100城市測(cè)評(píng)顯示《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》尚未落實(shí)到位

近半數(shù)未如期公布法治政府建設(shè)年報(bào)

【提要】

“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)”平均得分為47.22分(總分80分)

排名前五的城市分別是：天津、南寧、臨沂、深圳、信陽(yáng)

得分最高的子項(xiàng)目為“領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培養(yǎng)”

得分最低的子項(xiàng)目為“公開(kāi)推進(jìn)依法行政考核工作”

□　本報(bào)記者 張紅兵

2015年年底，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)，明確了我國(guó)法治政府建設(shè)的總藍(lán)圖和路線圖、施工圖?！毒V要》落實(shí)情況如何？中國(guó)政法大學(xué)法治政府評(píng)估小組對(duì)國(guó)內(nèi)100家城市政府進(jìn)行了測(cè)評(píng)，結(jié)果并不樂(lè)觀。

評(píng)估發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題是：被評(píng)估城市的政府中，46%仍不能按照綱要要求及時(shí)公布法治政府建設(shè)情況年度報(bào)告，依法行政考核工作缺乏透明度，政府常務(wù)會(huì)議討論法治政府建設(shè)缺少針對(duì)性。

評(píng)估組專項(xiàng)測(cè)評(píng)了“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)”。該項(xiàng)指標(biāo)總分為80分，被評(píng)估的100個(gè)城市的平均得分為47.22分。

2017年度排名前五的城市分別是：天津、南寧、臨沂、深圳、信陽(yáng)。得分最高的子項(xiàng)目為“領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培養(yǎng)”。得分最低的子項(xiàng)目為“公開(kāi)推進(jìn)依法行政考核工作”。

法治政府建設(shè)處于邊緣位置

在2017年度被評(píng)估的100個(gè)城市中，仍然只有54個(gè)市政府在2017年第一季度以《依法行政工作綜述》《依法行政工作情況報(bào)告》《法治政府建設(shè)情況報(bào)告》等形式公布了上一年度法治政府建設(shè)情況報(bào)告，3個(gè)市政府在2017年第一季度后延遲公布上一年度法治政府建設(shè)情況，43個(gè)市政府未公布上一年度法治政府建設(shè)情況，未按規(guī)定期限公布的政府比例達(dá)46%。雖然未按期公布的比例相比2016年度下降了35%，但地方政府對(duì)《綱要》中該項(xiàng)要求的執(zhí)行力度仍然不夠。

評(píng)估報(bào)告分析：上述現(xiàn)象表明，法治政府建設(shè)在不少地方政府工作議程中尚處于較為邊緣的位置，黨政主要負(fù)責(zé)人自覺(jué)推進(jìn)法治政府建設(shè)各項(xiàng)工作的意識(shí)仍然不充分。報(bào)告的延遲公布并非一個(gè)形式上的次要問(wèn)題，它在深層次上反映了黨政主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)亟待落實(shí)。

常務(wù)會(huì)議討論法治頻次增加

在“本年度政府常務(wù)會(huì)議對(duì)法治政府建設(shè)工作討論情況”這一子項(xiàng)目中，2014年評(píng)估中全國(guó)平均得分率為38.2%，2015年評(píng)估中全國(guó)平均得分率為42.6%，2016年平均得分率為51.8%，2017年平均得分率為66.55%。該觀測(cè)點(diǎn)得分率逐年升高，且得分增速呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)。由此可見(jiàn)，各地方政府對(duì)法治政府建設(shè)工作的重視程度逐步提升，法治政府建設(shè)工作在政府日常議程中取得了更為優(yōu)先的位置。

法治政府建設(shè)進(jìn)入政府常務(wù)會(huì)議議題，是一個(gè)進(jìn)步。但考察具體議題卻往往缺少針對(duì)性。

在專題討論法治政府建設(shè)方面，多為落實(shí)《綱要》要求制定地方版實(shí)施方案。100個(gè)城市中，有33個(gè)城市通過(guò)了相關(guān)實(shí)施方案。

在此之外，常務(wù)會(huì)議討論法治政府建設(shè)，多是落實(shí)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、信息公開(kāi)等要求，針對(duì)“行政審批”、“政務(wù)公開(kāi)”等議題進(jìn)行討論。

評(píng)估報(bào)告指出，不同地方有著不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，法治政府建設(shè)也各有不同的薄弱環(huán)節(jié)。因此，在法治政府建設(shè)議題選擇上，除了強(qiáng)化對(duì)中央政府要求的執(zhí)行外，尚需要結(jié)合自身的短板，有針對(duì)性地解決一些實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題。

