• 【發(fā)布單位】作者：鄭赫南
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• 【發(fā)布日期】2012-11-05 13:45:46
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-《北京法治發(fā)展報(bào)告》發(fā)布：立法注重“接地氣”-

11月1日發(fā)布的《北京法治發(fā)展報(bào)告(2011)》表明



 北京立法注重“接地氣”



 北京2011年的法治發(fā)展情況如何？立法工作如何“接地氣”？



 11月1日，《北京法治發(fā)展報(bào)告(2011)》 (下稱(chēng)《報(bào)告》)首發(fā)式暨首都法治建設(shè)研討會(huì)在京舉行，來(lái)自北京市社科院、市委政法委、市檢察院、法院、信訪等部門(mén)的有關(guān)負(fù)責(zé)人、專(zhuān)家學(xué)者與會(huì)。2011年北京市人大主導(dǎo)的立法創(chuàng)新工作，引起與會(huì)者熱議。



 立項(xiàng)論證：直指人才市場(chǎng)“黑中介”



 立項(xiàng)論證會(huì)關(guān)注了立法的必要性、可行性、立法思路及主要內(nèi)容。



 “立項(xiàng)論證會(huì)工作，有助于把好人大立法選項(xiàng)關(guān)，提高立法決策的科學(xué)性和民主性?！北本┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法制辦法規(guī)一處處長(zhǎng)熊菁華說(shuō)。



 《報(bào)告》顯示，2011年，北京市人大常委會(huì)共對(duì)11項(xiàng)立項(xiàng)論證報(bào)告進(jìn)行了審議，經(jīng)過(guò)審查，有4項(xiàng)被列入2012年人大常委會(huì)立法計(jì)劃；有4項(xiàng)被“要求調(diào)研起草，適時(shí)列入常委會(huì)立法計(jì)劃”；有2項(xiàng)“僅同意立項(xiàng)”，有1項(xiàng)被列為起草項(xiàng)目。



 關(guān)于人才市場(chǎng)“黑中介”的法規(guī)立項(xiàng)論證就是其中之一。《報(bào)告》表明，2010年，到北京市人力資源服務(wù)網(wǎng)站登記求職的人有2900萬(wàn)人次，到招聘會(huì)求職的有363萬(wàn)人次，達(dá)成意向的103萬(wàn)人次。這一龐大的求職大軍，依賴的是北京市從事人力資源服務(wù)的1046家企業(yè)和1.13萬(wàn)名從業(yè)人員。如此龐大的人力資源市場(chǎng)不可避免地出現(xiàn)了很多不規(guī)范的現(xiàn)象，比如“黑中介”蔓延問(wèn)題，有的中介以介紹職業(yè)為名，以培訓(xùn)、押金等各種名義向求職者非法收取各種費(fèi)用，有的機(jī)構(gòu)發(fā)布虛假?gòu)V告誘騙求職者，以非法收取中介費(fèi)，部分人才中介機(jī)構(gòu)隨意泄露個(gè)人信息，“獵頭”、人力資源管理服務(wù)咨詢等新興業(yè)態(tài)，缺乏法律規(guī)范等。



 2011年4月，北京市政府向該市人大常委會(huì)提交了“北京市人力資源市場(chǎng)條例”立項(xiàng)報(bào)告。同年5月，該市人大常委會(huì)組織召開(kāi)了由北京市政府各有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人、部分人大代表、專(zhuān)家學(xué)者以及人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)代表參加的立項(xiàng)論證會(huì)。



 此次立項(xiàng)論證會(huì)關(guān)注了立法的必要性、可行性、立法思路及主要內(nèi)容。其立法思路為：以合理、有效地配置人力資源為宗旨，完善以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的人力資源市場(chǎng)體系，建立統(tǒng)一規(guī)范、靈活有序的人力資源市場(chǎng)。



 立項(xiàng)論證過(guò)程中，有的代表和專(zhuān)家指出，現(xiàn)在一些中介機(jī)構(gòu)從事職業(yè)中介服務(wù)的同時(shí)，還從事勞務(wù)派遣，有的干脆“掛羊頭賣(mài)狗肉”，以中介為名從事非法勞務(wù)派遣。一些工人在不明真相的情況下變成了這些中介機(jī)構(gòu)的“派遣工”。鑒于勞務(wù)派遣服務(wù)問(wèn)題的復(fù)雜性，是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)該項(xiàng)立法予以界定、嚴(yán)格區(qū)分、有效規(guī)范，需要進(jìn)一步研究。



