[摘要]行政訴訟作為現(xiàn)代法治國家的一項重要制度，確立了公權與私權、司法權與行政權的關系模式?！缎姓V訟法》的修改，對行政訴訟制度進行了重大的改革和完善，是法治國家建設中的標志性工程，必將對我國民主政治的發(fā)展產生強大的推動力。

[關鍵詞]行政訴訟法修改；法治國家建設；行政訴訟價值

一、凸顯權利保護，解決訴訟價值問題

長期以來，在我國行政法領域中，最根本的爭論在于價值之爭。主要觀點有三種：(1)管理論。受前蘇聯(lián)的影響，我國在建國后相當一段時期，管理論占據(jù)主導地位?！靶姓ㄗ鳛橐环N概念范疇就是管理法，更確切一點說，就是國家管理法。”[1](2)控權論。這種學說，受法治發(fā)達國家的影響比較大?！靶姓ǘx的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法?！姓ǖ闹饕康木褪强刂普臋嗔Σ辉匠鏊姆梢?guī)范，以此來維護公民不因權力濫用而受到侵害?！盵2](3)平衡論。這種學說試圖吸收前兩種觀點的合理之處，指出現(xiàn)代行政法本質上應是“平衡法”，“平衡”是現(xiàn)代行政法的精神。[3]以上觀點爭論的核心，是行政權與公民權的關系模式，也就是說行政法的價值究竟是行政權優(yōu)先，還是公民權優(yōu)先，還是兼顧兩者。比較而言，管理論在學術界的支持者較少，在某些官員和普通群眾中仍然有很大市場?？貦嗾摵推胶庹撝疇幨菍W術界的主要爭論，這種爭論也導致原《行政訴訟法》在目標定位上的偏離。

作為行政法重要組成部分的《行政訴訟法》，也存在著同樣的價值之爭。主要觀點有兩種：(1)保護公民權說?！靶姓V訟的根本目的不在于通過行政訴訟制度解決糾紛，也不在于通過審查行政行為以維護和監(jiān)督行政公權力在法定軌道上運行，而在于充分保障行政相對人的合法權益?！盵4](2)兼顧行政權與公民權說?！氨Ｕ闲姓C關依法行使職權與保護個人、組織的合法權益是行政訴訟宗旨的兩個基本點，二者不可偏廢。既要看到保障和支持行政機關依法行使職權的必要性，又要看到保護個人、組織合法權益的重要性。不能用一方面去否定另一個方面。”[5]以上兩種觀點，前者明顯受到“控權論”的影響，后者受“平衡論”的影響比較大。

原《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，根據(jù)憲法制定本法?！痹摋l指明了行政訴訟的立法目的。它體現(xiàn)了行政訴訟的價值判斷，關系到行政訴訟制度的設計，對《行政訴訟法》的實施產生直接影響。據(jù)此，行政訴訟有三項目的或曰功能：(1)保證法院正確、及時審理行政案件；(2)保護公民、法人和其他組織的合法權益；(3)維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權?？梢钥闯觯趦r值上采用的是“兼顧行政權與公民權說”。學術界對于這一規(guī)定爭議不斷，爭論焦點在于行政訴訟究竟要不要“維護”行政權。從表面上看，行政訴訟通過對合法行政行為作出維持判決、對違法行政行為作出撤銷判決，從而兼有維護行政權和保護公民權的雙重功能。但是，20多年的行政訴訟實踐表明，強調行政訴訟具有維護行政權屬性的制度安排帶來了很大的負面影響。因為當“維護行政權”和“保護公民權”這兩種價值出現(xiàn)沖突時，在當前司法獨立不夠健全的形勢下，司法實踐往往會選擇前者而不是后者，這是我國行政訴訟出現(xiàn)“三難”困境的根本原因。行政機關的執(zhí)法行為本身具有國家權威性和強制執(zhí)行力，不需要再由法院在行政訴訟中去維護行政權。實踐中，有些行政機關的領導干部和工作人員法治觀念淡漠，依然存在“權大于法”的思想，粗暴執(zhí)法、執(zhí)法謀利等侵犯公民合法權益的現(xiàn)象時有發(fā)生。在這一背景下，強調法院要維護行政權，往往為行政機關干預司法審判留下制度漏洞。要想真正解決我國行政訴訟中存在的突出問題，必須重新定位行政訴訟立法價值，徹底調整行政權和公民權的關系模式。

