• 【發(fā)布單位】作者：杜 曉 鄭小瓊
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• 【發(fā)布日期】2011-01-13 10:27:54
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• 【文件來源】來源：法制日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-專家勾畫反腐敗法藍(lán)圖 制度缺失催生反腐無用論-

關(guān)于公務(wù)人員接受禮品范圍及其最高限額的規(guī)定



 禁止公務(wù)員接受饋贈(zèng)的法律在實(shí)踐中會(huì)遇到種種困難。結(jié)合我國(guó)國(guó)情,將我國(guó)公務(wù)員接受禮品的最高限額規(guī)定為300元人民幣比較合適



 關(guān)于公務(wù)人員從事第二職業(yè)



 公務(wù)人員特別是黨政干部不可同時(shí)兼任一個(gè)以上的公職；公務(wù)人員特別是黨政干部不得從事可能損害或影響其職務(wù)的第二職業(yè)



 關(guān)于公職崗位親屬回避制度



 規(guī)定公務(wù)員(特別是黨政干部)不得與其配偶、子女及有五服關(guān)系或與特定關(guān)系人,同屬一個(gè)部門或單位,不得構(gòu)成上下級(jí)關(guān)系或同事關(guān)系,或雙方有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經(jīng)商牟利,進(jìn)入暴利行業(yè)



 關(guān)于公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度



 規(guī)定申報(bào)結(jié)果的公示范圍,可以先做到“同級(jí)公示”。在申報(bào)的內(nèi)容中不應(yīng)有“秘密申報(bào)”部分,即不應(yīng)有暗箱操作部分,“要規(guī)定對(duì)于不如實(shí)申報(bào)收入的,從刑法層面進(jìn)一步完善相關(guān)罪名



 反腐敗法自上世紀(jì)90年代以一號(hào)文件的形式提出后到現(xiàn)在還沒有出臺(tái),主要是因立法難度確實(shí)很大。據(jù)專家透露,其中有幾個(gè)難點(diǎn),一是收入申報(bào)制度不成熟；二是贈(zèng)予的最高限額怎么定；三是公務(wù)員第二職業(yè)的兼職問題。



 專家指出,關(guān)于公務(wù)人員接受禮品范圍及其最高限額的規(guī)定、公務(wù)人員從事第二職業(yè)、公職崗位親屬回避制度、公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、懲戒措施等或成為反腐敗法基本內(nèi)容



 2011年新年伊始,反腐敗再奏強(qiáng)音。



 中共中央總書記胡錦濤1月10日在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話時(shí)指出,必須清醒地看到,黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)仍然面臨一些突出問題,反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨。我們既要看到反腐倡廉建設(shè)取得的明顯成效,又要看到反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性,以更加堅(jiān)定的決心和更加有力的舉措堅(jiān)決懲治腐敗、有效預(yù)防腐敗,進(jìn)一步提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平。



 此次講話被普遍認(rèn)為是“新一年反腐倡廉總動(dòng)員令”。



 著名反腐學(xué)者、中央黨校教授林?叢誚舛梁?跆巫蓯榧?jí)Σ话时茹?2011年起,中央將會(huì)加大力度完成反腐體系建設(shè)缺失的工作,反腐體系的建立將是此次全會(huì)核心議題。而反腐敗法的出臺(tái)是反腐敗體系建成的重要標(biāo)志。



 制度缺失引發(fā)反腐無用論戰(zhàn)



 近年來,在腐敗與反腐敗的較量中,一種“反腐無用”的論調(diào)悄然出現(xiàn)。



 就在第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議召開前夕,中紀(jì)委監(jiān)察部召開紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件工作情況新聞通氣會(huì)。



 中紀(jì)委副書記干以勝透露,2010年紀(jì)檢監(jiān)察部門共接受信訪舉報(bào)1427186件(次),其中檢舉控告類1000277件(次)。初步核實(shí)違紀(jì)線索163480件,立案139621件,結(jié)案139482件,處分146517人。其中,給予黨紀(jì)處分119527人,給予政紀(jì)處分38670人。通過查辦案件挽回經(jīng)濟(jì)損失89.7億元。



