• 【發(fā)布單位】作者：趙晉山
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2007-12-14 10:38:03
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• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：人民法院報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

民訴法執(zhí)行編修改重點(diǎn)釋義之七-可申請(qǐng)變更消極執(zhí)行嚴(yán)重的法院-

■修改后的民事訴訟法第二百零三條規(guī)定：“人民法院自收到申請(qǐng)執(zhí)行書之日起超過六個(gè)月未執(zhí)行的，申請(qǐng)執(zhí)行人可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。上一級(jí)人民法院經(jīng)審查，可以責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行，也可以決定由本院執(zhí)行或者指令其他人民法院執(zhí)行?！边@一規(guī)定是本次修改新增加的內(nèi)容，其最主要的目的是通過上級(jí)法院的督促或變更執(zhí)行法院，排除地方和部門保護(hù)主義等因素的干擾，解決消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行問題。



 近年來關(guān)于執(zhí)行難問題的大量研究成果表明：相當(dāng)大一部分案件難以執(zhí)行，是因?yàn)槭艿降胤胶筒块T保護(hù)主義的干擾。只要不改變地方法院在人財(cái)物等方面受制于地方的現(xiàn)狀，地方和部門保護(hù)主義對(duì)執(zhí)行的干擾就不可能根本改觀。此外，我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)影響下所形成的“人緣”、“地緣”關(guān)系、“熟人社會(huì)”等，也是導(dǎo)致一部分案件難以執(zhí)行的重要因素。當(dāng)前無法回避的一個(gè)基本事實(shí)是：類似上述這些影響法院執(zhí)行的因素在短期內(nèi)不可能根本改觀，在這種情況下，要盡量減少干擾，比較現(xiàn)實(shí)的選擇就是更換執(zhí)行法院。



 近年來，許多法院嘗試通過提級(jí)執(zhí)行、指定執(zhí)行、交叉執(zhí)行等方式排除地方和部門保護(hù)主義的干擾，取得了非常好的效果，充分證明通過更換執(zhí)行法院，可以有效解決一部分消極執(zhí)行問題。但是，目前執(zhí)行實(shí)踐中的提級(jí)執(zhí)行、指定執(zhí)行和交叉執(zhí)行等做法，主要是由上級(jí)法院依職權(quán)決定，申請(qǐng)執(zhí)行人雖然能通過申訴等渠道提出要求，但并不必然引起相應(yīng)的審查程序，而且，由于缺乏明確的法律規(guī)定以及各種現(xiàn)實(shí)因素的影響，上級(jí)法院對(duì)一些受干擾嚴(yán)重的案件往往難以及時(shí)提級(jí)、指定或交叉執(zhí)行，提級(jí)、指定或交叉執(zhí)行的隨意性也比較大。實(shí)際上，申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)自己的權(quán)利最為關(guān)心，對(duì)案件的執(zhí)行情況有最切身的體會(huì)，賦予其申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的權(quán)利，并規(guī)定相應(yīng)的條件和處理程序，能夠更有效地遏制各種因素對(duì)執(zhí)行的影響，防止和減少消極執(zhí)行，及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。鑒于此，本次民事訴訟法修改明確賦予了申請(qǐng)執(zhí)行人向上一級(jí)法院申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的權(quán)利，并規(guī)定了相應(yīng)的條件以及上一級(jí)人民法院對(duì)申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的處理方式。這一規(guī)定，可以說是結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)國情所采取的特殊法律對(duì)策，對(duì)執(zhí)行難問題的解決有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。



 一、申請(qǐng)的提出



 依照民訴法第二百零三條（以下簡稱本條）規(guī)定，可以申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的主體只能是申請(qǐng)執(zhí)行人，被執(zhí)行人和案外第三人則不能提出申請(qǐng)。這里的“申請(qǐng)執(zhí)行人”不限于執(zhí)行依據(jù)中所列明的申請(qǐng)執(zhí)行人，在執(zhí)行過程中，被人民法院依法變更、追加為申請(qǐng)執(zhí)行人的公民、法人或其他組織，也屬于申請(qǐng)執(zhí)行人的范疇，在出現(xiàn)法定事由的情況下，也可以依法申請(qǐng)變更執(zhí)行法院。



