• 【發(fā)布單位】作者：黃輝
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• 【發(fā)布日期】2010-12-03 16:02:43
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• 【所屬類(lèi)別】立法追蹤

-解讀修改后的《行政監(jiān)察法》-

修改后的《行政監(jiān)察法》填補(bǔ)了對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督方面的空白，有利于進(jìn)一步促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高依法行政、廉潔從政水平。——題記



 你在馬路邊停車(chē)，要聽(tīng)從交通協(xié)管員指揮；你要擺攤做點(diǎn)兒小買(mǎi)賣(mài)，得接受城管協(xié)管員的檢查……你的這些行為，必須經(jīng)過(guò)他們的認(rèn)可，那么，他們執(zhí)行公務(wù)的行為由誰(shuí)來(lái)規(guī)范和監(jiān)督呢？從10月1日起，這些以往易被人忽略、但卻與人們生活息息相關(guān)的行政行為，都已被納入修改后的《行政監(jiān)察法》的視野。



 《行政監(jiān)察法》于1997年施行。它明確規(guī)定了我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、工作原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、管轄、職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)察程序和法律責(zé)任等內(nèi)容，是我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)、履行職責(zé)的基本法律依據(jù)和保障。它是我國(guó)行政監(jiān)察法律體系的核心和主干。



 《行政監(jiān)察法》實(shí)施10年后，為適應(yīng)形勢(shì)變化，2006年初，中央紀(jì)委監(jiān)察部開(kāi)始研究修訂《行政監(jiān)察法》，2010年6月25日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法〉的決定》，自2010年10月1日起施行。



 修改背景



 ●自1997年以來(lái)，我國(guó)行政管理體制發(fā)生了很大變化；黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用；修改《行政監(jiān)察法》勢(shì)在必行。



 ●中央紀(jì)委監(jiān)察部2006年著手修改。歷時(shí)四年，幾經(jīng)增刪，修改過(guò)程反映民意、集中民智，在全國(guó)人大常委會(huì)“兩讀”即獲通過(guò)。



 黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政監(jiān)察工作非常重視，多次強(qiáng)調(diào)，要依法執(zhí)政、依法行政、從嚴(yán)治政，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用。近年來(lái)，許多全國(guó)人大代表、政協(xié)委員以及專(zhuān)家學(xué)者，特別是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要求修訂《行政監(jiān)察法》的呼聲很高。



 銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)，城管協(xié)管、交通協(xié)管……十幾年間，很多新名詞走進(jìn)百姓生活。



 這表明，自1997年《行政監(jiān)察法》頒布實(shí)施以后，我國(guó)行政管理體制發(fā)生了很大變化，除行政機(jī)關(guān)外，像上述提到的，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織，也在行使行政權(quán)力并從事行政管理活動(dòng)。公眾對(duì)監(jiān)督上述組織及其工作人員行政行為有著很高期待。



 行政監(jiān)察工作實(shí)踐中，對(duì)監(jiān)察對(duì)象執(zhí)法、廉政、效能情況實(shí)施監(jiān)察已經(jīng)成為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)察的內(nèi)容和履行職責(zé)的主要方式。按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)政務(wù)公開(kāi)工作和糾風(fēng)工作已成為監(jiān)察機(jī)關(guān)的兩項(xiàng)重要職責(zé)。有必要將這些監(jiān)察機(jī)關(guān)早已履行的職責(zé)以法律形式確定，增強(qiáng)這些工作的制度化、規(guī)范化水平。



 此外，一些監(jiān)察制度如監(jiān)察機(jī)關(guān)的舉報(bào)制度和監(jiān)察程序制度等，需要隨實(shí)踐的發(fā)展予以健全和完善；監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理等一些行之有效的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，也需要以法律的形式固定下來(lái)。