 從查辦案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,2010年受黨紀(jì)處分人數(shù)占黨員總數(shù)的比例為1.5‰。干以勝認(rèn)為,黨員干部隊(duì)伍的主流是好的。



 “關(guān)于‘腐敗越反越多’的看法是不正確的,所謂‘反腐敗無效論、無用論’也是毫無根據(jù)的。通過全黨上下的共同努力,消極腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的勢(shì)頭得到遏制,反腐敗斗爭(zhēng)取得了明顯成效?！备梢詣僬f。



 對(duì)此,林?慈銜?“隨著反腐力度的加大,被查處的腐敗案件必然增加。此外,許多原本隱藏很深的腐敗分子和腐敗現(xiàn)象被查處,這就容易給人們?cè)斐梢环N反腐越反越多的錯(cuò)覺。”



 此外,一些地方運(yùn)用不太合乎常規(guī)的反腐手段,也使得人們對(duì)反腐的效力產(chǎn)生了些許懷疑。



 比如,廣東省某縣推出“廉潔自律保健操”。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)稱,“廉潔操”對(duì)心靈還是有一定觸動(dòng),“如果真正按照方案,一步一步實(shí)際操練下去,是有感覺的,已經(jīng)有部分干部反映有感覺了”。



 查閱相關(guān)資料,記者還注意到,近年來,很多地方還在“打官員配偶和子女的主意”,希望把這部分人動(dòng)員起來,成為反腐倡廉的一支中堅(jiān)力量。



 比如有些地方讓尚在中小學(xué)就讀的官員子女履行一項(xiàng)特殊的使命——監(jiān)督自己“做官”的父母。在某地的宣傳語中,是這樣描述的:“通過孩子們天真的眼睛對(duì)父母進(jìn)行監(jiān)督,用他們無邪的天性來感化父母,防止家長(zhǎng)貪污腐敗行為的出現(xiàn)”。并賦予這項(xiàng)活動(dòng)一個(gè)讓人心動(dòng)的名字:“小眼睛”盯“大眼睛”。



 反腐風(fēng)潮之下,還有的地方祭出高科技“法寶”。



 比如,某街道花費(fèi)不薄資金,推出公益性免費(fèi)網(wǎng)游《清廉戰(zhàn)士》,將嚴(yán)肅的廉政建設(shè)和娛樂性很強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)游戲結(jié)合起來。不過,對(duì)于這款游戲,游戲業(yè)內(nèi)人士的評(píng)價(jià)卻是“一款徹頭徹尾的垃圾游戲,連孩子都不感興趣”。



 一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,在反腐事業(yè)缺乏最根本制度設(shè)計(jì)的情況下,抓住一個(gè)腐敗分子是很容易的,但若想從根本上滌蕩腐敗現(xiàn)象“難于上青天”。制度化反腐長(zhǎng)期裹足不前,一些貪污腐敗分子被抓也只能是偶然和意外事件,而不是一個(gè)必然事件；種種反腐創(chuàng)新在脫離了制度設(shè)計(jì)的前提之后,難免有作秀之嫌并遭到“無用”的質(zhì)疑。只有構(gòu)筑起制度的堡壘和完善的監(jiān)督,才能形成長(zhǎng)效和全程的反腐機(jī)制,切實(shí)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”。



 科學(xué)反腐須法律“維穩(wěn)”



 反腐無用背后的民意焦慮實(shí)際上是一種對(duì)制度缺失的焦慮,因此,長(zhǎng)期以來,不少專家紛紛呼吁反腐敗法的出臺(tái)。



 在2010年“全國(guó)兩會(huì)”期間,全國(guó)人大代表周曉光就呼吁,在當(dāng)前形勢(shì)下,應(yīng)盡快制定一部系統(tǒng)全面的反腐敗法。



