎng)絡(luò)車(chē)平臺(tái)公司不開(kāi)放數(shù)據(jù)或選擇性開(kāi)放數(shù)據(jù)，形成第二個(gè)規(guī)制的理由，即需要對(duì)信息不對(duì)稱、不完全進(jìn)行矯正。[20]管理者認(rèn)為，“專車(chē)”平臺(tái)使乘客和駕駛員的供需信息能夠快速匹配，供需雙方的信息不對(duì)稱的狀況得到了很大程度的矯正，服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)和保障也有了信息化手段的支撐。[21]研究者認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng)專車(chē)打破了巡游車(chē)需要規(guī)制的理論假設(shè)，即信息不對(duì)稱?！盵22]但是，專車(chē)平臺(tái)矯正了一部分信息不對(duì)稱，也催生了新的信息不對(duì)稱。

 

專車(chē)的運(yùn)輸服務(wù)，以安全為基本要求，對(duì)車(chē)輛、駕駛?cè)藛T的技能、保險(xiǎn)等需要有相應(yīng)的規(guī)范。然而，網(wǎng)約車(chē)公司在資本驅(qū)動(dòng)下追求高速擴(kuò)張，車(chē)輛和用戶規(guī)模、運(yùn)單量對(duì)于其在資本市場(chǎng)的估值有著顯著的意義。在這一商業(yè)邏輯之中，寄希望網(wǎng)約車(chē)公司對(duì)司機(jī)設(shè)置基本的從業(yè)條件并進(jìn)行背景審查、對(duì)車(chē)輛的安全性能設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行檢驗(yàn)是不現(xiàn)實(shí)的。在缺乏激勵(lì)和約束的情況下，由專車(chē)平臺(tái)進(jìn)行自我規(guī)制，不可能奏效，也會(huì)產(chǎn)生新的信息不對(duì)稱問(wèn)題。[23]有效的政府規(guī)制則將大大減輕消費(fèi)者對(duì)安全進(jìn)行審查的負(fù)擔(dān)，降低消費(fèi)者因信息不對(duì)稱而無(wú)法對(duì)安全進(jìn)行審查的風(fēng)險(xiǎn)。

 

無(wú)論是網(wǎng)約還是巡游，出租車(chē)的消費(fèi)者都無(wú)法享有不受限制的選擇權(quán)。其理由在于交通運(yùn)營(yíng)于特殊市場(chǎng)環(huán)境中，不受規(guī)制的出租車(chē)司機(jī)將獲得一種情境性支配地位。而消費(fèi)者既無(wú)法對(duì)不同的出租車(chē)價(jià)格和服務(wù)進(jìn)行比較，甚至可能在上車(chē)后面臨敲詐性的價(jià)格或服務(wù)。[24]網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)運(yùn)用信息平臺(tái)進(jìn)行撮合，比起巡游車(chē)以揚(yáng)招和察看來(lái)傳遞信息效率更高，信息的充分性更強(qiáng)，巡游車(chē)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的信息不對(duì)稱的狀況有所緩解。然而，乘客至多知道大致的車(chē)型類別（神州專車(chē)可以選擇司機(jī)），并不能精確地知道確切抵達(dá)車(chē)輛和司機(jī)情況，消費(fèi)者對(duì)可能影響人身安全的信息也不能充分掌握。在網(wǎng)約車(chē)公司“動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)”時(shí)，消費(fèi)者也不清楚實(shí)際的供需狀況和消費(fèi)數(shù)額。在對(duì)車(chē)輛、司機(jī)缺乏有效審核和信息披露的情況下，這一信息不對(duì)稱的副作用將會(huì)更加突出，甚至影響乘客的人身和財(cái)產(chǎn)安全。[25]這些問(wèn)題是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法調(diào)節(jié)、事后監(jiān)管無(wú)法彌補(bǔ)的。

 

3.壟斷及其他事項(xiàng)分析

 

網(wǎng)絡(luò)車(chē)與巡游車(chē)形成了直接競(jìng)爭(zhēng)，網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)公司提供的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，使得乘車(chē)價(jià)格遠(yuǎn)低于巡游車(chē)，實(shí)際上是無(wú)正當(dāng)理由以低于成本價(jià)的價(jià)格提供服務(wù)，構(gòu)成一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。持續(xù)的沖擊，可能會(huì)使巡游車(chē)運(yùn)營(yíng)體系崩潰。網(wǎng)約車(chē)的定價(jià)由運(yùn)營(yíng)公司確定，在惡劣天氣或高峰時(shí)段等情況下，其動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制使運(yùn)營(yíng)價(jià)格相當(dāng)于巡游車(chē)的3倍至4倍甚至更多。在交通運(yùn)輸部等七部委《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）發(fā)布之前，滴滴出行與優(yōu)步中國(guó)達(dá)成合并協(xié)議，并在規(guī)章發(fā)布后對(duì)外公布，合并之后的市場(chǎng)占有率將達(dá)到90%左右。[26]在網(wǎng)約車(chē)公司取得壟斷地位之后，如何規(guī)制其濫用市場(chǎng)支配地位的行為，是非常值得關(guān)注的重要問(wèn)題。巡游車(chē)即使壟斷，基本上還只是一城一地的壟斷，網(wǎng)約車(chē)的壟斷則將是全國(guó)范圍的。因此，為了促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格規(guī)制等就成為必須考慮的政策選項(xiàng)。此外，平等對(duì)待、社會(huì)公正也是討論是否規(guī)制網(wǎng)約車(chē)時(shí)所要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。[27]

 

綜上所述，網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)存在著負(fù)外部性、信息不對(duì)稱，可能形成壟斷結(jié)構(gòu)。由于中國(guó)出租車(chē)運(yùn)營(yíng)需要事前許可，它還引發(fā)了利益失衡現(xiàn)象。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作下，它還可能在其生態(tài)中形成失衡的利益分布。此時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法完全有效調(diào)節(jié)，政府規(guī)制就成為了必要。

 

（三）實(shí)定法依據(jù)

 

我國(guó)《行政許可法》12、13條對(duì)政府和市場(chǎng)的活動(dòng)邊界作出了原則性界定。這兩條規(guī)定體現(xiàn)了有限政府的理念，其目的在于減少政府干預(yù)的范圍和程度，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。但是，“市場(chǎng)化改革并不等于取消政府職能，更不是走向無(wú)政府主義。政府仍然需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能”。[28]根據(jù)該法第12條第1、3、4項(xiàng)的規(guī)定，“直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)”“提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)”“直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)”，可以設(shè)定行政許可。而第13條又對(duì)第12條的規(guī)定作了限縮，“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”“行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的”“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”，可以不設(shè)行政許可。這兩條規(guī)定，為特定事項(xiàng)上的事前審批、私主體自治、市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)自我規(guī)制和事后監(jiān)管等多種調(diào)節(jié)機(jī)制設(shè)定了政策選擇順序?！缎姓S可法》的上述規(guī)定為“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制確立了實(shí)定法上的框架。

 

網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)涉及司機(jī)乘客的生命財(cái)產(chǎn)安全，網(wǎng)約車(chē)公司和駕駛?cè)藛T提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)，網(wǎng)約車(chē)輛屬于直接關(guān)系到公共安全和司機(jī)乘客生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備，因此屬于可以設(shè)定許可的事項(xiàng)。私主體因信息不充分而無(wú)法自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制因負(fù)外部性或特定主體處于壟斷地位而調(diào)節(jié)失靈，網(wǎng)約車(chē)公司自我規(guī)制因缺乏約束和激勵(lì)機(jī)制而無(wú)法奏效，政府的事后監(jiān)管則往往于事無(wú)補(bǔ)，此時(shí)政府規(guī)制中事前許可的必要性得以成立。

 

三、如何規(guī)制：建構(gòu)平等、妥當(dāng)和動(dòng)態(tài)的規(guī)制體系

 

制訂完善的規(guī)制措施要懂得復(fù)雜的科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)，還要權(quán)衡各方的利益訴求、面對(duì)巨大的政治壓力。[29]在我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的背景下，如何對(duì)存在“市場(chǎng)失靈”的某些領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，更加考驗(yàn)政策制定者[30]“互聯(lián)網(wǎng)+”的結(jié)構(gòu)又增加了規(guī)制的復(fù)雜性。

