• 【發(fā)布單位】作者：馬守敏 曹開慶
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• 【發(fā)布日期】2008-07-27 13:46:53
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• 【文件來源】來源：人民法院報
• 【所屬類別】立法追蹤

-部門利益法律化 沖動與遏制-

    立法是對國家權(quán)力與公民權(quán)利的第一次分配，是社會公正之源。然而，部門利益的存在以及大量法律是部門起草的現(xiàn)狀，使得公共權(quán)力在立法的過程中被部門化，部門的權(quán)力被利益化，部門的利益被合法化。這，極大地?fù)p害了國家法制的統(tǒng)一和廣大公民的權(quán)利，被戲稱為“統(tǒng)一的中國，割據(jù)的法律”。
                    部門利益法制化亂象
  近20年來，在人大通過的法律中，由國務(wù)院各相關(guān)部門提交的法律提案占總量的75%至85%。一些立法遇到棘手的或敏感的問題，也授權(quán)“國務(wù)院另行規(guī)定”，進(jìn)而授權(quán)部門進(jìn)行法律條文的細(xì)化和解釋。還有大量由行政部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章，同樣具有法律約束力。
  “屁股指揮腦袋”，部門一旦掌握了立法資源，就難保不為自己爭權(quán)力、爭利益：努力鞏固、爭取有利職權(quán)(如審批、許可、收費(fèi)、處罰等)，冷淡無利或少利職權(quán)，往往規(guī)定公民禁止性規(guī)范多，而對自己責(zé)任規(guī)范予以規(guī)避和淡化。
  業(yè)內(nèi)人士透露，在起草、論證、審議治安處罰法草案的過程中，公安部一直試圖將警察權(quán)力擴(kuò)大，于是就有了草案中的留置時間和拘留期限延長、處罰范圍擴(kuò)大、警察權(quán)力延伸等內(nèi)容，使得一部以維護(hù)社會治安、保障人權(quán)、限制警察權(quán)力為基本任務(wù)的人權(quán)法律，異化成了強(qiáng)化警察權(quán)力、限制公民自由的管制法。如果不是后來專家學(xué)者和全國人大常委會有關(guān)人員力陳警察濫權(quán)的害處并堅(jiān)決反對，很多有利警察卻不利人權(quán)的條款就會成為正式法律條文。
  醫(yī)療事故處理?xiàng)l例當(dāng)初是由衛(wèi)生部起草的，其中對醫(yī)患糾紛的處理，明顯偏袒醫(yī)療單位，甚至于有些部分與民法通則的規(guī)定相抵觸。……
  類似的例子不勝枚舉：在鐵路法、民航法、預(yù)算法、藥品監(jiān)督和管理法、衛(wèi)生防疫條例、勞動教養(yǎng)條例、刑事訴訟法、電信條例、電力法等法律法規(guī)文本中，能夠清晰地看到鐵道部、民航總局、財(cái)政部、衛(wèi)生部、公安部等部門的利益影子，有的甚至就是赤裸裸的部門利益維護(hù)條款。
  國家立法尚且如此，那些部門規(guī)章就更加肆無忌憚了。《火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定》規(guī)定：“鐵路部門酌情給予事故傷亡人員的是，一次性救濟(jì)費(fèi)50至150元，或者80至150元火葬費(fèi)或埋葬費(fèi)?！薄笆芎φ呒覍僖蛱幚砗笫庐a(chǎn)生的生活費(fèi)，可由其單位補(bǔ)償糧票?！彪S著時代的進(jìn)步，這一“規(guī)定”之荒唐越發(fā)彰顯。然而就是這樣荒謬的規(guī)定，竟然暫行了28年，直到2007年才被新法所取代。而即使是這個新法的出臺，同樣是喝彩聲寡，質(zhì)疑者眾，因?yàn)樗瑯芋w現(xiàn)了鐵老大的強(qiáng)悍霸權(quán)。
  而如果某個法律牽涉多個部門的利益或者削弱某個部門的利益，那么，它的命運(yùn)很可能就是難產(chǎn)：因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)擁有很大權(quán)力，放到哪個部門，就意味著這個部門權(quán)力的強(qiáng)化，于是各個部門激烈爭奪，難以達(dá)成共識，中國的反壟斷法用了13年才艱難出臺；因?yàn)闋可娴焦?、能源、交通等多個行政部門，利益關(guān)系太過復(fù)雜，燃油稅征收“擇機(jī)”長達(dá)10年之久仍未擇到時機(jī)；在歷經(jīng)了長達(dá)27年的一輪又一輪的調(diào)研論證、征求意見后，被全國人大認(rèn)定為“條件成熟時安排審議”的電信法，出臺前景至今仍不見明朗。