 目前，該項(xiàng)目已經(jīng)過(guò)北京市人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過(guò)，眼下處于調(diào)研起草階段。據(jù)熊菁華介紹，北京市人大的立項(xiàng)論證工作是從2008年開(kāi)始開(kāi)展的，5年中，有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對(duì)37件次的法規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行了論證，有6項(xiàng)是處于“暫時(shí)沒(méi)有被通過(guò)”的狀態(tài)。



 法規(guī)預(yù)案：立法調(diào)研做在前頭



 法規(guī)預(yù)案研究有助于吸收更多研究機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家學(xué)者參與立法，并提供相對(duì)中立、客觀的研究成果，有助于推進(jìn)立法的科學(xué)化。



 “開(kāi)展法規(guī)預(yù)案研究工作，是北京市人大2011年一項(xiàng)重要的立法創(chuàng)新?！毙茌既A表示，這一創(chuàng)新的目的是，積極穩(wěn)妥地處理在首都科學(xué)發(fā)展過(guò)程當(dāng)中遇到的比較復(fù)雜、突出的矛盾和一些重大、敏感問(wèn)題，在不引起爭(zhēng)論、不造成負(fù)面影響的前提下，慎重而有效地開(kāi)展前期的論證，為立法的決策提供依據(jù)。



 2011年，北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)便接受該市人大常委會(huì)委托，開(kāi)展了“北京市農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅條例”的法規(guī)預(yù)案研究工作。



 該研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)佟麗華列舉了農(nóng)村“宅基地”的例子，他說(shuō)，現(xiàn)在有些地方不批宅基地了，農(nóng)民的孩子結(jié)婚需要房子怎么辦？農(nóng)民的住房需求和宅基地審批之間矛盾凸顯。另外，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題，雖然國(guó)務(wù)院明令禁止，但私下交易不斷……



 對(duì)這些情況，佟麗華表示，該學(xué)會(huì)所做的法規(guī)預(yù)案研究工作比較細(xì)致，最終出來(lái)的研究報(bào)告顯示，我國(guó)在農(nóng)村的宅基地和農(nóng)民住宅問(wèn)題上，僅有物權(quán)法、土地管理法等很少的法律，很多具體的制度設(shè)計(jì)沒(méi)有體現(xiàn)，由于沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的法律依據(jù)，“一村一策”現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致不公平、沖突現(xiàn)象不可避免地出現(xiàn)，也增加了政府管理難度。比如，北京市某鎮(zhèn)共有21個(gè)村莊，卻實(shí)施了4種拆遷政策，均以“紅頭文件”的形式對(duì)外發(fā)布，而且越是后制定的政策優(yōu)惠條件越多。



 該報(bào)告建議，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，制定合理的農(nóng)村宅基地有條件流轉(zhuǎn)制度。以買(mǎi)賣(mài)為例，可設(shè)定若干限定性條件：依照土地管理法的規(guī)定，即宅基地使用權(quán)的初始取得只能是一次，出售、出租后不可再次申請(qǐng)；嚴(yán)格限制買(mǎi)賣(mài)雙方條件，規(guī)定賣(mài)方只有提供已有其他住房時(shí)才可出賣(mài)，買(mǎi)方僅能購(gòu)買(mǎi)一處宅基地及其住宅；只有房地一體時(shí)才可流轉(zhuǎn)，未建房屋的宅基地不得流轉(zhuǎn)等。



 “不論從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度，從政府依法行政的角度，還是從司法機(jī)關(guān)裁決案件、解決矛盾的角度，推進(jìn)這部立法都勢(shì)在必行。但是這個(gè)法立起來(lái)難度將非常大……”佟麗華認(rèn)為，北京市在全國(guó)領(lǐng)先啟動(dòng)該項(xiàng)立法調(diào)研工作，實(shí)屬不易。調(diào)研報(bào)告希望北京市先行制定地方性法規(guī)，進(jìn)而推動(dòng)全國(guó)性立法工作——修改現(xiàn)有物權(quán)法、土地管理法等相關(guān)法律，或者出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的“農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅法”等專(zhuān)門(mén)法律。



