最高法副院長江必新詳解行政訴訟法司法解釋新變化

“民告官不見官”將記錄在案

2月7日,最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱司法解釋)。全文共13個(gè)部分163條,廣受社會(huì)關(guān)注的“訴訟主客場”“民告官不見官”等問題,均在司法解釋關(guān)注之列。

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的,人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案和在裁判文書中載明,并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法作出處理?！毙侣劙l(fā)布會(huì)上,最高法副院長江必新就司法解釋中的新變化、新亮點(diǎn),進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

五種行為不可訴以防濫訴

行政訴訟法規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)向人民法院提起訴訟。

“這一規(guī)定明確了可訴行政行為的標(biāo)準(zhǔn),但是比較原則,在司法實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握?！苯匦绿寡?有的地方出現(xiàn)對(duì)于可訴行政行為把握不準(zhǔn)、錯(cuò)誤理解立案登記和訴權(quán)濫用的現(xiàn)象。

為明確可訴行政行為的界限,保障行政訴訟救濟(jì)渠道的實(shí)效,保障當(dāng)事人合法權(quán)益,結(jié)合司法實(shí)踐,司法解釋增加規(guī)定了下列5種不可訴的行為,即不產(chǎn)生外部法律效力的行為、過程性行為、協(xié)助執(zhí)行行為、內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為、信訪辦理行為。

江必新介紹說,行政機(jī)關(guān)在行政程序內(nèi)部所作的行為,例如行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部溝通、會(huì)簽意見、內(nèi)部報(bào)批等行為,并不對(duì)外發(fā)生法律效力。行政機(jī)關(guān)作出行政行為之前,一般要為作出行政行為進(jìn)行準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等,這些行為尚不具備最終的法律效力,一般稱為“過程性行為”,均不屬于可訴的行為。

江必新說,信訪辦理行為不是行政機(jī)關(guān)行使“首次判斷權(quán)”的行為,對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力,對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響,因此不具有可訴性。此外,行政機(jī)關(guān)依照法院生效裁判作出的行為,本質(zhì)上屬于履行生效裁判的行為,并非行政機(jī)關(guān)自身依職權(quán)主動(dòng)作出的行為,亦不屬于可訴的行為。

管轄改革解“主客場”問題

黨的十八屆四中全會(huì)提出,探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機(jī)制,合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度,切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。

江必新認(rèn)為,司法實(shí)踐中,跨行政區(qū)劃法院改革已經(jīng)取得重要突破。例如,2016年,北京市第四中級(jí)人民法院受理一審行政案件2893件,比2015年增長107.09%,達(dá)到2014年同類案件總數(shù)的13.4倍。

為了進(jìn)一步推動(dòng)跨行政區(qū)劃法院管轄改革,司法解釋就跨行政區(qū)劃法院管轄改革以及需要履行的程序作出明確。規(guī)定鐵路運(yùn)輸法院等專門人民法院審理行政案件,應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定,即經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

為了解決司法實(shí)踐中個(gè)別當(dāng)事人利用管轄權(quán)異議制度干擾行政訴訟的問題,司法解釋明確規(guī)定了管轄異議處理程序制度。

人民法院對(duì)管轄異議審查后確定有管轄權(quán)的,不因當(dāng)事人增加或者變更訴訟請(qǐng)求等改變管轄,但違反級(jí)別管轄、專屬管轄規(guī)定的除外。為了方便人民法院審理,方便當(dāng)事人訴訟,司法解釋對(duì)于涉及限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施,行政機(jī)關(guān)又采取其他行政強(qiáng)制措施或者行政處罰的,規(guī)定了原告可以行使選擇管轄權(quán)的制度。

明確受案條件減少干預(yù)可能

新行政訴訟法實(shí)施以來,各級(jí)人民法院堅(jiān)決貫徹落實(shí)立案登記制,大力破除“立案難”制度壁壘。實(shí)行立案登記制當(dāng)年,全國法院受理一審行政案件220398件,比2014年上升55.34%。

江必新認(rèn)為,行政案件立案難問題初步得到緩解,但各級(jí)法院對(duì)于立案登記制下是否需要審查起訴條件等問題,把握尺度不一,一些不符合起訴條件的案件也進(jìn)入訴訟程序,導(dǎo)致案件激增,亟需通過司法解釋統(tǒng)一規(guī)范。

司法解釋明確了人民法院的審查權(quán)力和釋明義務(wù),規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)就起訴狀內(nèi)容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進(jìn)行審查。起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的,人民法院應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明,并一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容、補(bǔ)充的材料及期限。當(dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者經(jīng)補(bǔ)正仍不符合起訴條件的,退回訴狀并記錄在冊；堅(jiān)持起訴的,裁定不予立案,并載明不予立案的理由。

江必新說:“受案條件越明確、越清楚,越好操作,越不容易被濫用,因?yàn)闆]有濫用立案權(quán)的空間。立案人員操控空間越小,干預(yù)的可能性越少,一干預(yù)就違法,不立案就違法,這就是司法解釋花很大篇幅明確立案條件的原因?！?/p>

負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)說明理由

為了進(jìn)一步推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,確保行政糾紛獲得實(shí)質(zhì)化解,司法解釋在“擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍、明確應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形、明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的說明義務(wù)”等方面作出規(guī)定。

據(jù)江必新介紹,司法解釋適度擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍。即行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人,包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的,可以另行委托1名至兩名訴訟代理人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭,不得僅委托律師出庭。

司法解釋規(guī)定,涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件,被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。

江必新說:“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的,應(yīng)當(dāng)向人民法院提交情況說明,并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。行政機(jī)關(guān)拒絕說明理由的,不發(fā)生阻止案件審理的效果,人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議?！?（本報(bào)記者 劉子陽 本報(bào)見習(xí)記者 董凡超）

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