• 【發(fā)布單位】作者：杜曉 任雪
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• 【發(fā)布日期】2010-03-04 15:36:06
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• 【文件來源】來源：法制日?qǐng)?bào)-法治周末
• 【所屬類別】立法追蹤

-行政監(jiān)察法大修劍指反腐盲區(qū) 問責(zé)制度將更深入-

2月24日，行政監(jiān)察法修正案(草案)提請(qǐng)十一屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議初次審議。



 自1997年實(shí)施以來，行政監(jiān)察法發(fā)揮的作用不可忽視，但同時(shí)也不可避免地存在一些問題。隨著依法行政進(jìn)程的加快和行政管理體制改革的深化，行政監(jiān)察的對(duì)象、方式、程序以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)等，需要通過修改法律進(jìn)一步完善。



 種種跡象表明，此次行政監(jiān)察法的修改積極配合了近年來中央日益密集的反腐部署，對(duì)于一系列反腐盲區(qū)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。



 中國監(jiān)察部部長(zhǎng)馬?也表示，完善制度是從源頭上防治腐敗的根本舉措。監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察單位存在制度不完善的問題，依法提出監(jiān)察建議，有利于被監(jiān)察單位及時(shí)堵塞漏洞，防治違法違紀(jì)行為的再次發(fā)生。



 “行政監(jiān)察法修改本身是一種制度、機(jī)制的建設(shè)。我認(rèn)為根治腐敗，需要做到科學(xué)分權(quán)、明確職責(zé)、完備程序、注重標(biāo)準(zhǔn)。此次的修改草案在很大程度上做到了這四點(diǎn)，它為行政監(jiān)察人員行使行政監(jiān)察權(quán)和行政監(jiān)察建議制訂了程序，設(shè)定了相應(yīng)的一些標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于公務(wù)員法的實(shí)施和相關(guān)具體機(jī)制的建構(gòu)具有重要的意義。”中國人民大學(xué)教授、中國行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊建順說。



 舉報(bào)制度將更加完備



 此次修改的行政監(jiān)察法草案規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法受理舉報(bào)，對(duì)實(shí)名舉報(bào)的予以回復(fù)；對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)、受理舉報(bào)情況以及舉報(bào)人相關(guān)的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。



 對(duì)于長(zhǎng)期以來基層舉報(bào)途徑的不通暢，國內(nèi)著名反腐學(xué)者、中央黨校政法部教授林?瓷鈑懈寫?。?


 林?創(chuàng)幼約旱陌旃?老巒銑雋艘淮蟠?儔ㄐ哦約欽咚擔(dān)?罷廡┚儔ㄐ糯蟛糠址從車畝際腔?愕奈侍?。我只是一个学諗]?雜誚餼齦?艿氖導(dǎo)飾侍饈敲揮兇饔玫模??裁湊餉炊嘈嘔峒牡轎藝飫錮矗懇蛭?廡┚儔ㄈ聳翟諉揮械胤郊牧耍?蛘咚滌行┑胤郊牧艘舶準(zhǔn)模?儔ㄍ揪兜呢遜α釧?歉械轎拗??虼耍?儔ㄐ畔翊?ヒ謊?醬?摹薄！



 “為什么一些明顯存在的問題，群眾舉報(bào)了多年都沒有解決？為什么舉報(bào)人遭到打擊報(bào)復(fù)的事時(shí)有發(fā)生？這說明，舉報(bào)渠道存在問題?！绷?此擔(dān)?儔ㄇ?來嬖詰奈侍庖約熬儔ㄈ嗽獾降拇蚧鞅ǜ吹南質(zhì)擔(dān)?鋅贍鼙破染儔ㄈ俗鞒鲆恍┪シㄐ形??膠罄從欣硪脖涑晌蘩砹?。?


 楊建順認(rèn)為，草案中關(guān)于舉報(bào)制度的相關(guān)規(guī)定有兩個(gè)意義：“一是走群眾路線；二是體現(xiàn)了對(duì)積極參與行政監(jiān)察者權(quán)益的保護(hù)?！?