  除了侵占公民的權(quán)利，部門立法還將本屬多個部門分權(quán)管轄的事項(xiàng)據(jù)為己管，侵占其他相關(guān)部門的權(quán)力，造成同一位階的行政法規(guī)和規(guī)章之間、不同位階的行政法規(guī)和規(guī)章之間存在許多矛盾和沖突，司法主體和守法主體無所適從，部門則你管你的，我管我的，有利的爭著管，無利的都不管。
  東北某地交警與農(nóng)機(jī)部門爆發(fā)的農(nóng)用車管理之爭，堪稱一個經(jīng)典案例。當(dāng)時，交警部門下發(fā)通知，要求各地發(fā)現(xiàn)懸掛農(nóng)機(jī)部門核發(fā)的農(nóng)用運(yùn)輸車號牌上路者，一律查扣，有的按無證駕車予以處罰，還強(qiáng)行為數(shù)千名駕駛員重新落籍、辦證，每人收1000多元。兩家都拿出了有關(guān)部委的相關(guān)法規(guī)條例。 
  而對于像民法典這樣事關(guān)每一個公民的切身利益，且為現(xiàn)代市民社會之必須的法律，也遲遲難以出臺。業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，其中一個重要原因是，它們與任何部門、集團(tuán)的利益沒有直接的聯(lián)系，也不會產(chǎn)生權(quán)力的賦予或分配，因而其迫切性似乎也就顯得不那么重要了。
                    不能再搞部門法律體系
  部門利益法制化的危害是極其嚴(yán)重的。正如有論者指出的，這種丑陋的現(xiàn)象，就是一種赤裸裸的搶劫，是一種打著法律與法制的“旗號”，明目張膽的搶劫。它以“法律的名義”粗暴地從百姓口中奪食，肥的卻是某些權(quán)力部門及其豢養(yǎng)的壟斷性利益集團(tuán)。
  更嚴(yán)重的是，它有損國家法律體系的有機(jī)統(tǒng)一和權(quán)威；使得法律不再是公共利益的守護(hù)神，反而充當(dāng)部門權(quán)力利益無限擴(kuò)張的幫兇，而部門權(quán)力缺乏制約與監(jiān)督，必為腐敗提供賴以滋生的溫床；嚴(yán)重?fù)p害了法規(guī)的公正性與純潔性，使得部門“有法可依”地“依法行政”，公共利益、個人利益卻適得其反地受到嚴(yán)重?fù)p害；部門之間爭權(quán)、爭利，形不成管理的合力，市場被人為地肢解，不利于建立統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序；部門之間爭權(quán)不讓，難以協(xié)調(diào)，或久調(diào)不決，貽誤了立法的時機(jī)，從而降低了立法效率。 
  早在2000年10月，九屆全國人大常委會委員王明時就提醒常委會在審議法律草案中，對部門所要的權(quán)力應(yīng)予以特別注意。他認(rèn)為，通過權(quán)力獲取的部門利益，看起來符合國家的政策和法律，但發(fā)展下去將使人民對立法本身產(chǎn)生懷疑，對維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會發(fā)展的制度性因素產(chǎn)生不信任。這種危害是潛移默化的，也是巨大的。
  而且，負(fù)責(zé)起草行政法規(guī)、制定部門規(guī)章的主管部門，通常與部分管理對象如國有壟斷性企業(yè)之間，有比較密切的關(guān)系，甚至存在著直接利益關(guān)系。這樣，行政立法過程很容易被強(qiáng)勢利益集團(tuán)所影響。王明時指出，有的企業(yè)近幾年的一些行為明顯是利用權(quán)力通過壟斷經(jīng)營滿足部門利益，損害了消費(fèi)者的利益。更令人憂慮的是，阻礙了我國有關(guān)產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。
  2006年3月，十屆全國人大代表、廣東省省人大常委會副主任鐘啟權(quán)也曾在全國人大會議期間，批評“政府部門立法謀私”現(xiàn)象，稱其“只有權(quán)力沒有責(zé)任”。
  值得慶幸的是，這一問題已經(jīng)得到最高立法機(jī)關(guān)的重視。在前不久的講話中，全國人大常委會委員長吳邦國明確表示：“目前，以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個法律部門、三個層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依。不能在國家法律體系之下或以外，再搞自己部門或?qū)ｉT委員會的‘法律體系’。”
  這意味著，最高立法機(jī)關(guān)不允許部門利益法制化，不允許沒有立法權(quán)的部門立法或者被授權(quán)的立法機(jī)關(guān)超越授權(quán)范圍進(jìn)行立法。這將從實(shí)體上和程序上保證我國立法的統(tǒng)一性，從而保證中國特色社會主義法律體系的權(quán)威性。