 

政策制定者需要構(gòu)建一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使有關(guān)市場(chǎng)參與主體受到平等規(guī)制。平等的規(guī)制并不是等同的規(guī)制，基于合理分類形成的區(qū)別對(duì)待符合平等原則的精神。政策制定者還需要根據(jù)上位法的立法目的和規(guī)制目的，妥當(dāng)?shù)卦O(shè)置規(guī)制措施，以實(shí)現(xiàn)目的一手段的有效匹配。此外，“互聯(lián)網(wǎng)+”的形態(tài)還在發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)在不同地區(qū)、不同城市是否有不同的影響，也有待不斷更新認(rèn)識(shí)。網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)還可能發(fā)生變化，政策制定者也需要?jiǎng)討B(tài)地調(diào)整規(guī)制措施，對(duì)規(guī)制措施能否實(shí)現(xiàn)目的加以動(dòng)態(tài)評(píng)估。因此，有必要在立法框架中為適時(shí)調(diào)整規(guī)制措留下空間。

 

（一）平等規(guī)制：建構(gòu)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

 

出租車(chē)一直是受到規(guī)制的交通方式，包括許可的引入、數(shù)量限制和特定質(zhì)量控制的配置。[31]在公平的制度環(huán)境中，如果巡游車(chē)最終被市場(chǎng)淘汰，那是運(yùn)營(yíng)者和從業(yè)者需要面對(duì)和接受的。但是，如果與其有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的網(wǎng)約車(chē)完全不受規(guī)制地“野蠻生長(zhǎng)”，那么巡游車(chē)運(yùn)營(yíng)者和從業(yè)者不可能不在法律和政治上提出挑戰(zhàn)。

 

網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)，對(duì)巡游車(chē)的規(guī)制措施提出了重新審視的要求，需要考慮運(yùn)營(yíng)業(yè)態(tài)的變化帶來(lái)的市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)能力、自然壟斷的可能性及其范圍、信息不充分的程度和表現(xiàn)等方面的變化，據(jù)此調(diào)整政府活動(dòng)的邊界，創(chuàng)新并妥當(dāng)設(shè)定政府規(guī)制措施，合理配置權(quán)利義務(wù)。在美國(guó)加利福尼亞，出租車(chē)獲得了平等競(jìng)爭(zhēng)的工具。加州規(guī)制者允許巡游車(chē)使用預(yù)訂服務(wù)的移動(dòng)應(yīng)用，新技術(shù)在一個(gè)應(yīng)用云計(jì)算的智能手機(jī)上運(yùn)行，從而促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。[32]

 

不同的規(guī)制措施需要經(jīng)受“法律面前人人平等”原則的檢視。在新加坡，有研究者提出，公平的競(jìng)爭(zhēng)意味著在優(yōu)步和出租車(chē)之間適用同等的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。[33]在美國(guó)新澤西，立法以與對(duì)待出租車(chē)的同等方式規(guī)制出行分享服務(wù)運(yùn)營(yíng)商，包括要求司機(jī)的背景調(diào)查、保險(xiǎn)和車(chē)輛檢測(cè)等。[34]在美國(guó)芝加哥，聯(lián)邦地區(qū)法院法官沙龍·約翰遜·柯?tīng)柭⊿haron Johnson Coleman）在裁決中說(shuō)：“芝加哥對(duì)交通網(wǎng)絡(luò)提供者和出租車(chē)的不同規(guī)制措施或?qū)⑦`反平等保護(hù)。”[35]美國(guó)聯(lián)邦第七巡回上訴法院在該案上訴審判決中，將網(wǎng)約車(chē)和巡游車(chē)的關(guān)系類比為“養(yǎng)貓”與“養(yǎng)狗”“開(kāi)咖啡店”與“開(kāi)茶店”的關(guān)系，[36]其實(shí)并不一定準(zhǔn)確。因?yàn)?，網(wǎng)約車(chē)和巡游車(chē)在提供運(yùn)送服務(wù)上沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差別，在細(xì)分市場(chǎng)上直接競(jìng)爭(zhēng)，巡游車(chē)運(yùn)單量的急劇下降是顯而易見(jiàn)的證據(jù)。[37]巡游車(chē)運(yùn)營(yíng)受到嚴(yán)格的政府規(guī)制，此時(shí)以網(wǎng)約車(chē)是另一種事物，主張其不受規(guī)制是非常牽強(qiáng)的。

 

在我國(guó)，交通運(yùn)輸部指出，網(wǎng)約車(chē)作為新生事物出現(xiàn)時(shí)，尚無(wú)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，從而在數(shù)量調(diào)控、價(jià)格制定、車(chē)輛安全、報(bào)廢管理、保險(xiǎn)制度、稅費(fèi)繳納等方面與巡游車(chē)存在政策差異，形成不公平競(jìng)爭(zhēng)。[38]遵循相同對(duì)象、同等保護(hù)的原則，如果對(duì)不同對(duì)象的規(guī)制措施在權(quán)利義務(wù)上有不同程度的配置，就需要論證規(guī)制對(duì)象本身不同，并在合理區(qū)別的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類規(guī)制。

 

（二）妥當(dāng)規(guī)制：目的—手段的有效匹配

 

在過(guò)去的三百年里，規(guī)制的需要和確保合適規(guī)制方式的需要一直是出租車(chē)規(guī)制的關(guān)鍵要素。[39]創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)政府規(guī)制需要進(jìn)行規(guī)制措施的選擇，對(duì)規(guī)制措施所要達(dá)成的目的進(jìn)行確定。創(chuàng)設(shè)規(guī)制措施時(shí)，需要考慮上位法的立法目的，也應(yīng)考慮到這一措施本身希望實(shí)現(xiàn)的目的。

 

根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《道路運(yùn)輸條例》（2012）和主要地方性法規(guī)、部委規(guī)章等立法文本規(guī)定的立法目的，[40]安全保障、出租車(chē)作為公共交通補(bǔ)充的普遍持續(xù)服務(wù)和合理價(jià)格運(yùn)營(yíng)、出租車(chē)運(yùn)行負(fù)外部性和信息不對(duì)稱的矯正，應(yīng)當(dāng)是規(guī)制創(chuàng)議的立足點(diǎn)。多方利益的平衡是對(duì)即時(shí)市場(chǎng)運(yùn)行結(jié)果的預(yù)先防范和調(diào)整。因此，著眼于準(zhǔn)公共性，需要著重從安全、出行效率/道路暢通和準(zhǔn)公共服務(wù)的角度審慎考慮規(guī)制的措施。[41]

 

在運(yùn)營(yíng)規(guī)制上，將網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)業(yè)態(tài)的主要組成要素分為出行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供商、出行服務(wù)運(yùn)營(yíng)商（承運(yùn)人）、車(chē)輛與司機(jī)三層，再對(duì)三層要素結(jié)合形成的業(yè)態(tài)進(jìn)行分別定性，并實(shí)行分類規(guī)制。[42]如果巡游車(chē)?yán)镁W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行信息撮合和支付結(jié)算等，運(yùn)送服務(wù)本身是由其獨(dú)立完成并承擔(dān)責(zé)任，此時(shí)巡游車(chē)是承運(yùn)人，出行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供商是中間平臺(tái)。《暫行辦法》規(guī)定“網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任”，適用于平臺(tái)公司接入網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的業(yè)態(tài)，由于網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司在整個(gè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)中所起的作用和地位，由其承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任是妥當(dāng)?shù)摹Ｒ虼耍桓诺卣J(rèn)為網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商提供的只是信息撮合服務(wù)，這種認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確。

 