從憲法上看，《行政訴訟法》的立法價值，只能是“保護公民權”。對行政行為的司法審查，事實上是建設法治國家和保障公民基本權利的前提條件。行政訴訟法的立法依據(jù)是中國憲法，《行政訴訟法》的內容是根據(jù)憲法確定的?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定，公民對國家機關及其工作人員擁有批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權、取得賠償權等基本權利。隨之，國家通過制定行政訴訟法等形式為這些權利提供具體的法律保障。因此，國家設置行政訴訟制度的目的就是“保護公民權”，而不是“維護行政權”。行政相對人向法院提起行政訴訟的目的是尋求權利救濟，法院審理行政案件就是要對訴訟請求作出回應。因此，《行政訴訟法》的修改完善，必須修改立法價值條款，實現(xiàn)立法價值的歸位。有學者明確提出建議：“本次《行政訴訟法》的修改，應特別注重貫徹‘公民合法權益保護’優(yōu)先的原則，應當旗幟鮮明地將‘保障公民權益’作為我國行政訴訟制度的根本目的。”[6]

令人欣喜的是，在此次修法活動中，全國人大常委會對原法的立法目的作出修改，實現(xiàn)了行政訴訟的價值回歸。新《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法?！迸c原法相比，作了三處修改：(1)將“為保證人民法院正確、及時審理行政案件”中的“正確”修改為“公正”。因為“公正”是司法工作的生命線，是人民群眾的核心要求，而“正確”不足以概括對司法工作的要求。(2)增加“解決行政爭議”。其目的是進一步強化通過行政訴訟化解行政糾紛的作用，以法治的方式解決行政爭議，有利于增強公民的法治意識，避免出現(xiàn)“信訪不信法”的現(xiàn)象。(3)將“維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權”刪除了“維護”。其目的是“強調行政訴訟就是要對行政行為的合法性進行控制和監(jiān)督，以保護公民、法人和其他組織的合法權益。”[7]行政訴訟的功能主要是對行政機關行使職權進行司法監(jiān)督，為受到違法行政行為侵犯合法權益的行政相對人提供法律救濟。“行政訴訟的定位必須回歸訴訟制度本身，訴訟的基本功能是解決爭議繼而保護公民權利，行政訴訟雖與民事訴訟、刑事訴訟有所區(qū)別，但不能否認其本質屬性?！盵8]

二、通暢訴訟入口，破解“立案難”問題

行政訴訟面臨的“三難”，最突出的是“立案難”。與刑事訴訟、民事訴訟相比，行政訴訟的一審案件很少，1990年至2011年的刑訴、民訴、行訴一審結案總數(shù)中，行政案件的數(shù)量嚴重失衡，占比僅有180%。[9]

立案難，既有法律制度的原因，也有社會現(xiàn)實的原因。首先，在法律制度方面，原《行政訴訟法》規(guī)定了立案審查制度，法院在立案實踐中，有時擔心立案可能得罪政府、敏感案件難以審理或者不利于被告的判決難以執(zhí)行，往往會抬高立案審查的門檻，對于一些棘手的案件拒絕受理或者拖延受理。另外，原《行政訴訟法》在受案范圍、原告資格等方面，對行政相對人提起行政訴訟設置了較多限制。其次，在社會現(xiàn)實方面，行政權相對強大，司法體制不夠完善，司法獨立性比較薄弱，有限的司法必然帶來有限的立案。行政機關與行政相對人產生行政糾紛之后，行政相對人不敢當原告、行政機關不愿當被告、法院不愿受理行政案件的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致許多行政糾紛進入信訪渠道，信訪成為解決我國行政糾紛機制中的“龍頭”，這在一定程度上反映了司法救濟力量的薄弱。

為了破解立案難的問題，新《行政訴訟法》擴大了行政訴訟的大門，讓行政爭議能夠順利進入司法審判的環(huán)節(jié)。新法作出以下三個方面的修改。

（一）進一步保障行政相對人的訴訟權利

首先，明確人民法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利。(1)法院應當保障相對人的起訴權利，對應當受理的行政案件要依法受理。(2)行政機關不得干預、阻礙法院受理行政案件，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。行政機關負責人出庭應訴制度，是新法的一個亮點。

其次，明確人民法院和行政機關的相應責任。(1)當事人對于起訴狀不接收、接收后不出具書面憑證、補一次告知補正事項的法院，可以向上級法院投訴，由上級法院責令改正，并對直接負責的主管人員和直接責任人員給予處分。(2)法院對被告行政機關經(jīng)傳喚無正當理由拒不到庭的、未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將情況予以公告，還可以向其上一級行政機關或者監(jiān)察機關提出處分主要負責人或者直接責任人員的司法建議。