  全國人大常委會法工委副主任信春鷹說，針對立法過程中部門求得部門利益最大化的沖動，全國人大有關(guān)部門計(jì)劃形成一些有效防止的體系。
相關(guān)鏈接
                      首次立法聽證
  1999年9月，廣東省人大常委會就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例（修訂草案）》首次公開舉行立法聽證會。這一創(chuàng)舉，被稱為“立法民主化、公開化的一個里程碑”。2005年，全國人大常委會在個人所得稅法修改過程中，首次采用了這種方式。
  2002年，北京市行政法制研究中心就通過公開招標(biāo)的方式，向社會征求法制研究課題，形成名噪一時的“立法招投標(biāo)”。雖然其招標(biāo)內(nèi)容僅是課題內(nèi)容，但這種方式卻開始在全國范圍內(nèi)流傳。
                法律不應(yīng)是部門擴(kuò)權(quán)爭利的工具
   市場經(jīng)濟(jì)帶來的一個必然結(jié)果，是社會多元化和利益格局多元化，其必然又帶來中國立法進(jìn)程中越來越多的利益博弈。這是必須正視的現(xiàn)實(shí)。在這樣的背景下，如何保持法規(guī)公正、集中地體現(xiàn)大多數(shù)人的意志，遏制國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法律化，就成為值得關(guān)注的問題。
                        立法民主化
  立法法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！睂＜艺J(rèn)為，只有建立民主立法制度，在立法的各個環(huán)節(jié)充分發(fā)揚(yáng)民主，聽取社會各界的意見，集中眾人的智慧，才能防止立法的部門利益傾向，保證法律法規(guī)制定的良好，實(shí)現(xiàn)良法之治。
  草案是立法機(jī)關(guān)和立法參與者論證和審議的基礎(chǔ)，立法的起草工作實(shí)際上決定了整部法律的走向，也為整部法律定下了基本格調(diào)。有關(guān)利益也只有在這個環(huán)節(jié)才能大規(guī)模、系統(tǒng)性地堂皇進(jìn)入。
  “應(yīng)拓寬立法起草渠道，建立起草回避制度。”全國政協(xié)常委、農(nóng)工黨中央副主席陳勛儒說：“凡與所制定的行政法規(guī)、規(guī)章有直接利益關(guān)系的行政部門均不得參與該行政立法的起草工作。這是中立性這一最低限度的正當(dāng)程序要求在行政立法中的具體體現(xiàn)?！?/p>
  中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗也明確提出，要革除部門自己起草立法的權(quán)力。他介紹，根據(jù)他的經(jīng)驗(yàn)，雖然現(xiàn)在部門立法也大多邀請專家，但行政力量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過專家的意見和建議。因此他認(rèn)為，法律的制定、修改應(yīng)在人大的主導(dǎo)下招標(biāo)，由專家學(xué)者參與，吸收部門的人參加。
  專家們認(rèn)為，這并不意味著有利害關(guān)系的部門可以置之不理，而要發(fā)揮其熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，對法規(guī)案的起草予以積極配合，如提供真實(shí)資料、對法規(guī)起草機(jī)構(gòu)提出的有關(guān)疑難問題予以答復(fù)等等。
  在法律審議階段，應(yīng)將法律草案發(fā)送各有關(guān)單位、各地和有關(guān)科研院所、專家學(xué)者或者召開各種座談會征求意見，并向社會公布，向全民征求意見。有重大分歧的規(guī)定，應(yīng)舉行論證會等聽取不同意見。同時，還應(yīng)通過建立健全吸納公民意見的程序和制度，對于人民群眾和代表的意見，不但要廣泛地“聽”，更要認(rèn)真地“取”，使利益關(guān)系各方的意見在立法的過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
  “公開是溝通的途徑，是參與的前提，是監(jiān)督的方式。”陳勛儒認(rèn)為，立法的每一階段和步驟都應(yīng)以相對人和社會公眾看得見的方式進(jìn)行。公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是全方位的：除了將法規(guī)草案公開外，還應(yīng)將立法文檔公開，即將有關(guān)立法草案說明及為立法目的而搜集的背景資料、審議草案的會議記錄等公之于眾，審議的過程也可以通過會議旁聽、媒體報道、查閱、網(wǎng)絡(luò)直播等方式公開，使民眾得以了解立法工作的動態(tài)和內(nèi)容，洞察其中可能隱藏的部門利益。