 周曉光表示,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的逐步建立,法制建設(shè)也在不斷推進(jìn)。但是由于種種原因,腐敗現(xiàn)象也在各個(gè)領(lǐng)域蔓延,腐敗官員級(jí)別越來越高,涉及的領(lǐng)域越來越廣。腐敗現(xiàn)象蔓延,很重要的一個(gè)原因是法制還不健全,是缺乏一部系統(tǒng)的、全面的、涵蓋各個(gè)領(lǐng)域的反腐敗法。



 著名反腐學(xué)者、曾任《中國(guó)懲治和預(yù)防腐敗重大對(duì)策研究》課題組組長(zhǎng)的王明高也認(rèn)為,改革開放以來頒布的法律制度,之所以懲治腐敗的效果不佳,主要原因有三:一是制度設(shè)計(jì)不科學(xué)；二是制度執(zhí)行沒有剛性；三是反腐敗工作沒有一部統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法律。



 “好的制度應(yīng)該上升為法律。只有把制度變?yōu)榉?上升為國(guó)家意志,才能強(qiáng)化制度的權(quán)威性和懲治性。讓遵紀(jì)守法者在全社會(huì)暢通無阻,使破壞法律者在全社會(huì)無路可逃。這樣的制度才稱得上科學(xué)的反腐制度?！蓖趺鞲哒f。



 在一片褒貶不一中,林?慈遠(yuǎn)越?昀吹鬧貧確錘?ㄉ韙?枇爍叨群悶饋Ｋ?銜?制度反腐形態(tài)已經(jīng)成型。



 “2009年被認(rèn)為是中國(guó)反腐敗制度建設(shè)的攻堅(jiān)之年。中央頒布了歷年來最為密集的制度化、規(guī)?；栏?、反腐措施,出臺(tái)了四部反腐方面的政策和黨規(guī),并在司法層面新增‘利用影響力受賄罪’?！绷?粗賦?這些法規(guī)、黨規(guī)的頒布,在很多方面彌補(bǔ)了過去的空白,顯示中央正在試圖逐漸建立完善的懲防體系,“盡管目前各項(xiàng)制度并不是非常完備,但正一步一步地接近目標(biāo)”。



 “在中央帶動(dòng)下,地方政府在加強(qiáng)廉政建設(shè)方面也多有突破,如在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公車使用等方面大膽進(jìn)行改革,他們的創(chuàng)新實(shí)踐將對(duì)推動(dòng)全國(guó)的廉政建設(shè)起到積極意義。”林?此怠



 事實(shí)上,查閱相關(guān)資料不難發(fā)現(xiàn),早在2005年年初,中央就頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》,其中提到,“到2010年,建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架”。



 林?錘嫠摺斗ㄖ迫氈ā芳?xì)J?因地震、冰凍等自然災(zāi)害對(duì)中央工作的牽扯,2008年印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》,把這一任務(wù)完成的時(shí)間表延后了兩年,即要到2012年建成反腐敗體系。



 “現(xiàn)在還剩兩年,要有緊迫感。所以,從2011年開始,中央加大了力度。應(yīng)當(dāng)看到,要建成反腐體系,現(xiàn)在還有很多工作需要做?！绷?此怠



 “反腐敗法自上世紀(jì)90年代以一號(hào)文件的形式提出后到現(xiàn)在還沒有出臺(tái),主要是因立法難度確實(shí)很大?！绷?聰蚣?xì)J咄嘎?其中有三大難點(diǎn),“一是收入申報(bào)制度不成熟；二是贈(zèng)予的最高限額怎么定；三是公務(wù)員第二職業(yè)的兼職問題。”



 “反腐敗是雙刃劍,要刮骨去毒,就會(huì)傷筋動(dòng)骨。反腐時(shí)間表的調(diào)整也表現(xiàn)出制定者一種實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度?！绷?此怠



 專家勾畫反腐敗法基本“藍(lán)圖”



 “現(xiàn)代社會(huì)反腐敗的基本模式是以法促廉。這一模式的基本特點(diǎn)是有一部反腐敗法典?！绷?此怠



 據(jù)林?唇檣?目前就世界許多國(guó)家或地區(qū)來看,大都擁有一部或多部防止公職人員貪污受賄,或以貪污受賄為重點(diǎn)的法典。不少國(guó)家除了在本國(guó)的刑法典中專門設(shè)有賄賂罪、貪污罪及禁止公務(wù)人員參與某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定外,還特別頒布了針對(duì)性較強(qiáng)的法典。