 中央紀(jì)委監(jiān)察部于2006年初開(kāi)始研究修訂《行政監(jiān)察法》。



 據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部法規(guī)室副主任譚煥民介紹，2006年6月，中央紀(jì)委監(jiān)察部成立了修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)《行政監(jiān)察法》實(shí)施的成效和存在的主要問(wèn)題、修訂的主要內(nèi)容等進(jìn)行了深入調(diào)研，辦公室還委托16個(gè)地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展了專(zhuān)題調(diào)研；采取發(fā)征求意見(jiàn)函、開(kāi)座談會(huì)等方式聽(tīng)取各方面意見(jiàn)建議，充分反映民意，廣泛集中民智。



 2008年4月，監(jiān)察部將先后經(jīng)監(jiān)察部部長(zhǎng)辦公會(huì)議和中央紀(jì)委書(shū)記辦公會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法（修訂草案送審稿）》報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。



 “任何法律修改的過(guò)程，同時(shí)也是向公眾宣傳法律的過(guò)程?！眹?guó)務(wù)院法制辦政法司副司長(zhǎng)彭高建介紹，國(guó)務(wù)院法制辦經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn)和認(rèn)真審查修改，形成了《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法修正案（草案）》。修正案草案于2010年2月2日經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。



 2010年2月26日和6月23日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)先后兩次對(duì)修正案草案進(jìn)行了分組審議。6月25日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法〉的決定》，自2010年10月1日起施行。



 “新法”亮點(diǎn)



 ●填補(bǔ)了對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督方面的空白。



 ●在法律上明確了組織協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)政務(wù)公開(kāi)和糾風(fēng)工作是監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，確定了監(jiān)察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理體制。



 ●明確了泄露舉報(bào)信息行為要承擔(dān)法律責(zé)任。



 ●公眾可望獲知更多涉及切身利益的專(zhuān)項(xiàng)檢查、重大案件等情況。



 此次修改，在將原《行政監(jiān)察法》中的“國(guó)家公務(wù)員”修改為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員”的基礎(chǔ)上，又將原《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員”上升為法律規(guī)定，同時(shí)把“工勤人員以外的工作人員”修改為“從事公務(wù)的人員”。



 “以往在執(zhí)法監(jiān)察工作中，特別是在查處土地、環(huán)保、事故等責(zé)任追究案件時(shí)，有的從事公務(wù)的人員可能不是監(jiān)察對(duì)象，難以追究其責(zé)任?！路ā軌蛴行Ы鉀Q這類(lèi)問(wèn)題的發(fā)生?！敝醒爰o(jì)委監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察室主任傅奎對(duì)此深有感觸，“‘新法’第五十條明確了以上行為人為監(jiān)察對(duì)象，為我們進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察提供了法律依據(jù)?！?


 將原來(lái)以身份劃分監(jiān)察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)改為以從事公務(wù)活動(dòng)來(lái)劃分后，不論行為人是“工作人員”還是“工勤人員”，是“在編”還是“借調(diào)”、“聘用”，只要是從事公務(wù)活動(dòng)的，就屬于監(jiān)察對(duì)象，如城管協(xié)管員、受委托從事公務(wù)活動(dòng)的村民委員會(huì)成員等。這樣修改后，填補(bǔ)了對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督方面的空白，加強(qiáng)了對(duì)受委托或被授權(quán)從事公務(wù)活動(dòng)人員的約束。



 這就意味著，村民委員會(huì)和居民委員會(huì)等組織的組成人員協(xié)助人民政府從事征兵、救災(zāi)、計(jì)劃生育等行政管理工作，行使行政權(quán)力時(shí)，就屬于監(jiān)察對(duì)象。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以受理對(duì)其違紀(jì)違法行為的控告、檢舉，并進(jìn)行調(diào)查；調(diào)查后提出監(jiān)察建議，由相關(guān)組織對(duì)其進(jìn)行處理。



 近年來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)圍繞執(zhí)法、廉政、效能情況開(kāi)展監(jiān)察，取得明顯成效。根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，確有必要在法律中明確其地位，保證工作于法有據(jù)。



