• 【發(fā)布單位】作者：袁婷
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• 【發(fā)布日期】2007-08-19 10:17:55
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• 【所屬類別】立法追蹤

-反壟斷法在爭(zhēng)議中前行:行政壟斷存廢的利益博弈-

據(jù)民主與法制時(shí)報(bào)報(bào)道，行政性壟斷是中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中各方詬病的一大社會(huì)現(xiàn)象，人們寄希望于《反壟斷法》來(lái)解決這個(gè)難題。圍繞這一問(wèn)題，不同的利益相關(guān)方從自己的角度提出觀點(diǎn)，爭(zhēng)論由來(lái)已久，在《反壟斷法》表決前，仍然不能平息。



 2007年7月20日，北京市消協(xié)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“北京的電信資費(fèi)在全國(guó)仍處于較高水平，設(shè)置不合理的手機(jī)月租費(fèi)、國(guó)內(nèi)漫游費(fèi)和各種套餐的問(wèn)題仍沒(méi)有解決?！?


 2004年，全國(guó)人大代表王廷江機(jī)場(chǎng)打人事件一度吸引了國(guó)人的眼球，但我們關(guān)注的往往是王廷江全國(guó)人大代表的身份，卻忽視了打人事件的起因：民航業(yè)的壟斷——飛機(jī)從廣州經(jīng)臨沂到青島需要700元，而從廣州到臨沂則需要1000元，飛機(jī)到了臨沂老家，乘務(wù)員卻不讓下飛機(jī)，于是出現(xiàn)了發(fā)生在臨沂機(jī)場(chǎng)的打人事件。



 2002年，曾提出“百種期刊，上門征訂，投遞到戶，不怕樓高”口號(hào)、給當(dāng)?shù)貓?bào)刊發(fā)行業(yè)帶來(lái)沖擊的河北省張家口市陽(yáng)光報(bào)業(yè)股份有限責(zé)任公司，在苦苦支撐了3年之后，不得不退出報(bào)刊征訂發(fā)行市場(chǎng)。失利的原因，是難以突破郵政壟斷報(bào)刊發(fā)行的政策障礙。



 不僅僅是這些熱點(diǎn)新聞中，其實(shí)我們?cè)谌粘Ｉ钪袩o(wú)時(shí)無(wú)刻不在與“行政性壟斷”打交道。我們至今無(wú)法看到家中固定電話的通話詳單，也沒(méi)有一家電信公司愿意提供這種“不虧本”的服務(wù)；我們被迫接受每張火車票20%的退票費(fèi)，對(duì)該幅度基本上沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)，即使有仗義的律師已經(jīng)挺身而出，也難以打破現(xiàn)有的“鐵老大”格局……



 《中華人民共和國(guó)反壟斷法》在反復(fù)修改后，有望在本月獲得全國(guó)人大常委會(huì)第三次審議通過(guò)，但是，《反壟斷法》關(guān)于行政性壟斷爭(zhēng)議和背后的利益博弈從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。



 爭(zhēng)議焦點(diǎn)



 來(lái)自官方的聲音是，商務(wù)部條法司司長(zhǎng)尚明在8月1日參加商務(wù)部在線訪談時(shí)表示，目前的《反壟斷法》草案內(nèi)容已經(jīng)較為完善。然而，國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大法工委“反壟斷立法”專家組成員黃勇教授在15日接受本報(bào)記者專訪時(shí)卻坦承，草案仍有一些問(wèn)題沒(méi)有解決。態(tài)度更尖銳的是參與該項(xiàng)立法活動(dòng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心主任余暉，他回答本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)：“反壟斷法應(yīng)該暫緩出臺(tái)，因?yàn)橹袊?guó)行政性壟斷問(wèn)題沒(méi)有解決?！?