（二）大幅度擴大行政訴訟的受案范圍

首先，將原法相關條文中的“具體行政行為”修改為“行政行為”。受案范圍涉及的是哪些行政爭議可以進入司法審查的范圍。原法對受案范圍的規(guī)定狹窄而且模糊，影響了行政訴訟的救濟功能的發(fā)揮。多年來，行政相對人只能對“具體行政行為”提起行政訴訟。但是，對于具體行政行為的內涵和外延，在理論上存在很大爭議。新法刪除了“具體”是一個很大的進步，因為行政行為的概念更有彈性，解釋的空間更大。

其次，擴大了對具體行政行為“肯定列舉”的事項種類。新法將行政機關侵犯相對人的自然資源所有權或者使用權，行政機關侵犯農村土地承包經(jīng)營權，行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用，行政機關沒有支付最低生活保障待遇、社會保險待遇等行政行為納入受案范圍，這對于司法實踐具有直接的指導作用。

再次，允許對部分抽象行政行為(行政規(guī)范性文件)進行附帶審查。實踐中，有些具體行政行為侵犯相對人的合法權益，是地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件越權、錯位作出規(guī)定造成的，而且其損害范圍遠遠超過了具體行政行為，多年來將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的呼聲很高。為了從根本上減少違法具體行政行為，新法規(guī)定，相對人對具體行政行為所依據(jù)的國務院部門、地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件，在起訴具體行政行為的同時，可以提出附帶審查的請求。這個規(guī)定，借鑒了《行政復議法》的立法經(jīng)驗，符合我國《憲法》和法律有關人大對政府、政府對其部門以及下級政府進行監(jiān)督的基本原則，有利于糾正相關規(guī)范性文件的違法問題。

（三）改立案審查制為立案登記制

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。”這是建立立案登記制的依據(jù)。

立案登記，是指法院對依法應當受理的案件進行登記受理的制度，是與立案審查相對應的一個制度。原《行政訴訟法》規(guī)定立案審查制度，有些法院受到司法環(huán)境的影響，對應當受理的行政案件拒不立案。甚至有些法院在收到起訴狀以后，拒絕出具任何法律文書。

為了保護當事人的合法訴權，新《行政訴訟法》改革了行政案件受理制度，建立立案登記制度，法院在接到行政起訴狀時，對符合法定起訴條件的應當?shù)怯浟?，無需進行審查，不得拒收當事人的起訴狀。不能當場判斷是否符合起訴條件的，應當接收起訴狀，在七日內決定是否立案。起訴狀內容有欠缺或者其他錯誤，法院應當給予指導和釋明，并告知當事人需要補正的內容。新法還規(guī)定，如果法院“不立不裁”，即不立案、也不作不予立案裁定，當事人可以向上一級法院起訴，上一級法院認為符合起訴條件的，應當立案審理，也可以指定其他下級法院立案審理。

三、完善審判機制，破解“審理難”問題

《行政訴訟法》實施以來，“審理難”問題貫徹始終，主要表現(xiàn)在三個方面：一是原告勝訴案件少，1990~2011年總勝訴率僅為1402%，并且不斷下降。二是法院判決結案少，2007~2011年判決結案率僅為2730%。三是撤訴案件多，1990~2011年撤訴案竟然占一審結案數(shù)的4004%。[9]盡管最高法院發(fā)布了多項司法政策來破解難題，但是沒有產生明顯效果。最高法院在《關于認真貫徹執(zhí)行〈關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定〉的通知(法發(fā)[2008]7號)》中指出問題的癥結所在：“當前影響行政審判工作發(fā)展的因素還不同程度存在，其中司法環(huán)境不理想仍然是一個比較突出的問題，一些地方政府和行政管理部門不理解、不配合、不尊重甚至干預人民法院受理和審判行政案件的現(xiàn)象還沒有得到很好解決，影響了人民法院獨立、公正行使司法審查權和行政審判職能作用的發(fā)揮?！?/p>

解決審理難的問題，關鍵是要完善行政訴訟審理機制，提高行政訴訟審理的公正和效率，促成行政案件的根本解決。新法作出以下四個方面的修改。

（一）完善管轄制度

原《行政訴訟法》規(guī)定，被告所在地的基層法院管轄第一審行政案件。但是，法院的人事權、財政權都掌握在地方政府手里，本地法院審理本地政府的行政行為，有時會受到地方政府的不利影響。為了減少地方政府對行政審判的干預，根據(jù)十八屆三中全會關于探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的精神，新法規(guī)定，經(jīng)最高法院批準后，省、直轄市、自治區(qū)的高級法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