 對(duì)于未來反腐敗法的基本形態(tài)。林?慈銜?結(jié)合世界各國(guó)反腐敗立法實(shí)踐以及我國(guó)國(guó)情,該法內(nèi)容最重要的應(yīng)涉及以下方面:



 首當(dāng)其沖的便是關(guān)于公務(wù)人員接受禮品范圍及其最高限額的規(guī)定。



 據(jù)林?唇檣?許多國(guó)家或地區(qū)的反腐敗法都對(duì)公職人員不得接受饋贈(zèng)做出明確規(guī)定。通常規(guī)定,任何公務(wù)人員都不得接受他人不適當(dāng)?shù)膱?bào)酬,無論其數(shù)額多少。



 “當(dāng)然,我們需要意識(shí)到,完全禁止公務(wù)員接受饋贈(zèng)的法律在實(shí)踐中會(huì)遇到種種困難,因此大多數(shù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)制條文在禁止公務(wù)人員接受因其公職權(quán)力而出現(xiàn)的他人禮物時(shí),對(duì)價(jià)額及其報(bào)告程序做出規(guī)定,指出了出現(xiàn)的‘不適當(dāng)?shù)摹瘓?bào)酬的范圍?！绷?此怠



 結(jié)合我國(guó)國(guó)情,林?慈銜??夜??裨苯郵芾衿返淖罡呦薅罟娑ㄎ?00元人民幣比較合適。



 關(guān)于公務(wù)人員從事第二職業(yè),坊間曾一度炒的沸沸揚(yáng)揚(yáng)。對(duì)此,林?慈銜?燦Ω貿(mào)晌?錘?芊ㄉ婕暗哪諶蕁



 “在國(guó)外的反腐敗法中,大都禁止公務(wù)人員從事可能損害或影響其公職活動(dòng)的第二職業(yè)或經(jīng)商。不少國(guó)家還將關(guān)于這方面的限定一直延伸到官員的親屬。”林?此怠



 林?唇ㄒ?反腐敗法應(yīng)對(duì)公務(wù)人員從事第二職業(yè)及離職后的行為做出如下限定:



 公務(wù)人員特別是黨政干部不可同時(shí)兼任一個(gè)以上的公職,或在公職外擔(dān)任地方機(jī)構(gòu)、國(guó)營(yíng)公司、或公私合營(yíng)企業(yè)的職務(wù)、或董事、經(jīng)理；



 公務(wù)人員特別是黨政干部不得從事可能損害或影響其職務(wù)的第二職業(yè)；



 禁止公務(wù)人員特別是黨政干部為獲取報(bào)酬而從事產(chǎn)生行為沖突或利益不一致的兼職,不準(zhǔn)接受外國(guó)政府的酬金、私自代表他人或出庭與政府對(duì)抗,不得充當(dāng)外國(guó)經(jīng)紀(jì)人的代理商或與私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易活動(dòng),不得以濫用職權(quán)來謀取報(bào)酬或接受超出標(biāo)準(zhǔn)的酬金；



 非經(jīng)政府事先批準(zhǔn),任何公職人員特別是黨政干部不得參與經(jīng)商或接受任何雇傭和工作。



 除此之外,林?慈銜?怨?袢嗽碧乇鶚塹癡?剎坷脛昂笏?郵碌鬧耙島徒郵芾≡?男形?同樣需要在反腐敗法中進(jìn)行規(guī)制,“規(guī)定公職人員特別是黨政干部退職后在有關(guān)私營(yíng)企業(yè)的就業(yè)行為受到限制；公務(wù)人員特別是黨政干部在離職前后不得從原先與他有利益關(guān)系的人那里接受饋贈(zèng)”。