 《反壟斷法》的核心問(wèn)題究竟是反經(jīng)濟(jì)壟斷還是行政性壟斷？立法小組成員黃勇教授說(shuō)，核心問(wèn)題是反經(jīng)濟(jì)壟斷，而非行政壟斷。



 余暉等人對(duì)此持不同意見(jiàn)?！爱?dāng)前中國(guó)存在的壟斷現(xiàn)象，除了一些在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成的競(jìng)爭(zhēng)性壟斷外，其主要特點(diǎn)是非競(jìng)爭(zhēng)性的行政性壟斷。如果我們的反壟斷法不將反行政性壟斷很好地解決，那么這部法律必將是蒼白的?！庇鄷熣f(shuō)。



 對(duì)于這樣的說(shuō)法，黃勇解釋，《反壟斷法》中并非不涉及“行政壟斷”，但這不是社會(huì)上通常所說(shuō)的行政性壟斷。一字之差，意義完全不同。“《反壟斷法》上的行政壟斷的主體是，國(guó)家機(jī)關(guān)以及具有公共管理職能的公共組織。行政壟斷在這部法律中是明確禁止的。我們通常說(shuō)的行政性壟斷，比如地方政府或者個(gè)別管制行業(yè)的準(zhǔn)入以及價(jià)格許可，這是一種國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策選擇。行政性壟斷雖然不是《反壟斷法》的核心問(wèn)題，但是人們最關(guān)注的問(wèn)題，也是《反壟斷法》最突出的矛盾?！?


 在核心問(wèn)題之爭(zhēng)的背后，余暉認(rèn)為壟斷行業(yè)部門提出的“有條件豁免”，是謀求維持既得利益。



 “對(duì)有條件豁免幾個(gè)字，各方爭(zhēng)議很大?；砻鈼l件是什么，是整個(gè)行業(yè)援引行業(yè)特性而豁免，還是個(gè)別企業(yè)的豁免，還是壟斷性結(jié)構(gòu)的豁免？在立法過(guò)程中，一些壟斷行業(yè)的部門以本行業(yè)的特殊情況為由，要求從《反壟斷法》中得到豁免，相關(guān)規(guī)定適用現(xiàn)有法律?，F(xiàn)有的部門法由部門制定，滲透了部門利益，這為多數(shù)人所不能接受。整個(gè)行業(yè)和一個(gè)領(lǐng)域都排除在《反壟斷法》的制約外，這也不符合國(guó)際上的立法趨勢(shì)?！秉S勇說(shuō)。



 豁免的爭(zhēng)議表現(xiàn)在草案上的結(jié)果是，黃勇說(shuō)：“表達(dá)非常含糊，可以‘依法’有條件豁免，但是依照哪個(gè)法的什么規(guī)定，究竟是依照本法，還是依照各部門的部門法，草案還是沒(méi)有講清楚?！?


 同樣在《反壟斷法》中沒(méi)有規(guī)定清楚的還有法律責(zé)任及監(jiān)管部門。一方主張由該法獨(dú)立設(shè)立的監(jiān)督程序進(jìn)行法律制約；另一方主張行政性壟斷由上級(jí)行政主管部門管轄，處理辦法由其他法律另行規(guī)定。



 余暉說(shuō)，《反壟斷法》出臺(tái)之前一直由監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)代行對(duì)壟斷行為進(jìn)行制裁。監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為兩類，一類是比較獨(dú)立的，一類是設(shè)在政府部門的內(nèi)部。反壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散到相關(guān)的部門里面去，一個(gè)很明顯的弊病是這些反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在背后和行政性壟斷機(jī)構(gòu)結(jié)成利益共同體。



 黃勇說(shuō)，顯然，由行政主管部門管轄，對(duì)行政壟斷的制約力度小了很多。十幾年來(lái)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中也一直實(shí)行這樣的管理辦法，大家有目共睹，效果不好。但草案目前仍然采納了這個(gè)觀點(diǎn)。



 行政壟斷存廢背后的利益博弈



 《反壟斷法》從1994年列入“人大”立法程序至今13年里，一直充滿變數(shù)。余暉說(shuō)，其中最關(guān)鍵、也最具爭(zhēng)議的問(wèn)題就是反壟斷立法中是否規(guī)制行政(性)壟斷。在草案某一稿的意見(jiàn)里，行政壟斷這一章曾經(jīng)被整體刪除，然后又被恢復(fù)原狀。這種法條上的爭(zhēng)執(zhí)，根源在于法條背后的利益。



 “中國(guó)的反壟斷立法或多或少一直受到來(lái)自某些行業(yè)以及政府部門的抵制?！斗磯艛喾ā凡莅笇?duì)壟斷性行為有明確的界定，而行政性壟斷都具有這些行為，所以《反壟斷法》一出臺(tái)，首先查處的就是行政性壟斷，那么勢(shì)必引起這些行政性壟斷企業(yè)的抵制，它們會(huì)搬出原有的法律和各種政策尋求法外開(kāi)恩?！庇鄷熣f(shuō)。