網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)中，以職業(yè)車(chē)輛和專職司機(jī)為基本運(yùn)營(yíng)要素的業(yè)態(tài)，在業(yè)態(tài)、功能上與巡游車(chē)幾乎等同，因此，在資質(zhì)資格審查方面，沒(méi)有理由不對(duì)公司、車(chē)輛和司機(jī)實(shí)行事前批準(zhǔn)。真正構(gòu)成與巡游車(chē)不同業(yè)態(tài)的網(wǎng)約車(chē)，是非專職車(chē)輛和非全職司機(jī)，應(yīng)當(dāng)盡可能規(guī)定分類規(guī)制措施。例如，在勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定上，交通運(yùn)輸部等七部委《暫行辦法》規(guī)定網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司與駕駛員“簽訂多種形式的勞動(dòng)合同或者協(xié)議”，遺憾的是，各城市的實(shí)施性規(guī)定都沒(méi)有對(duì)全職和兼職司機(jī)作出分類規(guī)定。

 

對(duì)巡游車(chē)市場(chǎng)的研究顯示，電話預(yù)約調(diào)度市場(chǎng)和巡游出租市場(chǎng)存在差異。沒(méi)有任何準(zhǔn)入規(guī)制，巡游車(chē)的市場(chǎng)供應(yīng)一定會(huì)過(guò)剩，導(dǎo)致車(chē)輛和司機(jī)質(zhì)量退化。在“電招”市場(chǎng)，準(zhǔn)入限制常導(dǎo)致車(chē)輛的供應(yīng)短缺。因此需要采取彈性的準(zhǔn)入規(guī)制規(guī)范、公司層面的準(zhǔn)入資格、營(yíng)業(yè)區(qū)域限制和服務(wù)要求等。[43]交通運(yùn)輸部等七部委制定的《暫行辦法》沒(méi)有對(duì)專兼職車(chē)輛、司機(jī)作出進(jìn)一步分類規(guī)制，由此產(chǎn)生的影響值得在實(shí)施過(guò)程中加以研究。

 

在規(guī)制措施方面，事前許可條件的妥當(dāng)設(shè)定尤為關(guān)鍵。其中，車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)，司機(jī)準(zhǔn)入條件，數(shù)量規(guī)制和價(jià)格規(guī)制是特別重要的方面。

 

1.車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)

 

在車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)及其檢測(cè)方面，美國(guó)加州立法規(guī)定了車(chē)型，并要求車(chē)輛沒(méi)有明顯改裝。立法還要求交通網(wǎng)絡(luò)公司通過(guò)具有資質(zhì)的第三方對(duì)車(chē)輛進(jìn)行19個(gè)方面的檢測(cè)。[44]我國(guó)進(jìn)行網(wǎng)約車(chē)規(guī)制創(chuàng)議時(shí)，有主張車(chē)輛配置應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，“人民群眾愿意坐的車(chē)，就是好車(chē)”。但是，基于安全設(shè)定車(chē)輛用于經(jīng)營(yíng)服務(wù)的條件，甚至適當(dāng)調(diào)高車(chē)輛等級(jí)，以調(diào)節(jié)接入車(chē)輛數(shù)量，進(jìn)而降低加劇擁堵的程度也是符合立法目的的?！稌盒修k法》規(guī)定了車(chē)輛的基準(zhǔn)條件，并規(guī)定按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)驗(yàn)原則由出租汽車(chē)行政主管部門(mén)確定車(chē)輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)運(yùn)要求。北京、上海、廣州、深圳、成都等地分別確定了排量或軸距或計(jì)稅價(jià)格的具體標(biāo)準(zhǔn)。

 

2.司機(jī)從業(yè)條件

 

司機(jī)的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通常包括專業(yè)技能和負(fù)面記錄。專業(yè)技能通常主要是駕駛技能，例如，美國(guó)加州立法規(guī)定，司機(jī)需持有加州駕照、年滿21周歲、需提供一年的駕駛記錄等。[45]英國(guó)倫敦還要求為司機(jī)提供城市熟悉度培訓(xùn)。負(fù)面記錄包括犯罪記錄和交通違法違章記錄。[46]美國(guó)奧斯汀則規(guī)定，網(wǎng)約車(chē)司機(jī)要通過(guò)基于指紋的背景調(diào)查。[47]

 

我國(guó)《暫行辦法》對(duì)司機(jī)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作了基準(zhǔn)性規(guī)定，在駕駛技能方面，規(guī)定了三年駕齡；在負(fù)面記錄方面，規(guī)定無(wú)交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄，無(wú)吸毒記錄，無(wú)飲酒后駕駛記錄等與安全守法駕駛直接相關(guān)的條件，還規(guī)定了無(wú)暴力犯罪記錄這一與乘客安全有直接關(guān)聯(lián)的條件。此外，《暫行辦法》還將“城市人民政府規(guī)定的其他條件”作為開(kāi)放性條件，以利各城市作出因地制宜的規(guī)定。但是，《暫行辦法》只是依據(jù)國(guó)務(wù)院根據(jù)《行政許可法》14條第2款的規(guī)定，以決定形式（國(guó)務(wù)院第412號(hào)令第112項(xiàng)）設(shè)定的行政許可的實(shí)施性規(guī)定。各城市規(guī)定的其他條件，應(yīng)當(dāng)具有合法性和合目的性，不得與上位法規(guī)定相抵觸。遺憾的是，北京、上海等城市為司機(jī)從業(yè)設(shè)定的戶籍條件與規(guī)定司機(jī)準(zhǔn)入條件的立法目的不相契合。根據(jù)《行政許可法》16條第4款的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章……對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。增設(shè)戶籍條件的具體規(guī)定，與《憲法》《就業(yè)促進(jìn)法》存在抵觸。

 

3.數(shù)量規(guī)制

 

研究顯示，出租車(chē)牌照的數(shù)量控制在西方國(guó)家城市得到普遍運(yùn)用。不能成功限制許可數(shù)量，缺乏運(yùn)營(yíng)者的選擇標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致新運(yùn)營(yíng)者大量涌入、普遍的低利潤(rùn)、更低的運(yùn)載率（更高的空駛率）、更高的費(fèi)用、更低的服務(wù)質(zhì)量和中心城區(qū)的交通擁堵。20世紀(jì)30年代的大蕭條時(shí)期，這一現(xiàn)象在許多美國(guó)北部城市發(fā)生，促使政府規(guī)制出租車(chē)業(yè)，特別是進(jìn)行數(shù)量限制。數(shù)量控制的具體措施，從嚴(yán)厲到寬松，共有固定數(shù)額上限、比例數(shù)額配置、必要性證明、特許經(jīng)營(yíng)、最低標(biāo)準(zhǔn)、自由準(zhǔn)入等六種。[48]

 

《暫行辦法》和各城市實(shí)施細(xì)則都沒(méi)有作出明確而嚴(yán)格的數(shù)量限制。北京和深圳規(guī)定實(shí)施網(wǎng)約車(chē)運(yùn)力規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)行總量評(píng)估，杭州明確規(guī)定數(shù)量實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府只在必要時(shí)進(jìn)行臨時(shí)管控，上海和成都未作規(guī)定。各城市都對(duì)車(chē)輛設(shè)置最低標(biāo)準(zhǔn)，起到數(shù)量控制的作用，只不過(guò)這種方式比較寬松?？紤]到網(wǎng)約車(chē)專職和兼職車(chē)輛的營(yíng)運(yùn)時(shí)間的差別，其接入量還可以作出分類規(guī)制，專職車(chē)輛的接入量應(yīng)當(dāng)與巡游車(chē)的數(shù)量控制相銜接。兼職車(chē)輛的接入量可以允許有更為動(dòng)態(tài)的調(diào)節(jié)，但是應(yīng)當(dāng)對(duì)其營(yíng)業(yè)時(shí)間規(guī)定上限，例如以通常的周工作時(shí)間40小時(shí)為基準(zhǔn)，確定運(yùn)營(yíng)時(shí)間低于1/2或1/3。由于順風(fēng)車(chē)、拼車(chē)運(yùn)行屬于真正的分享出行，順風(fēng)車(chē)不增加出行次數(shù)，拼車(chē)減少出行次數(shù)。因此，在車(chē)輛和司機(jī)的數(shù)量方面可以不作硬性限定，但日接單量應(yīng)當(dāng)受到限制。

 

4.價(jià)格規(guī)制

 