 本次民事訴訟法修改過程中，對(duì)賦予申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的權(quán)利這一思路，基本上沒有大的分歧，但對(duì)申請(qǐng)的具體事由如何確定，一直存在爭議。有人提出，對(duì)是否屬于消極執(zhí)行不能單純根據(jù)執(zhí)行的時(shí)間長短進(jìn)行判斷，從執(zhí)行實(shí)踐看，在相當(dāng)大一部分執(zhí)行案件中，被執(zhí)行人根本就沒有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，這類案件屬于客觀上無法執(zhí)行的案件，該類案件超過一定期限未執(zhí)行的，即使更換執(zhí)行法院，也沒有任何實(shí)際意義，而且容易激化矛盾，增加法院的工作量。因此，應(yīng)將申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的事由規(guī)定為“被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)”超過一定期限未執(zhí)行。還有人認(rèn)為，法院超過一定期限未執(zhí)行，其原因可能有多種，比如財(cái)產(chǎn)難以查找、公告、鑒定時(shí)間過長、拍賣行情不好，等等。這些都應(yīng)當(dāng)屬于正當(dāng)理由，不應(yīng)當(dāng)因此更換執(zhí)行法院，因此，應(yīng)當(dāng)將申請(qǐng)事由表述為“執(zhí)行法院沒有正當(dāng)理由超過一定期限未執(zhí)行”。還有人提出反對(duì)意見，認(rèn)為本條規(guī)定的主要目的就是為了克服各種原因引起的消極執(zhí)行問題，如果對(duì)申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的條件規(guī)定得過寬，容易為某些消極執(zhí)行的法院提供借口。因此，法律上應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定一個(gè)期限，只要超過該期限未執(zhí)行的，就應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)更換執(zhí)行法院，以最大限度地避免各種原因引起的消極執(zhí)行問題，參照最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》）第一百零七條關(guān)于執(zhí)行案件結(jié)案期限的規(guī)定，該期限規(guī)定為六個(gè)月為宜。立法者最終采納了該意見，規(guī)定人民法院自收到申請(qǐng)執(zhí)行書之日起超過六個(gè)月未執(zhí)行的，申請(qǐng)執(zhí)行人即可向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。



 參照最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第一百六十四條的規(guī)定，執(zhí)行中的公告期間、鑒定期間以及處理人民法院之間的管轄爭議等期間，不應(yīng)計(jì)算在本條規(guī)定的六個(gè)月期限內(nèi)。從理論上講，案外人異議的審查處理期間、暫緩執(zhí)行、中止執(zhí)行等期間，也不宜計(jì)算在六個(gè)月期限內(nèi)。還應(yīng)當(dāng)注意的是，本條規(guī)定的六個(gè)月期限是從法院收到申請(qǐng)執(zhí)行書之日起算，而非從執(zhí)行案件立案之日起算。這一規(guī)定有利于防止某些法院在立案環(huán)節(jié)即進(jìn)行拖延，有利于最大限度地防止拖延執(zhí)行、消極執(zhí)行等現(xiàn)象。



 二、對(duì)申請(qǐng)的審查處理



 督促執(zhí)行和更換執(zhí)行法院均屬于程序性事項(xiàng)，不涉及實(shí)體爭議，因此，申請(qǐng)執(zhí)行人依法向執(zhí)行法院的上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行后，應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)處理。執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人的申請(qǐng)，經(jīng)審查，針對(duì)不同情況可以作出不同的處理：一是責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行；二是決定由本院執(zhí)行；三是指令本轄區(qū)執(zhí)行法院以外的其他人民法院執(zhí)行。上述三種處理方式，究竟哪種更為合適，由上一級(jí)人民法院根據(jù)案件的具體情況確定。



 值得討論的是，本條對(duì)上一級(jí)人民法院在作出上述三種處理時(shí)使用何種法律文書未作出明確規(guī)定。實(shí)踐中，許多法院在依照《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條督促下級(jí)法院限期執(zhí)行或者在提級(jí)執(zhí)行、指定執(zhí)行時(shí)，大都使用函文的形式。筆者認(rèn)為，函文是法院內(nèi)部監(jiān)督時(shí)使用的一種文書形式，而依照本條規(guī)定變更管轄的情形，是由于申請(qǐng)執(zhí)行人依法行使申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的法定權(quán)利引起的，上一級(jí)法院如何處理，應(yīng)給申請(qǐng)執(zhí)行人一個(gè)正式的說法，不應(yīng)像執(zhí)行監(jiān)督那樣下發(fā)一個(gè)內(nèi)部函文。考慮到裁定一般用于處理各種程序性事項(xiàng)，上一級(jí)人民法院決定由本院執(zhí)行或者指令本轄區(qū)其他人民法院執(zhí)行的，都涉及到案件管轄權(quán)的變化，屬于比較重大的程序性事項(xiàng)，應(yīng)作出裁定，并送達(dá)當(dāng)事人和有關(guān)法院。至于責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行，為加大督促執(zhí)行的力度，建議向執(zhí)行法院發(fā)出督促執(zhí)行令。