 “經(jīng)過(guò)幾次反復(fù)，行政性壟斷在《反壟斷法》中避而不談是不可能了，一些屬壟斷行業(yè)的部門又提出了豁免的說(shuō)法?！庇鄷熣f(shuō)。在草案討論中，一些壟斷性行業(yè)如電信、電力、郵政、民航、鐵路等部門往往以本行業(yè)的特殊情況為由，要求從《反壟斷法》中得到豁免。



 余暉認(rèn)為，《反壟斷法》一旦對(duì)行業(yè)豁免開(kāi)了口子，壟斷行為非但不受反壟斷法律制約，反而還要受到部門法的法律保護(hù)。例如電信法、航空法、電力法、郵政法、鐵路法等，雖然大家已經(jīng)呼吁重新立法，只有郵政做了一些工作，但是由于種種微妙的原因現(xiàn)在也停滯不前。沒(méi)有重新立法就意味著原來(lái)的法律都有效力，一些行政性壟斷行為就會(huì)受到原有法規(guī)、法律的保護(hù)。這種關(guān)于豁免權(quán)的法律爭(zhēng)議背后，當(dāng)然也是壟斷行業(yè)對(duì)于自身既得利益的爭(zhēng)奪。



 商務(wù)部條法司副司長(zhǎng)郭京毅在一次座談會(huì)上說(shuō)，目前《反壟斷法》出臺(tái)受阻的癥結(jié)在于草案條款與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)部門的職權(quán)和相關(guān)行業(yè)法規(guī)之間難以協(xié)調(diào)。倘若按照《反壟斷法》的條款對(duì)這部分壟斷行業(yè)進(jìn)行制裁或解散，就會(huì)觸及這些部門的行政職權(quán)及相關(guān)的行業(yè)法規(guī)，正因各方對(duì)此爭(zhēng)執(zhí)不下，《反壟斷法》才千呼萬(wàn)喚不出來(lái)。



 在分析《反壟斷法》出臺(tái)之艱的背景時(shí)，余暉說(shuō)：“行政性壟斷有歷史必然性，但是我們的改革者在改革的過(guò)程中，有意無(wú)意地忽視了壟斷性行業(yè)深化改革的必要性。僅僅是為了做大國(guó)有企業(yè)，認(rèn)為國(guó)家控制這些企業(yè)就掌握了經(jīng)濟(jì)命脈?！?


 黃勇對(duì)本報(bào)記者說(shuō)：“西方的《反壟斷法》是在完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下誕生的。在一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，或者一個(gè)半計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，要立一部高質(zhì)量的反壟斷法律是不可想象的。而我們的國(guó)情就是，我們是在轉(zhuǎn)型時(shí)期，在市場(chǎng)需要進(jìn)一步完善的時(shí)候，要出臺(tái)一部這樣的法律?！?


 顯而易見(jiàn)，即將交付審議的這部《反壟斷法》草案誕生于激烈的爭(zhēng)執(zhí)之中。就像余暉所說(shuō)：“我們目前的重大政策、戰(zhàn)略、以及重大法律法規(guī)的出臺(tái)，都是一場(chǎng)博弈后的利益妥協(xié)。”但這場(chǎng)博弈后的妥協(xié)卻并沒(méi)有讓眾人皆大歡喜。



 曾有民營(yíng)企業(yè)主表達(dá)了和余暉同樣的態(tài)度，如果不解決行政性壟斷，那么《反壟斷法》應(yīng)暫不出臺(tái)。北京市消費(fèi)者協(xié)會(huì)邱寶昌前幾日剛參加《反壟斷法》立法研討會(huì)，他用比較中庸的言辭說(shuō)，草案還是有不少問(wèn)題。



 自身變革收效甚微



 一方面壟斷企業(yè)在立法的博弈中，為自己爭(zhēng)取著最大利益，另一方面壟斷企業(yè)在社會(huì)輿論的強(qiáng)壓下，也在悄悄地進(jìn)行變革，但收效甚微。



 在《反壟斷法》難產(chǎn)的13年中，壟斷行業(yè)進(jìn)行的內(nèi)部改革較之法律成果則更為直觀。黃勇教授說(shuō)，壟斷行為集中表現(xiàn)在兩項(xiàng)控制上，一是市場(chǎng)準(zhǔn)入，二是價(jià)格。傳統(tǒng)壟斷行業(yè)如鐵路、電力、電信、石油、林業(yè)正是通過(guò)這兩項(xiàng)確保其在市場(chǎng)中的控制地位。反壟斷法立法13年里，在外界聲勢(shì)浩大的“討伐”中，壟斷行業(yè)的自改也正從這兩項(xiàng)控制中尋找突破。