網(wǎng)約車(chē)專職車(chē)輛和巡游車(chē)形成直接的競(jìng)爭(zhēng)。盡管《暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》試圖將二者分隔為兩類市場(chǎng)，但事實(shí)上是無(wú)法完全區(qū)隔的。只有在價(jià)格上實(shí)施適當(dāng)規(guī)制才能夠?qū)崿F(xiàn)這種區(qū)隔。采用政府指導(dǎo)價(jià)，還是市場(chǎng)價(jià)，可以由各地城市政府進(jìn)行規(guī)定?！稌盒修k法》最終規(guī)定：網(wǎng)約車(chē)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的除外。各地的實(shí)施細(xì)則中，上海、成都規(guī)定實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)；北京、深圳規(guī)定本市網(wǎng)約車(chē)運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，必要時(shí)可實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，杭州則規(guī)定實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，但政府在必要時(shí)可實(shí)行臨時(shí)價(jià)格管控。

 

實(shí)際上，比較可行的方案是，設(shè)定最低價(jià)格和最高價(jià)格，在允許網(wǎng)約車(chē)公司實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上，規(guī)定最低價(jià)格，可以維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，增加市場(chǎng)多樣性；規(guī)定最高價(jià)格，則能夠保護(hù)乘客消費(fèi)者。規(guī)定最低價(jià)格因?yàn)樯婕胺磯艛嗪头床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)，是巡游車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)者所強(qiáng)烈關(guān)注的。規(guī)定最高價(jià)格則是因?yàn)樵诔鞘薪煌I(lǐng)域，價(jià)格的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制無(wú)法完美運(yùn)行。在高峰時(shí)段、中心城區(qū)、惡劣天氣和重大節(jié)慶、集會(huì)等情境中，需求的價(jià)格彈性很低，供給隨著價(jià)格上升而增加到一定程度后，因?yàn)榈缆焚Y源稀缺，一旦出現(xiàn)擁堵，此時(shí)供給的增加不會(huì)帶來(lái)運(yùn)力的增加，價(jià)格上升的邊際效用遞減。在這種情況下，因?yàn)楣┬璐娴臅r(shí)空不對(duì)稱性，或者說(shuō)運(yùn)力在時(shí)間上的不可儲(chǔ)存和地點(diǎn)上的不可轉(zhuǎn)移，價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制已經(jīng)失靈，如果再任由價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，實(shí)際上是對(duì)乘客權(quán)益的肆意侵奪。[49]最低價(jià)格和最高價(jià)格的設(shè)定應(yīng)當(dāng)有數(shù)據(jù)的支撐。如果測(cè)算確有難度而無(wú)法規(guī)定，也至少應(yīng)當(dāng)規(guī)定“禁止無(wú)正當(dāng)理由以低于成本價(jià)的價(jià)格提供服務(wù)，禁止以不公平的高價(jià)提供服務(wù)”。這一規(guī)定也能夠在形成壟斷結(jié)構(gòu)的情況下起到規(guī)制壟斷行為的效果。

 

除事前許可之外，為矯正信息不對(duì)稱的情形，還應(yīng)當(dāng)作出信息披露的針對(duì)性規(guī)定。信息披露的對(duì)象包括靜態(tài)、固定信息和動(dòng)態(tài)、運(yùn)營(yíng)信息，特別是涉及安全、車(chē)輛、價(jià)格、供需情況等方面的信息。從規(guī)制創(chuàng)議來(lái)說(shuō)，需要充分考慮到信息披露設(shè)定的必要性和適當(dāng)范圍。這將為實(shí)行更好的監(jiān)管提供基礎(chǔ)，也為適時(shí)地調(diào)整規(guī)制措施提供依據(jù)。信息披露可以更加充分地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制，其效能及其潛力值得充分關(guān)注和挖掘。

 

（三）動(dòng)態(tài)規(guī)制：規(guī)制措施的適時(shí)調(diào)整

 

對(duì)規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)狀況和規(guī)制手段的妥當(dāng)性還需要適時(shí)進(jìn)行評(píng)估，做規(guī)制影響分析，包括成本—收益—風(fēng)險(xiǎn)的綜合分析。在規(guī)制創(chuàng)議時(shí)和在規(guī)制措施運(yùn)行后也需要適時(shí)地進(jìn)行再評(píng)估。

 

在英國(guó)，倫敦市交通局決定撤銷運(yùn)營(yíng)人員必須在的士預(yù)定和行程開(kāi)始之間至少等待五分鐘，不允許應(yīng)用程序顯示可以立即使用的車(chē)輛數(shù)目，以及必須提供預(yù)定服務(wù)等規(guī)定。同時(shí)，也將增加規(guī)制措施，包括所有司機(jī)的英文水平、地理測(cè)試以及在乘客行程開(kāi)始前確保資費(fèi)合理。[50]

 

在美國(guó)加州，優(yōu)步之前規(guī)定，禁止有非暴力犯罪和非性犯罪記錄的人士成為優(yōu)步司機(jī)，其中包括盜竊和支票欺詐犯罪，優(yōu)步會(huì)對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行犯罪記錄調(diào)查?，F(xiàn)在優(yōu)步將開(kāi)始允許更多有非暴力犯罪記錄的人士成為優(yōu)步司機(jī)。[51]

 

優(yōu)步在印度新德里的運(yùn)營(yíng)中因發(fā)生司機(jī)性侵乘客的案件而被禁止運(yùn)營(yíng)，受害人向美國(guó)法院提起訴訟，除賠償外，請(qǐng)求法院判令優(yōu)步增加對(duì)所有司機(jī)進(jìn)行新的分層篩選和獨(dú)立的背景調(diào)查，并增加安全措施，包括防篡改攝像頭和GPS定位系統(tǒng)。[52]此后，優(yōu)步在新德里申請(qǐng)了地方通訊出租車(chē)牌照，從而恢復(fù)了運(yùn)營(yíng)，而規(guī)制者一直推動(dòng)優(yōu)步公司更像傳統(tǒng)出租車(chē)服務(wù)那樣運(yùn)營(yíng)。[53]

 

這些都充分說(shuō)明，網(wǎng)約車(chē)規(guī)制不是畢其功于一役的事?；ヂ?lián)網(wǎng)出行服務(wù)在發(fā)展，規(guī)制措施也有待檢視效果。這就需要對(duì)規(guī)制措施進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)規(guī)制，在立法框架中留下足夠的空間。

 

四、誰(shuí)來(lái)規(guī)制：中央—地方權(quán)限劃分

 

在對(duì)如何建構(gòu)規(guī)制體系有了方案之后，就會(huì)涉及由誰(shuí)設(shè)定規(guī)制措施的問(wèn)題。關(guān)于網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)規(guī)制措施的制定權(quán)限，也是引發(fā)討論的重要問(wèn)題。

 

（一）國(guó)務(wù)院主管部門(mén)的框架立法和地方的因地制宜立法

 

有論者認(rèn)為，出租客運(yùn)屬于地方事權(quán)，因此其立法也屬于地方性事務(wù)，網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)營(yíng)規(guī)制應(yīng)由地方先行立法，交通運(yùn)輸部制定規(guī)章會(huì)使地方試點(diǎn)失去空間。[54]也有論者主張，即使進(jìn)行中央立法，也應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。交通運(yùn)輸部制定的《暫行辦法》，是設(shè)定網(wǎng)約車(chē)許可，而部門(mén)規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定許可。[55]

 

從實(shí)定法上的權(quán)限看，我國(guó)《憲法》3條第4款規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”；第5條第2款規(guī)定了法制統(tǒng)一原則。除民族區(qū)域自治和基層群眾自治之外，我國(guó)憲法上并沒(méi)有設(shè)定一般意義上的地方自治制度?！读⒎ǚā穼?duì)立法權(quán)限的劃分，也沒(méi)有地方專屬立法事項(xiàng)的規(guī)定。[56]因此，從形式合法性的角度來(lái)說(shuō)，沒(méi)有哪項(xiàng)事務(wù)是專屬于地方的，只要中央認(rèn)為有必要，都可以對(duì)這個(gè)事務(wù)進(jìn)行管理。