 “一直以來我們推行的都是參與型行政，這和行政主體權(quán)力的法定性分不開。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)單純依靠自己的力量去進(jìn)行監(jiān)察的話，會(huì)受到信息源、財(cái)源、手段等諸多限制。”楊建順說，群眾舉報(bào)在中國乃至整個(gè)世界都是一種比較重要的監(jiān)察手段?！斑@實(shí)際上是在進(jìn)行一種行政調(diào)查機(jī)制的建構(gòu)。這對(duì)于行政監(jiān)察中行政調(diào)查權(quán)的行使、行政收集權(quán)的落實(shí)都是有積極作用的?！?


 林?匆踩銜??詵錘?奈宕蠹嘍教逑擔(dān)?吹襯詡嘍健⒌懲餳嘍?、?杉嘍?、媒体紘D揭約叭褐詡嘍街校?褐詡嘍降淖饔靡恢泵揮械玫匠浞址⒒??！



 楊建順告訴記者，對(duì)于“實(shí)名舉報(bào)的予以回復(fù)”的規(guī)定，是一種互動(dòng)的機(jī)制，也是對(duì)群眾參與的熱情和精神的肯定和激勵(lì)。但“這需要有一些具體的機(jī)制予以支撐，如回復(fù)形式、如何確保在恢復(fù)過程中不會(huì)泄漏信息等。不實(shí)名舉報(bào)的如何處理，這樣才能對(duì)參與權(quán)的保護(hù)更加到位。”



 “對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)、受理舉報(bào)情況以及舉報(bào)人相關(guān)的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益轉(zhuǎn)讓體現(xiàn)了一種政府責(zé)任感，同時(shí)也反映了我們?cè)谥贫冉?gòu)過程中的一種無奈。這說明，在當(dāng)下社會(huì)人們的正義感并沒有得到普遍的尊重。同時(shí)，對(duì)于舉報(bào)人受到直接或者間接的報(bào)復(fù)也要予以嚴(yán)厲的懲處，這是行政監(jiān)察法下一步需要完善的內(nèi)容。”楊建順說。



 官員問責(zé)制度將更加深入



 對(duì)于行政監(jiān)察法的修改，馬?介紹，修正案草案增加規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提出監(jiān)察建議的兩種情形：一是“需要進(jìn)行停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職等問責(zé)處理的”情形；二是“需要完善廉政、勤政制度的”情形。



 此外馬?還指出，問責(zé)處理是懲處違法違紀(jì)行為的有效手段。對(duì)有些違法違紀(jì)的行政監(jiān)察對(duì)象在依法給予處分的同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)還可以提出監(jiān)察建議，要求有關(guān)單位依照《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》進(jìn)行停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職等問責(zé)處理。



 上述行政監(jiān)察法修改中，對(duì)于官員問責(zé)制度的完善和建構(gòu)也為人所稱道?！皢栘?zé)制度是建立‘責(zé)任政府’的重要組成部分，它的建立是依法治國的一大進(jìn)步。但是，在實(shí)踐中這一制度尚有一些不完善之處?！绷?此??！



 林?幢硎荊?謔導(dǎo)?校?雜諑瀆砉僭鋇奶案?形??蛑卮缶霾嘰砦?、或重大事故、输?姆⑸??鶉巫肪客??荒艸中??餼馱斐閃嗽諭?桓齙厙?蟯?陡諼還僭鋇牧??瀆砭弒噶四持直厝恍浴！叭紓??不嶄費(fèi)羰惺諧ばぷ饜隆⒃?不帳「筆〕ね躉持搖⒃?不帳「筆〕ず蚊魴竦南群罌逄ㄒ約昂幽鮮〗煌ㄌ?溉翁?さ穆瀆恚?釗擻幸恢幀?案?蠹獺?母芯??！薄



 此外，責(zé)任懲治力度不足、不均，影響了懲治的效果。



 “某些導(dǎo)致多人甚至上百人死亡的事故、事件，最后直接責(zé)任人沒有受到法律的嚴(yán)厲懲治，或只受到較輕的法律追究。責(zé)任追究的過程應(yīng)該規(guī)范有序，應(yīng)該有一整套追究程序。應(yīng)該建立說理機(jī)制，給被追究者有說明情況和為己辯護(hù)的機(jī)會(huì)，這不僅有助于查清問題，使責(zé)任人心服口服，而且有利于發(fā)現(xiàn)隱藏較深的問題。”林?此??！