 大秦鐵路的上市，是一個(gè)壟斷行業(yè)自身變革的典型案例。鐵道部運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)文力說(shuō)，大秦鐵路1988年投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，3年后開(kāi)始盈利，資產(chǎn)凈利率在全國(guó)鐵路中名列前茅。之所以效益較好，一方面是因?yàn)檫\(yùn)量增長(zhǎng)持續(xù)穩(wěn)定，更重要的一方面則是因?yàn)橄硎荑F道部允許這些公司適當(dāng)上浮運(yùn)價(jià)的政策。比如大秦線1998年運(yùn)價(jià)就是全路平均運(yùn)價(jià)水平的兩倍多。



 事實(shí)上，中國(guó)壟斷行業(yè)的內(nèi)部改革一直在進(jìn)行，然而，壟斷行業(yè)的自身調(diào)整效果并不樂(lè)觀。國(guó)家電監(jiān)會(huì)信息中心統(tǒng)計(jì)分析處處長(zhǎng)、資深電力專家楊名舟分析電力改革時(shí)說(shuō)，廠網(wǎng)分離其實(shí)沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。由于改革不到位，如今全國(guó)絕大部分中央國(guó)有電網(wǎng)資產(chǎn)集中在一家公司。這樣一來(lái)，直接的結(jié)果是發(fā)電、輸電、配電、售電等環(huán)節(jié)仍集于一體，廠網(wǎng)不分，壟斷依然存在。因而，從原國(guó)家電力公司“裂變”而來(lái)的國(guó)家電網(wǎng)公司，仍然沒(méi)有擺脫其原有壟斷和行政主導(dǎo)的行為模式。



 這恰恰是余暉所說(shuō)的行政性壟斷的形態(tài)改變?！案母镩_(kāi)放以后，市場(chǎng)的下游是逐步放開(kāi)的，但是那些上游行業(yè)的壟斷，卻被保留下來(lái)。這些年中，這些行業(yè)不僅僅沒(méi)有引入實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)，而是通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政的補(bǔ)貼，銀行的優(yōu)惠貸款、國(guó)企的改制等方式加強(qiáng)了壟斷?！庇鄷熣f(shuō)。



 余暉在每次接受采訪時(shí)都會(huì)引用這組數(shù)字。從1989年到1999年的十余年間，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)一直徘徊在1000億元左右，但從2000年起，這個(gè)數(shù)字開(kāi)始爆發(fā)式增長(zhǎng)，157家中央企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)7546.9億元，而這些利潤(rùn)中的大部分恰好是少數(shù)行政壟斷性企業(yè)貢獻(xiàn)的超額壟斷利潤(rùn)。



 這說(shuō)明，壟斷行業(yè)在近幾年的改革中，壟斷結(jié)構(gòu)越來(lái)越大，壟斷行為也愈演愈烈，而且政府仍然不斷地通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策等方式使它們更加快速膨脹，成為巨型寡頭，其背后利益集團(tuán)也成長(zhǎng)為一個(gè)龐大的可能破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和阻礙深化改革的群體。



 也正因?yàn)槿绱耍斗磯艛喾ā分袑?duì)行政性壟斷的規(guī)定尤為重要，在自身求變解決不了任何問(wèn)題的前提下，人們有理由期待法律治愈頑疾。



 這就是《反壟斷法》出臺(tái)過(guò)程中要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，不同的是，各方對(duì)于《反壟斷法》即將出臺(tái)的期望值。余暉堅(jiān)持，如果不解決行政性壟斷的根本問(wèn)題，《反壟斷法》應(yīng)暫緩出臺(tái)。黃勇則認(rèn)為，當(dāng)前出臺(tái)《反壟斷法》對(duì)于規(guī)范市場(chǎng)、使市場(chǎng)進(jìn)一步成熟有重要的作用。如果說(shuō)不能從根本上全部解決問(wèn)題，這部法律就不出臺(tái)，這也不是一種理性的選擇。行政壟斷是必須要反的，但僅有一部《反壟斷法》是不夠的，畢竟一部法律不可能是萬(wàn)能的。