法制機(jī)構(gòu)在基層屢遭撤并

受評(píng)估的100個(gè)城市中有91個(gè)設(shè)立了獨(dú)立的政府法制辦，其下轄的1090個(gè)區(qū)縣中則僅有236個(gè)區(qū)縣政府設(shè)立了獨(dú)立的法制機(jī)構(gòu)。測(cè)評(píng)發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)設(shè)立的比例在不同層級(jí)政府中呈現(xiàn)出逐級(jí)遞減的趨勢(shì)，并在區(qū)縣政府一級(jí)呈現(xiàn)斷崖式下跌。

不僅如此，令理論和實(shí)務(wù)界困惑的是，不少區(qū)、縣政府在十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》后撤并了獨(dú)立的法制機(jī)構(gòu)。不少法制機(jī)構(gòu)的工作人員對(duì)此評(píng)價(jià)稱“本來(lái)應(yīng)當(dāng)加足馬力，卻被拆了發(fā)動(dòng)機(jī)”。

評(píng)估報(bào)告分析，這表明政府層級(jí)越低，越容易忽略法治政府建設(shè)的組織保障。

依法行政考核力度不足

據(jù)公開(kāi)檢索到的數(shù)據(jù)，有68個(gè)市政府對(duì)2016年或2015年的依法行政工作進(jìn)行了考核。其中，只有4個(gè)市政府公布了考核發(fā)現(xiàn)的針對(duì)具體單位的問(wèn)題或向人大、黨委報(bào)告了考核情況。仍有32個(gè)城市未在2016年進(jìn)行依法行政工作考核或者未公開(kāi)相關(guān)情況。

部分城市在考核中體現(xiàn)了問(wèn)題反饋環(huán)節(jié)，但沒(méi)有進(jìn)一步明確具體問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策；少數(shù)城市在公布的考核結(jié)果中指出了各部門普遍存在的問(wèn)題，如行政決策程序、行政執(zhí)法規(guī)范化、法治政府整體建設(shè)水平以及依法行政工作發(fā)展均衡性問(wèn)題等。但地方政府僅對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行籠統(tǒng)概括描述，流于形式，缺少實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)和建議，不利于相關(guān)部門改進(jìn)工作。

評(píng)估者說(shuō)

□　趙鵬

本次評(píng)估的結(jié)果與往年相似，雖然得分率有所上揚(yáng)，但相對(duì)于其他指標(biāo)則依然處于低位?？梢?jiàn)，“組織領(lǐng)導(dǎo)”仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。該部分的指標(biāo)多依據(jù)《綱要》設(shè)置，主要反映的是地方政府開(kāi)展法治政府建設(shè)的“主觀意愿”，得分率偏低主要?dú)w結(jié)于領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)法治政府建設(shè)的重視程度、推進(jìn)力度和組織保障不夠。

評(píng)估反映的主要問(wèn)題有以下五個(gè)方面：第一，法治政府建設(shè)情況報(bào)告的公布狀況仍然不盡理想，黨政主要負(fù)責(zé)人法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)亟待落實(shí)；第二，設(shè)立獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)的比例在省、市、縣(區(qū))逐級(jí)遞減，并在區(qū)、縣一級(jí)呈現(xiàn)斷崖式下跌；第三，政府常務(wù)會(huì)議關(guān)于法治政府建設(shè)的議題多為對(duì)中央要求的部署，缺少針對(duì)地方重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的主動(dòng)探索；第四，依法行政工作考核力度仍不足，相關(guān)部門監(jiān)督缺位；第五，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培訓(xùn)在形式上較為單一。

從評(píng)估的操作層面看，還有一些導(dǎo)致得分率偏低的細(xì)節(jié)需要我們關(guān)注。比如：個(gè)別地方政府尚未建立規(guī)范的門戶網(wǎng)站，部分地方政府門戶網(wǎng)站板塊設(shè)置混亂、更新滯后，直接導(dǎo)致了信息檢索的困難；對(duì)法治政府建設(shè)情況和依法行政考核工作的報(bào)告發(fā)布不夠及時(shí)，有些城市在開(kāi)展上存在形式化、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象；雖然組建了法律顧問(wèn)隊(duì)伍卻沒(méi)能充分發(fā)揮他們?cè)谛姓Q策、行政執(zhí)法等方面的應(yīng)有作用等。

“組織領(lǐng)導(dǎo)”部分主要考察的是各級(jí)地方政府的主觀能動(dòng)性，可以說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)一旦重視許多三級(jí)指標(biāo)的得分率都能得到明顯的改善。此外，該指標(biāo)在不同城市的得分率呈現(xiàn)明顯的兩級(jí)分化，沿海發(fā)達(dá)城市和中西部城市差距明顯。因而，下一步如何提高各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)尤其是中西部城市的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)該項(xiàng)工作的重視，是提高法治政府建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵。

(作者系中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副院長(zhǎng)、副教授)