 三、適用本條應(yīng)注意的問題



 第一，注意把握好向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行的事由。



 依照本條規(guī)定，人民法院自收到申請(qǐng)執(zhí)行書之日起超過六個(gè)月未執(zhí)行的，申請(qǐng)執(zhí)行人可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。但如果機(jī)械地理解這一規(guī)定，不區(qū)分具體情況，只要法院超過六個(gè)月期限未執(zhí)行的，即允許申請(qǐng)執(zhí)行人向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，顯然會(huì)引起不必要的混亂，也不符合本條的立法目的。筆者認(rèn)為，本條的立法旨意在于對(duì)那些有條件執(zhí)行而無正當(dāng)理由拖延執(zhí)行的案件，通過督促執(zhí)行或更換執(zhí)行法院，切斷各種因素對(duì)執(zhí)行的干擾，使有條件執(zhí)行的案件能夠盡快得到執(zhí)行。如果案件客觀上根本就無法執(zhí)行，比如經(jīng)多方查找，被執(zhí)行人根本就沒有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，更換執(zhí)行法院，不僅對(duì)案件的執(zhí)行沒有意義，而且徒增當(dāng)事人和法院的負(fù)擔(dān)。此外，即使在有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的情況下，執(zhí)行過程中也會(huì)遇到一系列問題，比如被執(zhí)行人下落不明，法院公告送達(dá)有關(guān)法律文書；評(píng)估報(bào)告送達(dá)后，當(dāng)事人提出異議要求重新評(píng)估，法院認(rèn)為有理由并重新委托了新的評(píng)估而花費(fèi)一定的時(shí)間，如果考慮這些特殊情況，一律以期限為標(biāo)準(zhǔn)，無疑過于絕對(duì)化?；谏鲜隹紤]，有必要從本條的真實(shí)目的出發(fā)，結(jié)合執(zhí)行工作的具體情況，通過司法解釋的形式對(duì)申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的事由進(jìn)行細(xì)化，明確規(guī)定向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行必須以被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)為前提；對(duì)執(zhí)行法院有正當(dāng)理由超過六個(gè)月期限未執(zhí)行的案件，也應(yīng)當(dāng)排除在申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的范圍之外。



 第二，注意本條與民事訴訟法第二百零二條適用的協(xié)調(diào)。



 本條針對(duì)消極執(zhí)行問題賦予了申請(qǐng)執(zhí)行人相應(yīng)的救濟(jì)途徑，也就是說，在法院消極執(zhí)行的情況下，申請(qǐng)執(zhí)行人有請(qǐng)求上一級(jí)法院督促執(zhí)行或申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的權(quán)利；而依照民事訴訟法第二百零二條的規(guī)定，當(dāng)事人、利害關(guān)系人認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的，可以向負(fù)責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書面異議；對(duì)人民法院就異議所作的裁定不服的，還可以自裁定送達(dá)之日起十日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議。消極執(zhí)行顯然屬于違反法律規(guī)定的執(zhí)行行為，也就是說，按照民事訴訟法第二百零二條的規(guī)定，在法院消極執(zhí)行的情況下，申請(qǐng)執(zhí)行人有向執(zhí)行法院提出異議的權(quán)利。那么，執(zhí)行實(shí)踐中，在案件存在消極執(zhí)行的情況下，申請(qǐng)執(zhí)行人究竟是依據(jù)第二百零二條的規(guī)定提出異議，還是依據(jù)本條規(guī)定申請(qǐng)更換執(zhí)行法院？這兩種救濟(jì)途徑只能選擇其一還是可以并行不悖？