 對(duì)于此次行政監(jiān)察法中的有關(guān)修改，楊建順認(rèn)為，行政監(jiān)察法草案中所規(guī)定的三種監(jiān)察發(fā)現(xiàn)問題后提出建議，這對(duì)于具體部門啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制有及其重要的作用。



 “盡管現(xiàn)在的問責(zé)和廉政群政機(jī)制都逐步建立起來了，但在有些地方是需要進(jìn)一步完善的，有的機(jī)制也不一定能用的起來。草案中提出的兩種情形就可以促使監(jiān)察建議的提出，也就是說這兩種情形扮演了一種啟動(dòng)現(xiàn)在的問責(zé)和廉政群政機(jī)制的一種契機(jī)的作用。行政監(jiān)察是一個(gè)不斷完善的過程，針對(duì)這個(gè)建議機(jī)制應(yīng)該建立相應(yīng)的回復(fù)、反饋或者叫做循環(huán)的完善機(jī)制，也就是說監(jiān)察機(jī)關(guān)跟行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)建立一種良性互動(dòng)、不斷補(bǔ)充?？偟膩碚f，這是一個(gè)很好的開端，但是在反饋互動(dòng)、不斷完善上還需要有改進(jìn)?！睏罱樥f。



 對(duì)于“問責(zé)”的提法，楊建順不是很贊同。他認(rèn)為行政法上講究職責(zé)法定、義務(wù)法定，不是問出來的。提出監(jiān)察建議，主要在于啟動(dòng)停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職等問責(zé)處理，推動(dòng)現(xiàn)行問責(zé)機(jī)制的進(jìn)一步完善，促進(jìn)問責(zé)機(jī)制及時(shí)、較好地應(yīng)用?！艾F(xiàn)行的問責(zé)機(jī)制存在隨意性很大，缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)程序和相關(guān)的規(guī)范約束等問題。因此，包括《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》都需要進(jìn)一步改善”。



 問題官員復(fù)出需更多具體規(guī)定



 與問責(zé)制度密不可分的，是問題官員的復(fù)出。近年來，不少問題官員的悄然復(fù)出已經(jīng)不止一次引發(fā)公眾不滿。



 “這確實(shí)是一個(gè)很復(fù)雜的問題：一方面本著‘懲前毖后，治病救人’的原則，對(duì)于犯了錯(cuò)誤，甚至嚴(yán)重錯(cuò)誤的干部要給他們以改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，對(duì)于他們中后來表現(xiàn)特別好的，也會(huì)給他們被重新使用的機(jī)會(huì)。對(duì)罪犯要引導(dǎo)他們回歸社會(huì)。但在實(shí)踐中，一些地方不問被懲治者是否真正認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤；是否真的洗心革面；是否具備了重新任職的群眾基礎(chǔ)，在處理時(shí)網(wǎng)開一面，事過境遷后又很快復(fù)出，也不聽取群眾的意見?！绷?此??！



 據(jù)了解，草案中對(duì)受行政處分官員的解除程序做了如下規(guī)定：受處分人的處分期限滿了，要由監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)解除處分，對(duì)本人沒有影響，他今后的晉升、晉級(jí)不再受處分的影響。



 對(duì)此，楊建順說，這是民眾最關(guān)心的熱點(diǎn)問題，也是難點(diǎn)問題。一個(gè)人受了處分之后會(huì)形成一種輿論壓力，普遍心理是把這個(gè)受處分的人趕下去之后再狠狠踹上幾腳，這與我們的價(jià)值理念是不符的。毛澤東在闡述干部政策時(shí)特別強(qiáng)調(diào)“懲前毖后，治病救人”。這句話的意思是為了讓這個(gè)人變得更完善，不是全部否定這個(gè)人；要求他改正錯(cuò)誤，把優(yōu)點(diǎn)更好地發(fā)揮為社會(huì)服務(wù)。