 “這份法規(guī)預(yù)案研究報(bào)告，為未來(lái)的條例制定提供了非常詳細(xì)的資料，立法調(diào)研非常充分。很多觀點(diǎn)比較有價(jià)值，點(diǎn)出了主要矛盾，也便于推動(dòng)立法時(shí)進(jìn)一步考慮?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏肯定了這份報(bào)告，認(rèn)為報(bào)告關(guān)于農(nóng)村宅基地、農(nóng)村住宅的法規(guī)政策的發(fā)展變化、目前的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題描述得都比較清晰。



 在佟麗華看來(lái)，法規(guī)預(yù)案研究工作有助于吸收更多研究機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家學(xué)者參與立法，并提供相對(duì)中立、客觀的研究成果，有助于推進(jìn)立法的科學(xué)化。



 據(jù)悉，除此之外，北京市人大常委會(huì)還委托相關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展了“北京市控制吸煙條例”以及“北京市基本住房保障條例”的法規(guī)預(yù)案研究工作。



 立法后評(píng)估：讓學(xué)前教育條例納入修改計(jì)劃



 立法后評(píng)估要通過(guò)實(shí)踐來(lái)看立法效果，要看在相關(guān)的領(lǐng)域，從業(yè)者有沒(méi)有把它作為一個(gè)行為準(zhǔn)則。



 “開(kāi)展立法后評(píng)估，是北京市人大常委會(huì)開(kāi)展的一項(xiàng)重要工作。此項(xiàng)工作從2008年開(kāi)始啟動(dòng)，近幾年，北京市人大常委會(huì)先后對(duì)北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定、歷史文化名城保護(hù)條例、實(shí)施動(dòng)物防疫法等進(jìn)行了立法后評(píng)估?！毙茌既A特別提到，對(duì)《北京市學(xué)前教育條例》進(jìn)行立法后評(píng)估后，該市人大已計(jì)劃修訂該條例。



 據(jù)首都師范大學(xué)政法學(xué)院法律系主任李昕介紹，2011年，首都師范大學(xué)政法學(xué)院受北京市人大常委會(huì)委托，對(duì)《北京市學(xué)前教育條例》進(jìn)行了立法后評(píng)估，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育資源供給總量不足，實(shí)施11年的條例已不能適應(yīng)北京學(xué)前教育環(huán)境的變化，亟待修改。



 “評(píng)估還發(fā)現(xiàn)，條例在一些權(quán)利配置方面存在不科學(xué)的地方?！崩铌勘硎?，條例所定位的教育主管部門(mén)負(fù)責(zé)“整體進(jìn)行學(xué)前教育問(wèn)題的協(xié)調(diào)”，但評(píng)估發(fā)現(xiàn)該部門(mén)很難承擔(dān)起全部協(xié)調(diào)責(zé)任，且條例中很多權(quán)利性條款缺乏法律責(zé)任的規(guī)定。在條例實(shí)施效果方面，發(fā)現(xiàn)幼兒教育發(fā)展的均衡性不足，教育平等權(quán)有待進(jìn)一步落實(shí)，財(cái)政投入仍需加強(qiáng)。為此，課題組對(duì)條例修改提出了多條建議。



 莫紀(jì)宏表示，立法后評(píng)估是一項(xiàng)很重要的工作，要通過(guò)實(shí)踐來(lái)看立法效果，要看在相關(guān)的領(lǐng)域，從業(yè)者有沒(méi)有把它作為一個(gè)行為準(zhǔn)則，也就是說(shuō)看法規(guī)是否真正實(shí)施過(guò)。



 據(jù)悉，《北京法治發(fā)展報(bào)告》已連續(xù)發(fā)布兩年，今年的報(bào)告采用“總報(bào)告十分報(bào)告十專(zhuān)題報(bào)告”的體例，由北京市社會(huì)科學(xué)院法治研究中心、法學(xué)研究所撰寫(xiě)。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授朱力宇認(rèn)為，該報(bào)告資料詳實(shí)，前瞻性強(qiáng)，具有重大學(xué)術(shù)價(jià)值。