 筆者認(rèn)為，對(duì)違法執(zhí)行行為提出異議是一種一般的執(zhí)行救濟(jì)，其目的是促使執(zhí)行法院及時(shí)糾正違法的執(zhí)行行為，以保護(hù)當(dāng)事人和利害關(guān)系人程序上的利益；而申請(qǐng)更換執(zhí)行法院則是在消極執(zhí)行相對(duì)嚴(yán)重的情況下，為當(dāng)事人提供更強(qiáng)有力的救濟(jì)。這兩種救濟(jì)所針對(duì)的情形并不完全相同，救濟(jì)途徑也不一樣，在出現(xiàn)法定事由的情況下，當(dāng)事人既可以任選其一，也可以分別通過兩種不同的救濟(jì)途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。實(shí)踐中，人民法院既不能以申請(qǐng)執(zhí)行人已提出異議為由限制其申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的權(quán)利，也不能以其已經(jīng)申請(qǐng)更換執(zhí)行法院為由限制其就消極執(zhí)行向執(zhí)行法院提出異議的權(quán)利。



 第三，注意本條規(guī)定與提級(jí)、指定執(zhí)行等措施的協(xié)調(diào)。



 《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條規(guī)定，上級(jí)法院發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院的執(zhí)行案件（包括受委托執(zhí)行的案件）在規(guī)定的期限內(nèi)未能執(zhí)行結(jié)案的，應(yīng)當(dāng)作出裁定、決定、通知而不制作的，或應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施具體執(zhí)行行為而不實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)督促下級(jí)法院限期執(zhí)行，及時(shí)作出有關(guān)裁定等法律文書，或采取相應(yīng)措施。對(duì)下級(jí)法院長期未能執(zhí)結(jié)的案件，確有必要的，上級(jí)法院可以決定由本院執(zhí)行或與下級(jí)法院共同執(zhí)行，也可以指定本轄區(qū)其他法院執(zhí)行?？梢姡秷?zhí)行規(guī)定》第一百三十二條所規(guī)定的內(nèi)容與本條規(guī)定有很多相似之處。這就有必要明確，這兩條規(guī)定在本質(zhì)上究竟有何不同，在具體適用過程中應(yīng)如何把握和協(xié)調(diào)。



 筆者認(rèn)為，本條規(guī)定的內(nèi)容本質(zhì)上是一種執(zhí)行救濟(jì)，申請(qǐng)更換執(zhí)行法院是法律賦予申請(qǐng)執(zhí)行人的一項(xiàng)法定權(quán)利，申請(qǐng)執(zhí)行人的申請(qǐng)符合法律規(guī)定的，就必然引起相應(yīng)的審查處理程序，上一級(jí)人民法院必須進(jìn)行審查處理，并作出相應(yīng)的法律文書，送達(dá)當(dāng)事人和有關(guān)法院。而《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條的規(guī)定本質(zhì)上是法院內(nèi)部進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督的具體形式和手段，是上級(jí)法院在行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)過程中，發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院的執(zhí)行存在問題時(shí)所采取的督促和糾正措施，具體程序僅在法院內(nèi)部運(yùn)行，沒有當(dāng)事人參與其中，法院處理后一般只向有關(guān)法院下發(fā)內(nèi)部函文，在特殊情況下才制作正式的裁定或決定。正是因?yàn)檫@兩條規(guī)定是兩種不同的糾錯(cuò)途徑，因此，二者可以并行不悖。在執(zhí)行法院出現(xiàn)消極執(zhí)行的情況下，即使申請(qǐng)執(zhí)行人未向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，如果上級(jí)法院發(fā)現(xiàn)執(zhí)行法院存在消極執(zhí)行問題的，也應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督；如果申請(qǐng)執(zhí)行人已經(jīng)向上一級(jí)法院申請(qǐng)執(zhí)行的，在該救濟(jì)程序正常進(jìn)行的情況下，上級(jí)法院一般無需再就同一問題重復(fù)進(jìn)行監(jiān)督，但作為一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，上級(jí)法院認(rèn)為必要時(shí)可以隨時(shí)行使。此外，值得注意的是，申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)更換執(zhí)行法院只能向執(zhí)行法院的上一級(jí)人民法院提出申請(qǐng)，而有權(quán)進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督的法院卻不限于執(zhí)行法院的上一級(jí)法院，上級(jí)法院對(duì)轄區(qū)內(nèi)任何法院的執(zhí)行案件都可以依法進(jìn)行監(jiān)督。



 （作者單位：最高人民法院）