 

但是，中央國(guó)家機(jī)構(gòu)不可能這樣“任性”。在不需要中央作出統(tǒng)一規(guī)定的事務(wù)上強(qiáng)加規(guī)定，既會(huì)消耗中央的立法資源，也不利于發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，因地制宜地處理相應(yīng)事務(wù)。因此，在中央—地方立法權(quán)限的實(shí)際行使中，需要對(duì)事務(wù)本身的性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，對(duì)基本上屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由地方進(jìn)行立法為宜，而只有超越地方性的國(guó)家事務(wù)，才由中央立法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定?；蛘唠m然基本屬于地方性事務(wù)，各地都有立法需求，但缺乏立法動(dòng)力和能力，此時(shí)可由中央進(jìn)行框架性立法。如果地方不立法，則這些規(guī)則可以發(fā)揮基本的調(diào)整作用；如果地方有因地制宜作出規(guī)定的需求，就可以在相應(yīng)方面作出地方性的規(guī)定。

 

出租車(chē)運(yùn)營(yíng)服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)基本上在城市范圍內(nèi)，容易給人以地方性事務(wù)的感覺(jué)。但是，出租車(chē)運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理有不少事項(xiàng)需要中央作出統(tǒng)一規(guī)定。例如，運(yùn)行安全、反壟斷和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、價(jià)格規(guī)制和勞工權(quán)益保障等問(wèn)題，都是超越地方性的國(guó)家事務(wù)。到了網(wǎng)約車(chē)時(shí)代，金融結(jié)算和支付問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題等，不只是地方性事務(wù)，甚至可能超越國(guó)界，成為全球性事務(wù)。如果這些事項(xiàng)都由各地方加以規(guī)定，效率不高，也可能影響法制統(tǒng)一。當(dāng)然，基于通行效率和出行效率的考慮進(jìn)行的車(chē)輛數(shù)量的規(guī)制等，就不需要中央統(tǒng)一規(guī)定，由地方政府，特別是城市政府來(lái)自主決定更為妥帖。這一點(diǎn)在《暫行辦法》和各地各城市的實(shí)施性規(guī)定中已有了充分體現(xiàn)。

 

在全球范圍內(nèi)，不同國(guó)家由于不同的體制，這一問(wèn)題有的由地方治理，有的由中央治理。在英國(guó)，出租車(chē)規(guī)制大部分在區(qū)域及其權(quán)力下放的政府層級(jí)；殘疾人士無(wú)障礙接入服務(wù)的權(quán)力由英國(guó)政府保留。美國(guó)有著類似的模式，適用于出租車(chē)數(shù)額控制規(guī)制的措施在城市層面，豪華轎車(chē)和汽車(chē)服務(wù)的規(guī)制措施則在州層面。根據(jù)對(duì)英國(guó)的觀察，大都會(huì)城市通過(guò)規(guī)制實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)行，非中心城區(qū)管理者則更大范圍地放松規(guī)制，取消了許可的數(shù)量限制。類似的模式在美國(guó)各地和許多其他西方國(guó)家也能夠明顯看到。唯一的例外是愛(ài)爾蘭在全國(guó)范圍內(nèi)取消了進(jìn)入限制，包括首都都柏林。因?yàn)閻?ài)爾蘭在國(guó)家層面提供出租車(chē)服務(wù)，而不是通常的在區(qū)域和地方層面授權(quán)決策。[57]

 

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案曾經(jīng)明確出租客運(yùn)管理屬于地方事權(quán)，國(guó)務(wù)院的主管部委也有調(diào)整，建設(shè)部、公安部的規(guī)章廢止之后，還有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章加以規(guī)范，實(shí)施出租客運(yùn)許可。有論者據(jù)此認(rèn)為這應(yīng)該由地方管理，中央沒(méi)有管理權(quán)限。但是，交通運(yùn)輸部的職責(zé)中包括“負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市客運(yùn)管理，擬訂相關(guān)政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施”。[58]因此，交通運(yùn)輸部以制定部門(mén)規(guī)章的方式進(jìn)行指導(dǎo)管理，符合組織法律規(guī)范的規(guī)定。

 

《暫行辦法》考慮到網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)態(tài)的特點(diǎn)，一方面作了框架性立法，基于改革共識(shí)的“最大公約數(shù)”設(shè)定了規(guī)制框架；另一方面又將是否設(shè)定車(chē)輛的具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施數(shù)量規(guī)制和價(jià)格規(guī)制留給城市人民政府進(jìn)行規(guī)定。

 

（二）國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章具體規(guī)定許可內(nèi)容的合法性

 

在確定了中央—地方權(quán)限劃分之后，中央立法本身的合法性需要得到確證。《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院令第412號(hào)）第112項(xiàng)設(shè)定了三項(xiàng)許可：出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格證、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證。根據(jù)《憲法》89條第1項(xiàng)，國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，發(fā)布決定?！缎姓S可法》14條第2款則規(guī)定，必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。這些確需保留的行政審批項(xiàng)目，一經(jīng)國(guó)務(wù)院決定設(shè)定許可，就不再是原來(lái)的低層級(jí)的規(guī)范性文件設(shè)定的許可，如果這些規(guī)范性文件繼續(xù)存在，那么它們就成為國(guó)務(wù)院設(shè)定許可的具體規(guī)定，1997年的建設(shè)部、公安部令第63號(hào)——《城市出租汽車(chē)管理辦法》就成為了國(guó)務(wù)院設(shè)定的三項(xiàng)許可的具體規(guī)定。有人認(rèn)為該規(guī)章被廢止，國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的許可也失效了，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。因?yàn)檫@些規(guī)范性文件被廢止，不影響國(guó)務(wù)院設(shè)定的行政許可的效力，只不過(guò)可能因?yàn)槿狈唧w規(guī)定而無(wú)法實(shí)施而已。[59]

 

《國(guó)務(wù)院組織法》10條第2句規(guī)定，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的決定，主管部、委員會(huì)可以在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章。根據(jù)《立法法》80條的規(guī)定，交通運(yùn)輸部作為國(guó)務(wù)院部委，有權(quán)根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定，在本部門(mén)權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)定?！缎姓S可法》16條第3款規(guī)定，規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，作出具體規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的交通運(yùn)輸部三定方案，將指導(dǎo)出租車(chē)管理確定為交通運(yùn)輸部職權(quán)。隨后，交通運(yùn)輸部制定了《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》，繼續(xù)執(zhí)行國(guó)務(wù)院第412號(hào)令，對(duì)設(shè)定的許可作出了具體規(guī)定。

 

有意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)《行政許可法》14條第2款第2句規(guī)定，除臨時(shí)性許可事項(xiàng)外，以決定設(shè)定的行政許可要及時(shí)制定行政法規(guī)或提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。[60]但是，該規(guī)定實(shí)際上為國(guó)務(wù)院設(shè)定了“努力義務(wù)”，并不能由此推斷在法律上有完成時(shí)限的明確要求，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)有權(quán)自主設(shè)定議事日程并加以實(shí)施。也許還有意見(jiàn)認(rèn)為《行政許可法》18條規(guī)定，設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限，據(jù)此認(rèn)為國(guó)務(wù)院沒(méi)有給交通運(yùn)輸部提供制定規(guī)章的合法依據(jù)。但是，《行政許可法》也并沒(méi)有要求對(duì)許可的具體規(guī)定必須在設(shè)定許可的同一法規(guī)范當(dāng)中作出。對(duì)此，需要在改革轉(zhuǎn)型的背景中加以理解。

 

（三）暫時(shí)不宜制定行政法規(guī)

 