                       斬?cái)嗖块T的利益
  “建立收支兩條線制度，讓部門在執(zhí)法過程中無法牟取利益，他還有必要費(fèi)盡心機(jī)地在立法中擴(kuò)權(quán)爭利嗎？”國家行政學(xué)院法學(xué)部主任、博士生導(dǎo)師、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員應(yīng)松年提出了這樣釜底抽薪的建議。
  應(yīng)松年介紹說，收支兩條線制度早在行政處罰法中就規(guī)定了，但至今沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。一些地方執(zhí)行了，但會按比例返回，這實(shí)際上是在繼續(xù)縱容行政機(jī)關(guān)多罰多收。
  “地方的理由是，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線制度會影響行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的積極性，這只是托辭?！睉?yīng)松年說，依法行政，是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，不履行，要承擔(dān)法律責(zé)任?！霸S多國家都嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線，也沒見執(zhí)法積極性不高嘛。”
  事實(shí)上，這并不是很難的事。應(yīng)松年曾隨全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會的領(lǐng)導(dǎo)到重慶調(diào)查時司法機(jī)關(guān)收支兩條線的執(zhí)行情況，他盛贊說：“重慶司法機(jī)關(guān)做得很不錯。這給了我信心。這個事情不是做不到，關(guān)鍵是不留余地地在全國推廣。當(dāng)然前提是，財(cái)政撥款應(yīng)充足。但讓其自己解決行政費(fèi)用或返還罰沒收入充行政費(fèi)用，與一次性財(cái)政撥款不是一回事嗎？前一種情況只會使國家浪費(fèi)更多，得不償失?！?/p>
  應(yīng)松年強(qiáng)調(diào)說，建設(shè)社會主義法治國家，行政立法必須樹立“制約權(quán)力”的觀念，立法的目的不僅僅是為了“管理”，而是限制權(quán)力的濫用、規(guī)范權(quán)力的行使、保障公民的權(quán)利。這樣，才能促使政府不再把自己手里的職權(quán)看作是絕對的命令和強(qiáng)制，而是為公眾服務(wù)的職責(zé)。
                  建立對法規(guī)規(guī)章的審查制度
  根據(jù)立法法的規(guī)定，行政法規(guī)要向全國人大常委會備案，地方性法規(guī)要向全國人大常委會和國務(wù)院備案，規(guī)章要向國務(wù)院備案。全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。可這種備案審查制度形同虛設(shè)，這不禁讓公眾質(zhì)疑。
  陳勛儒認(rèn)為，今后，全國人大及其常委會在法律體系形成、完善過程中，要進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮立法中的監(jiān)督作用，強(qiáng)化備案審查制度。由全國人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)對提交的行政法規(guī)、規(guī)章作實(shí)質(zhì)性和程序性審查，如果發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)提交人大常委會進(jìn)行審議，決定是否撤銷。
  陳勛儒還建議，修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，建立對行政法規(guī)、規(guī)章的司法審查機(jī)制。
  陳勛儒介紹說，目前，我國行政訴訟法只允許相對人對具體行政行為提出行政訴訟，而不能對抽象行政行為提起。實(shí)際上，抽象行政行為（即制定規(guī)范性行政文件）如果不當(dāng)，造成的社會危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。因此，賦予相對人對行政立法這樣的抽象行政行為有提起訴訟的權(quán)利，賦予司法機(jī)關(guān)對抽象行政行為的司法審查權(quán)，是十分必要的。同時，司法審查抽象行政行為，也是WTO具體協(xié)議的要求，符合行政法制建設(shè)的發(fā)展趨勢。