 從紙質(zhì)媒體到網(wǎng)絡(luò)媒體,公職人員在招聘過程中發(fā)生的“近親繁殖”、“因人設(shè)崗”等現(xiàn)象屢被報(bào)道。由此,林?粗賦?反腐敗法中應(yīng)對(duì)親屬回避制度作出明確規(guī)定。



 “建立回避制度,有利于消除政府內(nèi)宗派主義、小團(tuán)體主義,以及近親繁殖、任人唯親的不正之風(fēng)。”林?此怠



 對(duì)此,林?唇ㄒ?規(guī)定公務(wù)員(特別是黨政干部)不得與其配偶、子女及有五服關(guān)系(父母子女、祖父母輩與孫輩、堂表親、聯(lián)姻親)或與特定關(guān)系人,同屬一個(gè)部門或單位,不得構(gòu)成上下級(jí)關(guān)系或同事關(guān)系,或雙方有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經(jīng)商牟利,進(jìn)入暴利行業(yè)。



 “還應(yīng)將公務(wù)員法第69條的避籍制規(guī)定納入其中,即‘公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域(即原籍地或成長(zhǎng)地)回避,法律另有規(guī)定的(如民族自治地方公務(wù)員任職)除外’?！绷?此怠



 近年來,關(guān)于公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的種種爭(zhēng)論不絕于耳,在反對(duì)聲中,有人提出此種制度或涉嫌“侵犯”公職人員隱私。



 對(duì)此,林?幢硎玖私厝幌嚳吹囊餳?Ｋ?銜?“財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立加大了政府官員,尤其是高級(jí)官員行使權(quán)力的透明度。應(yīng)將公職權(quán)力的運(yùn)行與公職人員獲取私利的途徑暴露于大庭廣眾之中,置于法律的監(jiān)督之下”。



 林?賜?苯ㄒ?在反腐敗法中“公示范圍可初步確定為‘同級(jí)公示’”。



 “條文中規(guī)定申報(bào)結(jié)果的公示范圍,可以視條件的成熟程度而逐步擴(kuò)大。”林?唇?徊澆饈退?可以先做到“同級(jí)公示”,即在班子內(nèi)或同級(jí)干部中公開,由人大產(chǎn)生的干部的收入申報(bào)在人大中公示。



 林?賜?鼻康?在申報(bào)的內(nèi)容中不應(yīng)有“秘密申報(bào)”部分,即不應(yīng)有暗箱操作部分,“要規(guī)定對(duì)于不如實(shí)申報(bào)收入的,從刑法層面進(jìn)一步完善相關(guān)罪名”。



 作為一部法律,要想執(zhí)行到位,就必須有相應(yīng)的懲戒措施。



 林?粗賦?“對(duì)于公務(wù)人員越界的違法行為進(jìn)行懲處,是各國(guó)反腐敗制度的重要環(huán)節(jié)。許多國(guó)家的立法原則表明,公務(wù)人員一旦觸犯法律,無論他們居于何種地位或曾有過什么令人尊敬的功績(jī),都一概不能以官(職)抵罪,有的甚至受到重于犯同種罪的普通人的懲罰?！?


 由此,林?唇ㄒ樵詵錘?芊ㄖ?對(duì)公務(wù)人員違法行為的法律責(zé)任只作原則規(guī)定,如規(guī)定“公務(wù)人員違法行為應(yīng)受到黨紀(jì)政紀(jì)處罰,對(duì)于公務(wù)人員的犯罪行為由司法機(jī)關(guān)審查判決”。



 此外,林?椿菇ㄒ?在反腐敗法規(guī)定中紀(jì)委及各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)部門在反腐敗中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位或工作職能、重要地位,以使其領(lǐng)導(dǎo)地位和工作職能具有法定性。



 對(duì)于未來反腐敗的制度建設(shè),王明高的設(shè)想則是,借鑒世界各國(guó)的反腐成果,建立中國(guó)特色的科學(xué)反腐制度,其中主要應(yīng)包括家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、金融實(shí)名制度、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅制度、公民信用保障號(hào)碼制度、反腐敗國(guó)際合作制度五種,并以此為核心內(nèi)容,制定和出臺(tái)反腐敗法。