前已述及，有觀點(diǎn)認(rèn)為，不應(yīng)制定部門(mén)規(guī)章，而應(yīng)制定行政法規(guī)。但是，如果針對(duì)國(guó)務(wù)院第412號(hào)令第112項(xiàng)全面制定行政法規(guī)，那么除非行政法規(guī)只作出框架性規(guī)定，在特定事項(xiàng)上授權(quán)地方立法，否則地方政府就只能進(jìn)行執(zhí)行性立法，無(wú)法充分發(fā)揮自主性和積極性。網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)營(yíng)業(yè)態(tài)還在變化，分享經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行還在持續(xù)發(fā)展，其運(yùn)行規(guī)律有待觀察，相應(yīng)的規(guī)制策略也有待研究或及時(shí)調(diào)整，此時(shí)制定行政法規(guī)的條件并不成熟。另外，制定行政法規(guī)需要納入相應(yīng)的立法規(guī)劃，審議程序要求也更為嚴(yán)格，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)運(yùn)營(yíng)還能否等待那么長(zhǎng)時(shí)間，無(wú)論是國(guó)務(wù)院還是地方政府能不能承受相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，這也是需要審慎考慮的。

 

此外，在《暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》討論中，有意見(jiàn)認(rèn)為，其規(guī)定的某些事項(xiàng)，屬于國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局、人力資源和社會(huì)保障部、信息產(chǎn)業(yè)部和中國(guó)人民銀行等部委的權(quán)限范圍，交通運(yùn)輸部無(wú)權(quán)單獨(dú)制定部門(mén)規(guī)章加以規(guī)定。對(duì)此，《規(guī)章制定程序條例》16條已有規(guī)定：起草部門(mén)規(guī)章，涉及國(guó)務(wù)院其他部門(mén)的職責(zé)或者與國(guó)務(wù)院其他部門(mén)關(guān)系緊密的，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分征求國(guó)務(wù)院其他部門(mén)的意見(jiàn)。起草單位與其他部門(mén)有不同意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商；經(jīng)過(guò)充分協(xié)商不能取得一致意見(jiàn)的，起草單位應(yīng)當(dāng)在上報(bào)規(guī)章草案送審稿時(shí)說(shuō)明情況和理由。因此，行政規(guī)章制定涉及多部委事務(wù)時(shí)，起草部門(mén)有權(quán)在進(jìn)行通盤(pán)考慮、征求意見(jiàn)、充分協(xié)商基礎(chǔ)上作出全面規(guī)定。《暫行辦法》最終由七部委聯(lián)合發(fā)布解決了這一爭(zhēng)議。

 

在世界范圍內(nèi)，互聯(lián)網(wǎng)出行服務(wù)商興起引發(fā)的沖擊波既深入又持久，如果在中央層面設(shè)定規(guī)制框架，既有利于網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商在合法框架中加速發(fā)展，又有利于其他市場(chǎng)參與主體展開(kāi)公平的競(jìng)爭(zhēng)。地方在此框架基礎(chǔ)上，可以因地制宜地作出相應(yīng)規(guī)定，根據(jù)運(yùn)營(yíng)狀況或規(guī)制實(shí)踐，適時(shí)調(diào)整規(guī)制措施。中央—地方立法的系統(tǒng)一合作是實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制的重要方面。

 

五、“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制的系統(tǒng)合作框架與分層分類結(jié)構(gòu)

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”便捷交通形成的網(wǎng)約車(chē)新業(yè)態(tài)、新模式形成了規(guī)制問(wèn)題。在多元利益交織時(shí)，市場(chǎng)從來(lái)只奉行優(yōu)勝劣汰的“叢林法則”，政府要在“市場(chǎng)失靈”之處發(fā)揮作用，同時(shí)奠定公正和穩(wěn)定的基石。《行政許可法》授予、限定了政府以許可方式干預(yù)市場(chǎng)的范圍。政府也還有許多強(qiáng)度不一的規(guī)制工具。

 

互聯(lián)網(wǎng)出行服務(wù)的出現(xiàn)，是“互聯(lián)網(wǎng)+”的新業(yè)態(tài)。它既受到全球化的影響，又凸顯地方治理的需求?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”規(guī)制需要地方治理經(jīng)驗(yàn)，也需要全球治理合作。但是，在資本全球運(yùn)作的大格局中，主權(quán)國(guó)家的法律調(diào)控對(duì)于正當(dāng)性的供給有著不可或缺的作用。

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)問(wèn)題的理論提煉需要更多的積累。理論的探討可以保持開(kāi)放性，一直持續(xù)下去。政策的制定不可能無(wú)休止地進(jìn)行下去，它需要在具有合法性和正當(dāng)性的框架中，經(jīng)充分討論和審慎權(quán)衡后，形成決定性的意見(jiàn)并加以實(shí)施。即使一時(shí)無(wú)法形成某種整全性的理論思考，法政策的討論與分析也必須及時(shí)展開(kāi)。“互聯(lián)網(wǎng)+”的規(guī)制結(jié)構(gòu)，也可能由此需要呈現(xiàn)出更強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，需要根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的相應(yīng)體系的發(fā)展水平、結(jié)構(gòu)變化和風(fēng)險(xiǎn)變遷動(dòng)態(tài)演進(jìn)，有效地捕捉風(fēng)險(xiǎn)并配置監(jiān)管資源。

 

鑒于“互聯(lián)網(wǎng)+”形成的新業(yè)態(tài)、新模式的復(fù)雜性，本文嘗試提出“互聯(lián)網(wǎng)+”系統(tǒng)—合作框架中的分層—分類規(guī)制結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)—合作框架，包括對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)態(tài)體系的系統(tǒng)治理和多元主體的合作治理。前者強(qiáng)調(diào)不要割裂地觀察“互聯(lián)網(wǎng)+”的運(yùn)營(yíng)要素并展開(kāi)片面的規(guī)制研究，進(jìn)而在規(guī)制政策上作出偏頗的選擇；后者倡導(dǎo)政府—“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)營(yíng)者—利害關(guān)系人—“互聯(lián)網(wǎng)+”用戶在內(nèi)的多元利益主體展開(kāi)合作，特別是政府—“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)營(yíng)者之間的合作治理，對(duì)于減少行政審批方便人民群眾辦事，實(shí)現(xiàn)有效、高效治理有著重要意義。然而，《暫行辦法》對(duì)合作治理的規(guī)定并不充分，有關(guān)研究也有待繼續(xù)展開(kāi)。

 

“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)的分層規(guī)制，是指規(guī)制對(duì)象的分層。本文重點(diǎn)討論了網(wǎng)約車(chē)規(guī)制中多元運(yùn)營(yíng)主體的權(quán)利義務(wù)分層，即網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商、承運(yùn)人—運(yùn)營(yíng)者、車(chē)輛和司機(jī)的分層。分層規(guī)制還包括城市的規(guī)模分層，即特大城市—中等城市—小城市的分層?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)的分類規(guī)制包括規(guī)制對(duì)象和相應(yīng)規(guī)制措施的分類。就網(wǎng)約車(chē)規(guī)制而言，規(guī)制對(duì)象基于交通系統(tǒng)的屬性分類，即公共交通—補(bǔ)充公共交通（巡游出租車(chē)、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)、公共租賃自行車(chē)）—私主體交通活動(dòng)（私家車(chē)—租賃車(chē)—非營(yíng)利的順風(fēng)車(chē)和合乘）。規(guī)制措施的分類，包括許可（事前批準(zhǔn)）或事后備案（認(rèn)證）—標(biāo)準(zhǔn)（目的—性能—規(guī)格）—信息披露等?！稌盒修k法》有了分類規(guī)制的框架，但是規(guī)制措施的分類體現(xiàn)得不夠充分。

 

最后，本文以網(wǎng)約車(chē)規(guī)制為例進(jìn)行的“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制結(jié)構(gòu)研究，主要不是法的解釋和適用作業(yè)?；谵r(nóng)耕和工業(yè)文明制定的法律制度體系，在信息化和互聯(lián)網(wǎng)全球化進(jìn)程中受到?jīng)_擊。由此產(chǎn)生的政策應(yīng)對(duì)需求，也使司法面向、以合法性審查為中心的行政法（學(xué)）的傳統(tǒng)框架受到?jīng)_擊，以政策制定與行政過(guò)程為關(guān)注重點(diǎn)的政府規(guī)制研究將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

 

【注釋】

[1]參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)〔2015〕40號(hào)，2015年7月4日。

 