（二）增設簡易程序

時的主要考慮是被告是行政機關，行政案件比較復雜，不適宜采用簡易程序。但是，實踐中有一些案件非常簡單，爭議標的額很小，沒有必要采用普通程序。新法增設簡易程序，有利于提高審判效率，降低訴訟成本。新法規(guī)定，對事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的第一審行政案件，如果被訴行政行為是依法當場作出的、案件涉及款額二千元以下的、屬于政府信息公開案件的，就可以適用簡易程序。此外，其他第一審行政案件，如果當事人各方同意適用簡易程序的，也可以適用簡易程序。但是，發(fā)回重審、再審的案件不能適用簡易程序。

（三）增設調解程序

原《行政訴訟法》規(guī)定，法院審理行政案件，除行政賠償訴訟外，不能調解。這種制度安排的主要考慮是行政訴訟審查的對象是行政行為的合法性，行政行為要么合法要么不合法，沒有調解的空間。同時，行政機關代表國家行使行政權，如果允許對行政案件進行調解，似有允許行政機關拿國家權力與相對人做交易之嫌。但是，這一規(guī)定過分強調公權力不能任意處置，與行政訴訟解決爭議的功能不符。實踐中，行政機關擁有大量的自由裁量權，在作出行政行為時往往有選擇判斷的空間。因此，應當允許在法院引導之下，行政機關和相對人雙方互諒互讓，在法律框架內和平解決行政爭議?；谝陨峡紤]，新法規(guī)定，法院審理行政案件，不適用調解，但是，行政賠償、補償以及行政機關行使自由裁量權的案件可以除外。

（四）完善一審判決形式

原《行政訴訟法》規(guī)定的維持、撤銷、履行、變更和確認違法等判決形式，與訴訟請求在一定程度上出現(xiàn)了脫節(jié)，無法滿足行政審判的實際需要。新法對判決形式進行了多處修改，比如增加給付判決、擴大確認違法判決和變更判決的范圍。其中，最重要的修改是以“判決駁回原告訴訟請求”代替“維持判決”。

如前文所述，原法建立在“兼顧行政權和公民權”立法價值的基礎上，在訴訟目的上強調“維護行政機關依法行使行政職權”，與此相對應，在判決形式上規(guī)定對合法行政行為作出“維持判決”?！熬S持判決”存在難以克服的先天缺陷，對之批評的聲音從未停止。因為，行政訴訟的價值在于通過審判解決行政爭議，維護行政相對人的合法權益。行政相對人認為行政機關的違法行政行為侵犯其合法權益，向法院提起行政訴訟的目的在于推翻行政行為。法院作為居間裁判者，如果認為行政相對人的理由不充分，判決駁回原告訴訟請求就可以了。本次修法，既然在第一條關于立法價值的規(guī)定已經(jīng)取消了“維護行政權”的功能，與之相對應，就應當在判決形式上取消“維持判決”。新法規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，法院可以判決駁回原告的訴訟請求，從而以“判決駁回訴訟請求”取代了“維持判決”。

四、加大懲罰力度，破解“執(zhí)行難”問題

執(zhí)行制度是行政訴訟的最后環(huán)節(jié)，對行政相對人是否真正獲得權利救濟非常重要。即使公民、法人和其他組織勝訴，如果行政機關拒絕履行法院的裁判，行政訴訟就喪失了保護公民合法權益的效果。長期以來，執(zhí)行難是一個非常棘手的問題。法院缺乏足夠的獨立性和權威性，行政機關不履行法院判決、裁定的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。但是，原《行政訴訟法》規(guī)定的執(zhí)行措施力度比較有限，對行政機關的威懾力尚顯不足。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的法律規(guī)定。”據(jù)此，新法對原法作出了較大修改。(1)將不履行判決裁定對該行政機關按日處五十元至一百元的罰款，改為對行政機關負責人的罰款，這是從有效性上考慮的，對負責人罰款比對行政機關罰款更加有效。(2)增加一項“將行政機關拒絕履行的情況予以公告”，以公開促執(zhí)行。行政機關理應成為守法的模范，應當自覺履行法院發(fā)生法律效力的判決、裁定和調解書。如果拒絕履行義務，法院對之以公告的形式進行公開，造成一定的社會影響和輿論壓力，從而達到促進其自覺履行的目的。(3)將“拒不履行判決、裁定，情節(jié)嚴重構成犯罪的，依法追究主管人員和直接責任人員的刑事責任”修改為“拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節(jié)嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。本項規(guī)定中的拘留是指司法拘留，性質上屬于排除妨礙行政訴訟的強制措施，借鑒了《民事訴訟法》第一百一十一條的規(guī)定。在有些案件中，行政機關拒不履行義務達到了非常嚴重、惡劣的程度，需要對藐視發(fā)生法律效力的判決、裁定、調解書的有關責任人員采取更有威懾力的措施。

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