 “我們既不能姑息縱容一些違規(guī)違法的官員，但也不能一竿子打死，改好了還是可以繼續(xù)為社會(huì)做貢獻(xiàn)。草案的這個(gè)規(guī)定一是回應(yīng)了社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)問題；二是建立了干部問責(zé)復(fù)出的機(jī)制；三是體現(xiàn)了共產(chǎn)黨用人上的‘信義’機(jī)制。它對(duì)官員復(fù)出機(jī)制有很重要的推動(dòng)和奠基作用，但一套完善的官員復(fù)出機(jī)制還是需要更多更具體的規(guī)定。”楊建順說。



 行政監(jiān)察對(duì)象范圍存在爭(zhēng)議



 馬?在解釋行政監(jiān)察法的對(duì)象范圍時(shí)表示，行政監(jiān)察對(duì)象范圍是否需要根據(jù)公務(wù)員法確定的公務(wù)員范圍做相應(yīng)的擴(kuò)大，是各方面比較關(guān)注的一個(gè)問題。



 現(xiàn)在的考慮是，在現(xiàn)有監(jiān)察體制不變的情況下，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)有的行政監(jiān)察對(duì)象范圍，不宜將公務(wù)員法規(guī)定的其他六類機(jī)關(guān)及其公務(wù)員納入。



 楊建順認(rèn)為其中存在著悖論?！爸砸薷男姓O(jiān)察法，是因?yàn)槲覀兊膶?duì)象發(fā)生了變化，但另一方面，我們又強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有監(jiān)察體制不變的情況下，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)有的行政監(jiān)察對(duì)象范圍”。



 對(duì)于行政監(jiān)察法的對(duì)象范圍，一些專家認(rèn)為應(yīng)該放入更為宏大的視野來審視。



 “實(shí)際上從國家的體制統(tǒng)一、法制統(tǒng)一的角度上來講，從制度的權(quán)威性以及監(jiān)察制度的實(shí)效性來講，將這一范圍跟公務(wù)員的范圍統(tǒng)一起來是一個(gè)非常理想的狀態(tài)，但是不具有可行性，因?yàn)槲覀兊恼误w制尚沒有改革到這種階段?！睏罱樥f。



 楊建順認(rèn)為，此次行政監(jiān)察法的修改并沒有解決行政監(jiān)察的對(duì)象問題，只是對(duì)既有規(guī)定的延用，或者說是維持現(xiàn)狀。



 “行政監(jiān)察法是一個(gè)龍頭法，按理說應(yīng)當(dāng)是所有屬于監(jiān)察的對(duì)象都應(yīng)該被納入到監(jiān)察法里面。應(yīng)該按照不同的領(lǐng)域、類型展開不同的體制建構(gòu)；應(yīng)當(dāng)對(duì)公務(wù)員法中的公務(wù)員范圍作出相應(yīng)的規(guī)定，但這不具有可行性，是一種現(xiàn)實(shí)的無奈。無論是執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察還是效能監(jiān)察，如果監(jiān)察對(duì)象有一個(gè)統(tǒng)一的架構(gòu)是比較理想的，但是否合理還需要進(jìn)一步論證?，F(xiàn)實(shí)中，監(jiān)察的力量還比較薄弱，從改革的階段性角度來講，考慮到政治體制政治機(jī)制，對(duì)監(jiān)察對(duì)象維持現(xiàn)有的范圍不失為一種比較理想的辦法?！睏罱樥f。



 行政監(jiān)察法的范圍及對(duì)象的確定上難以突破，實(shí)際上體現(xiàn)了行政監(jiān)察當(dāng)前面臨的體制性的深層次問題。



 “從法與法之間的規(guī)定統(tǒng)一上來講，行政監(jiān)察法跟公務(wù)員法可能會(huì)存在一些不順的地方。在將來的監(jiān)察制度建構(gòu)過程中，我建議建立一種大的，統(tǒng)一、規(guī)范的、具有強(qiáng)制約束力的行政監(jiān)察制度。目前，行政監(jiān)察體制還需進(jìn)一步完善，這是一個(gè)比較大的課題，人們對(duì)此期待也很高。但是此次的修改在這方面并沒有實(shí)質(zhì)的進(jìn)步。當(dāng)然行政體制的改革是比較難的，是需要跟政治體制的改革聯(lián)系到一塊去才能被逐步推進(jìn)?！睏罱樥f。