[2]參見(jiàn)曹蓓：“迷霧中的投資者”，《鳳凰周刊》2016年第6期。例如，22萬(wàn)人參與，涉及資金400多億元的泛亞交易所，最終不過(guò)是一個(gè)局，絕大多數(shù)投資者血本無(wú)歸。參見(jiàn)吳如加等：“斷崖人生：泛亞投資者群像”，《鳳凰周刊》2016年第6期。

 

[3]參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》，國(guó)發(fā)〔2016〕30號(hào)，2016年5月23日。

 

[4]當(dāng)然，由于大量的巡游出租車(chē)受獎(jiǎng)勵(lì)的刺激競(jìng)相成為網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)，加價(jià)和小費(fèi)又松動(dòng)了出租車(chē)的運(yùn)價(jià)規(guī)制，街頭揚(yáng)招變得困難了。參見(jiàn)“首例因打車(chē)軟件‘拒載’案開(kāi)庭”，載《東方早報(bào)》2014年8月28日。2014年9月5日，上海市交通委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范出租汽車(chē)手機(jī)軟件召車(chē)等網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)管理的通知》，規(guī)定禁止加價(jià)功能，搞獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)要先上報(bào)。

 

[5] See Taxi drivers in European capitals strike over Uber-as it happened， available at http://www.theguardian.com/politics/2014/jun/11/taxi-drivers-strike-uber-london-live-updates，2016-1—20.

 

[6]美國(guó)《芝加哥大學(xué)法律評(píng)論》2016年第1期對(duì)談在線專題論文集以“草根創(chuàng)新與規(guī)制調(diào)適”為主題進(jìn)行了研討，似乎也很難說(shuō)就已經(jīng)有了非常系統(tǒng)深入的研究。參見(jiàn)The University of Chicago Law Review Dialogue Online Symposium， Grassroots Innovation & Regulatory Adaptation， available at https://lawreview.uchicago.edu/page/dialogue，2016年11月30日訪問(wèn)。

 

[7]參見(jiàn)“Uber創(chuàng)始人特拉維斯·卡蘭尼克：‘我其實(shí)并不好斗’”，載中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊網(wǎng)http://www.ceweekly.cn/2016/0118/139428.shtml，2016年1月20日訪問(wèn)。

 

[8]參見(jiàn)交通運(yùn)輸部“2014年度第六次例行新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄”，載交通運(yùn)輸部網(wǎng)http://www.moc.gov.cn/2014wangshangzhi-bo/2014Sixth/index， html，2016年1月20日訪問(wèn)。

[9]參見(jiàn)榮朝和：“出租車(chē)新業(yè)態(tài)的監(jiān)管挑戰(zhàn)”，載財(cái)新網(wǎng)http://opinion.caixin.com/2016-01-12/100898405.html，2016年1月20日訪問(wèn)。

 

[10]參見(jiàn)[美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)（第17版）》，蕭琛主譯，人民郵電出版社2004年版，第24、28頁(yè)。

 

[11] See Stephen Breyer， Regulation and its Reform， new edition， Harvard University Press，1984， chapter 1.中文譯本參見(jiàn)[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第1章。

 

[12][美]凱斯·R ·桑斯坦：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國(guó)》，鐘瑞華譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第11頁(yè)。

 

[13]陳小鴻：“‘共享經(jīng)濟(jì)’不能成‘網(wǎng)約車(chē)’逃避監(jiān)管的理由”，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2016年10月20日。

 

[14]參見(jiàn)“2015年度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告”，載中國(guó)網(wǎng)http://union.china.com.en/emdt/txt/2016-01/20/content_8531600.htm，2016年1月20日訪問(wèn)。北京交通發(fā)展研究中心郭繼孚研究員在交通運(yùn)輸部2015年11月9日召開(kāi)的規(guī)范網(wǎng)約車(chē)發(fā)展座談會(huì)上，也以數(shù)據(jù)證明由于網(wǎng)約車(chē)的迅猛發(fā)展，北京市自2015年以來(lái)?yè)矶轮笖?shù)明顯上升，其中車(chē)流量增加10%，車(chē)速總體下降9%，交通擁堵指數(shù)上升20%。他認(rèn)為，網(wǎng)約車(chē)雖然不是擁堵指數(shù)上升的唯一因素，但卻是毫無(wú)疑問(wèn)的一個(gè)重要因素。

 

[15]截至2015年3月，倫敦獲得牌照的租車(chē)公司營(yíng)運(yùn)車(chē)輛占機(jī)動(dòng)車(chē)總數(shù)的3.3%，營(yíng)運(yùn)車(chē)輛日出行總次數(shù)占倫敦機(jī)動(dòng)車(chē)日出行總次數(shù)不足2.5%，高峰時(shí)段僅有約4000輛優(yōu)步合作司機(jī)在線。參見(jiàn)《UBER政策研究周報(bào)》第1期（2015年8月31日至9月6日

 

[16] See NY Mayor de Blasio and Uber Reach Deal， http://www.enbe.com/2015/07/22/uber-nyc-growth-cap-tktkt-.html，2016年1月20日訪問(wèn)。

 

[17] See Latest Battle， Uber notches win over New York City， http://www.cnbe.com/2016/01/15/in-latest-battle-uber-notches-win-over-new-york-city.html，2016年1月20日訪問(wèn)。

 

[18]紐約市政府出租車(chē)管理委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示優(yōu)步等網(wǎng)絡(luò)出行服務(wù)商紐約日訂單12萬(wàn)，而滴滴出行在北京（市場(chǎng)份額超過(guò)90%），日呼叫訂單即超過(guò)100萬(wàn)單，為全球第一，日完成訂單量是美國(guó)紐約日訂單數(shù)的8倍。參見(jiàn)“滴滴份額超Uber十倍移動(dòng)出行市場(chǎng)格局塵埃落定”，載中國(guó)新聞網(wǎng)http://www.chinanews.com/it/2015/12-02/7652806.shtml，2016年1月20日訪問(wèn)。

 

[19]例如，自2015年以來(lái)，異地牌照車(chē)輛在深圳注冊(cè)的網(wǎng)約車(chē)超過(guò)30萬(wàn)臺(tái)，長(zhǎng)期駐點(diǎn)深圳非法營(yíng)運(yùn)。參見(jiàn)“深圳通報(bào)‘專車(chē)’平臺(tái)管理五大問(wèn)題將清理不合格司機(jī)和車(chē)輛”，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/29/c_1118480288.htm，2016年5月27日訪問(wèn)。

 

[20]互聯(lián)網(wǎng)金融運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，信息不對(duì)稱也是“市場(chǎng)失靈”的一個(gè)主要表現(xiàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”看起來(lái)使信息傳遞更為便捷、充分，然而對(duì)于消費(fèi)者、投資者而言，這并不意味著信息對(duì)稱、信息完全。他們無(wú)從得知投資款項(xiàng)被如何使用。

 

[21]參見(jiàn)王全寶：“交通運(yùn)輸部官員：出租車(chē)行業(yè)改革存在三難”，《中國(guó)新聞周刊》2015年第41期，第42頁(yè)。

 

[22]傅蔚岡：“互聯(lián)網(wǎng)+與政府規(guī)制策略選擇”，《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第2期，第52頁(yè)。

 

[23]有學(xué)者將網(wǎng)約車(chē)規(guī)制寄望于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的自我規(guī)制，參見(jiàn)熊丙萬(wàn)：“專車(chē)拼車(chē)管制新探”，《清華法學(xué)》2016年第2期，第148頁(yè)。然而，2016年3月29日，深圳市交通、公安、交警、市場(chǎng)監(jiān)管、網(wǎng)監(jiān)等部門(mén)在約談滴滴、優(yōu)步、易到、星星等五大網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)時(shí)，通報(bào)經(jīng)深圳公安部門(mén)初步排查，在深圳網(wǎng)約車(chē)駕駛員群體中發(fā)現(xiàn)吸毒前科人員1425名、肇事肇禍精神病人1名、重大刑事犯罪前科人員1661名，參見(jiàn)“深圳通報(bào)‘專車(chē)’平臺(tái)管理五大問(wèn)題將清理不合格司機(jī)和車(chē)輛”，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/29/c_1118480288.htm，2016年5月27日訪問(wèn)。