 中央紀(jì)委監(jiān)察部績(jī)效管理監(jiān)察室副主任劉鴻煒說(shuō)，“新法”關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察的規(guī)定，以及關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有需要給予問(wèn)責(zé)處理的情形可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定等，是該部門(mén)開(kāi)展工作的重要依據(jù)之一。



 通過(guò)此次修改，組織協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)政務(wù)公開(kāi)和糾風(fēng)工作從法律上確定為監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)。



 中央紀(jì)委監(jiān)察部預(yù)防腐敗室副主任、全國(guó)政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任于賢成表示，這樣更便于人民群眾了解行政機(jī)關(guān)的工作情況，便于社會(huì)監(jiān)督。



 “目前，國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦和各級(jí)地方政府糾風(fēng)工作部門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)均設(shè)在各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。通過(guò)法律明確后，有利于促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，深入開(kāi)展糾風(fēng)工作，切實(shí)維護(hù)人民群眾利益?！敝醒爰o(jì)委監(jiān)察部糾風(fēng)室主任、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦副主任趙惠令認(rèn)為。



 “完善舉報(bào)制度是‘新法’的一大亮點(diǎn)?！敝醒爰o(jì)委監(jiān)察部信訪室主任徐檳說(shuō)?！靶路ā钡诹鶙l對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)保護(hù)舉報(bào)人提出“要求”，第四十六條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)必須為之承擔(dān)的“法律責(zé)任”。徐檳認(rèn)為，這樣規(guī)定，有利于督促監(jiān)察機(jī)關(guān)更加及時(shí)、負(fù)責(zé)地辦理舉報(bào)事項(xiàng)，加大對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的力度，從而鼓勵(lì)廣大群眾積極向監(jiān)察機(jī)關(guān)提供線索。



 監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化自身建設(shè)的意圖，在法律中得以體現(xiàn)。如，自2004年以來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)對(duì)派出它的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不受駐在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，具有開(kāi)展工作的充分權(quán)限和獨(dú)立地位?！靶路ā泵鞔_了這一管理體制，并增加對(duì)派出的監(jiān)察人員實(shí)行交流的內(nèi)容。這樣修改，有利于派出機(jī)構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)察職能，加大查辦案件力度；有利于派出的監(jiān)察人員更加盡職、公正、合法地履行自己的職責(zé)。



 針對(duì)社會(huì)廣泛關(guān)注、涉及人民群眾切身利益的專(zhuān)項(xiàng)檢查、重大案件查辦等工作的情況，此次修改中增加一條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息”，督促監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)進(jìn)行信息公開(kāi)，并接受監(jiān)督。



 如何執(zhí)法



 ●《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》等一系列相關(guān)法規(guī)正在修改中。



 ●開(kāi)展監(jiān)督檢查，嚴(yán)查玩忽職守、失職瀆職造成重特大事故或者重特大環(huán)境污染事件的行為等，是當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)察重點(diǎn)。



 ●對(duì)因舉報(bào)受到錯(cuò)誤處理或者造成人身傷害、名譽(yù)損失、財(cái)產(chǎn)損失的，監(jiān)察機(jī)關(guān)要在職權(quán)范圍內(nèi)糾正或者建議有關(guān)部門(mén)予以糾正。



 ●“聚焦”群眾反映強(qiáng)烈的教育、醫(yī)療、征地拆遷、涉農(nóng)利益等民生問(wèn)題，嚴(yán)肅查處損害群眾利益的案（事）件，加大行政問(wèn)責(zé)力度。



 “新法”對(duì)行政監(jiān)察工作提出了新要求，是今后開(kāi)展行政監(jiān)察工作、深入推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要保障。



 譚煥民透露，為配合“新法”的實(shí)施，目前，有關(guān)部門(mén)正在抓緊修改《實(shí)施條例》。條例將對(duì)如何加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限等方面進(jìn)行細(xì)化。