 

[24]參見(jiàn)[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第230頁(yè)。

 

[25]參見(jiàn)“專車(chē)司機(jī)強(qiáng)奸女乘客獲刑4年”，載《京華時(shí)報(bào)》2015年11月19日；“女教師搭滴滴順風(fēng)車(chē)遇害網(wǎng)約車(chē)安全誰(shuí)來(lái)保障？”，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2016-05/04/c_1118803958.htm，2016年5月27日訪問(wèn)。

 

[26]參見(jiàn)“滴滴出行與優(yōu)步中國(guó)宣布合并”，載中國(guó)網(wǎng)http://finance.china.com.cn/roll/20160802/3839422.shtml，2016年11月30日訪問(wèn)。

 

[27]參見(jiàn)周漢華：“從歷史角度看待出租汽車(chē)改革的創(chuàng)新意義”，載中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/16/content_2947757.htm，2016年1月20日訪問(wèn)。

 

[28]周漢華：“行政許可法：觀念創(chuàng)新與實(shí)踐挑戰(zhàn)”，《法學(xué)研究》2005年第2期，第6頁(yè)。

 

[29]參見(jiàn)注[12]，第29頁(yè)。

 

[30]放松規(guī)制之后，競(jìng)爭(zhēng)太激烈，使航空公司削減飛機(jī)的保養(yǎng)費(fèi)，核動(dòng)力發(fā)電廠削減在安全方面的投資。參見(jiàn)注[12]，桑斯坦書(shū)，第285頁(yè)。

 

[31]See James Cooper， Ray Mundy， and John Nelson， Taxi! Urban Economies and the Social and Transport Impacts of the Taxicab， Ashgate Publishing Limited， New edition （2010）， p.173.

 

[32]See California Approves Flywheel， the App That Makes Taxis Work Like Uber， http://www.theverge.com/2015/12/22/10647506/fly- wheel-california-taxiOS-taxi-uber，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[33] See Toh Yong Chuan， Regulate Uber and GrabCar with a Llight Touch， http://www.straitstimes.com//opinion/regulate-uber-and- grabcar-with-a-light-touch，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[34] See Bill to regulate Uber， Lyft moves forward in N. J. Assembly， http://www.nj.com/traffic/index.ssf/2015/03/bill_to_regulate_uber_lyft_moves_forward_in_nj_assembly， html，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[35] Chicago’s differing regulations of Uber vs taxis may violate equal protection， judge says， http://cookcountyrecord.com/stories/510639525-chicago-s-differing-regulations-of-uber-vs-taxis-may-violate-equal-protection-judge-says，2015年11月24日訪問(wèn)。

 

[36] Illinois Transportation Trade Association， et al.vs. City of Chicago and Dan Burgess， et al.， Nos.16-2009，-2077，-2980（7th Cir.2016）.

 

[37]《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》以紐約為例，分析了2013-2015年的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，認(rèn)為出租車(chē)和優(yōu)步不是“零和”博弈，但是數(shù)據(jù)顯示，優(yōu)步快速增長(zhǎng)的主要部分來(lái)自于替代出租車(chē)，而不是補(bǔ)充出租車(chē)，See Taxis V Uber: Substitutes or complements?， http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2015/08/taxis-v-uber，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[38]參見(jiàn)注[21]。

 

[39] Supra note 31，p.175.

 

[40]參見(jiàn)《上海市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》（2006）第1條；《廣州市出租汽車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例》（2009）第1條；《北京市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》（2012）第1條；交通運(yùn)輸部《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》（2014）第1條；《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（2016）第1條等。

 

[41]國(guó)外的研究顯示，出租車(chē)規(guī)制的傳統(tǒng)目標(biāo)主要包括：公共安全；消費(fèi)者保護(hù)；普遍服務(wù)；服務(wù)質(zhì)量；服務(wù)的合理利潤(rùn)；減少交通擁堵和污染。See the Fundamentals of Taxi regulation and the Quebec Experience， http://www.taxi-library， org/qebc0295.htm，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[42]在世界各城市，稅費(fèi)繳納的問(wèn)題都是形成共識(shí)的焦點(diǎn)問(wèn)題。See Sao Paulo proposes Uber fee in attempt to regulate app， http://www.reuters.com/article/brazil-uber-saopaulo-idUSLlN14I0TM20151229，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[43]See B. Schaller， Entry Controls in Taxi Regulation: Implications of US and Canadian Experience for Taxi Regulation and Deregulation， Transport Policy Vol.14， No.6（2007）， pp.490-506.

 

[44]See Basic Information for Transportation Network Companies and Applicants， http://www.cpuc.ca.gov/uploadedFiles/CPUC_Public_Website/Content/Licensing/Transportation_Network_Companies/BasicInformationforTNCs_7615.pdf; CPUC Decision 13-09-045 Adopting Rules and Regulations on TNCs， http://docs.cpuc.ca.gov/PublishedDocs/Published/G000/M077/K192/77192335. PDF，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[45] Supra note44。

 

[46]Supra note 44。

 

[47]See Austin Council Approves Stricter Rules for Uber， Lyft， http://www.texastribune.org/2015/12/17/austin-city-council-approves-new-uber-regs-uber-th/，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[48] Supra note43.

 

[49]交通學(xué)者陳小鴻教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)者黃少卿副教授在華東政法大學(xué)崇法論壇“網(wǎng)約車(chē)規(guī)制：多學(xué)科視角中法與公共政策制定”的研討中，有集中的闡述。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)和交通經(jīng)濟(jì)學(xué)的已有研究成果也有支持。經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論在城市交通場(chǎng)景中的約束和限定條件需要被充分認(rèn)識(shí)。

 

[50]See Uber Avoids London Regulations It Said Would Be the “End of Uber”，http://blogs.wsj.com/digits/2016/01/20/uber-avoids-lon-don-regulations-it-said-would-be-the-end-of-uber/，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[51] See Uber Eases Screening Requirements for Drivers with Criminal Past， http://abc7news.com/business/uber-eases-screening-require-ments-for-drivers-with-criminal-past/1158533/，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[52] See Uber sued in U. S. over alleged India rape， http://money， cnn.com/2015/01/30/technology/uber-india-delhi-rape-lawsuit/index.html，2016年12月5日訪問(wèn).

 

[53] See Uber restarts in New Delhi， http://money.cnn.com/2015/01/23/technology/uber-delhi-india/?iid=EL，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[54]參見(jiàn)顧大松：“‘專車(chē)’立法芻議”，《行政法學(xué)研究》2016年第2期，第75-76頁(yè)。

 

[55]參見(jiàn)張效羽：“互聯(lián)網(wǎng)租約車(chē)規(guī)章立法中若干法律問(wèn)題分析”，《行政法學(xué)研究》2016年第2期，第67-68頁(yè)。

 

[56]參見(jiàn)徐向華、林彥：“《立法法》修正案評(píng)析”，《交大法學(xué)》2015年第4期，第66頁(yè)。

 

[57] Supra note31， p.174.

 

[58]交通運(yùn)輸部網(wǎng)http://www.moc.gov.cn/sj/yunshs/jigouzhn_yslis/201410/t20141013-1705910.html/，2016年12月5日訪問(wèn)。

 

[59]有學(xué)者認(rèn)為，交通運(yùn)輸部的規(guī)章草案違法增設(shè)許可、違法增設(shè)許可條件，參見(jiàn)注[55]，第60-61、64-65頁(yè)。這種觀點(diǎn)對(duì)《行政許可法》第14條第2款、國(guó)務(wù)院第412號(hào)令第112項(xiàng)和交通運(yùn)輸部規(guī)章之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)是不準(zhǔn)確的。

 

[60]有學(xué)者認(rèn)為，以決定形式設(shè)定許可，11年過(guò)去了，未制定法律、行政法規(guī)，缺乏嚴(yán)肅性、影響權(quán)威性，參見(jiàn)王軍：“出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)行政許可之合憲性分析”，《行政法學(xué)研究》2016年第2期，第40頁(yè)。