 “‘新法’對(duì)執(zhí)法監(jiān)察提出了更高要求?！备悼J(rèn)為，執(zhí)法監(jiān)察在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期主要通過(guò)以下工作具體落實(shí)：重點(diǎn)檢查節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、節(jié)約用地和規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)等政策的落實(shí)情況；嚴(yán)肅查處玩忽職守、失職瀆職造成重特大事故或者重特大環(huán)境污染事件的行為，嚴(yán)肅查處工程建設(shè)領(lǐng)域的違紀(jì)違法案件，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)能減排、土地礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的行政問(wèn)責(zé)制度；開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理等。



 在回答記者“如何避免那種‘舉報(bào)信回到自己手中’的現(xiàn)象發(fā)生，監(jiān)察機(jī)關(guān)將怎樣保護(hù)舉報(bào)人”時(shí)，徐檳表示，目前監(jiān)察部正在抓緊研究修改《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》。建立舉報(bào)保密制度，對(duì)泄露舉報(bào)信息的行為，依法追究責(zé)任；加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人合法權(quán)益的保護(hù)，對(duì)因舉報(bào)受到錯(cuò)誤處理或者造成人身傷害、名譽(yù)損失、財(cái)產(chǎn)損失的，監(jiān)察機(jī)關(guān)要在職權(quán)范圍內(nèi)糾正或者建議有關(guān)部門(mén)予以糾正；造成嚴(yán)重后果的，查明責(zé)任，依法嚴(yán)肅處理?！拔覀儠?huì)加強(qiáng)與實(shí)名舉報(bào)人的聯(lián)系溝通，及時(shí)告知受理情況，答復(fù)調(diào)查處理結(jié)果?！毙鞕墢?qiáng)調(diào)。



 彭高建告訴記者，關(guān)于舉報(bào)工作的具體辦法將通過(guò)國(guó)務(wù)院層面對(duì)外發(fā)布，可見(jiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)舉報(bào)工作的高度重視。



 劉鴻煒說(shuō)，績(jī)效管理監(jiān)察部門(mén)將協(xié)調(diào)、會(huì)同有關(guān)部門(mén)積極推進(jìn)政府績(jī)效管理工作，進(jìn)一步規(guī)范行政服務(wù)中心、行政效能投訴中心和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)工作的監(jiān)督檢查和調(diào)研指導(dǎo)，協(xié)調(diào)、配合有關(guān)部門(mén)做好問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的調(diào)查處理，認(rèn)真做好深化行政審批制度改革的相關(guān)工作。



 于賢成告訴記者，為履行好“新法”明確的相關(guān)工作職責(zé)，全國(guó)政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下一步將制定并組織實(shí)施《2011年全國(guó)政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室還將為群眾創(chuàng)造便捷條件，及時(shí)受理公民、法人或其他組織對(duì)監(jiān)察對(duì)象不依法履行政務(wù)公開(kāi)義務(wù)的舉報(bào)，配合有關(guān)部門(mén)完善行政復(fù)議、行政訴訟工作，對(duì)查實(shí)的涉及政務(wù)公開(kāi)不作為、慢作為、亂作為等問(wèn)題依法依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。



 “嚴(yán)格執(zhí)行‘新法’。不缺位、不越權(quán)、重實(shí)效、重程序。特別是要高度重視解決群眾反映強(qiáng)烈的教育、醫(yī)療、征地拆遷、涉農(nóng)利益等民生方面的突出問(wèn)題；嚴(yán)肅查處損害群眾利益的案件、事件，加大行政問(wèn)責(zé)力度。”趙惠令表示，國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦將積極配合《實(shí)施條例》的修訂，進(jìn)一步明確糾風(fēng)工作的職能定位、責(zé)任主體、基本內(nèi)容和工作程序，不斷健全糾風(fēng)專(zhuān)項(xiàng)治理、政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)、民主評(píng)議等機(jī)制制度，大力提高糾風(fēng)工作法治化水平，以實(shí)際成效取信于民。（來(lái)源： 中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)）