• 【發(fā)布單位】作者：孫旭陽(yáng)
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• 【發(fā)布日期】2007-07-02 16:38:58
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• 【所屬類別】立法追蹤

各部委今年年底以前須建立辦法-國(guó)務(wù)院力推行政執(zhí)法責(zé)任制量化考核辦法-

核心提示：
    近日，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)推行行政執(zhí)法責(zé)任重點(diǎn)聯(lián)系單位座談會(huì)在天津召開(kāi)。來(lái)自公安部、交通部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和海關(guān)總署等十余家部（局）單位的代表參加。這是2006年3月起，國(guó)務(wù)院法制辦舉辦的第五次此類座談會(huì)。
    會(huì)上，在部（局）一級(jí)，如何推行行政執(zhí)法責(zé)任制的考核量化制度，成為討論熱點(diǎn)。
    國(guó)務(wù)院下設(shè)部（局）單位都設(shè)有執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并擁有行政執(zhí)法及處罰權(quán)，關(guān)系著社會(huì)生活的方方面面。從之前的“遠(yuǎn)華案”到近期的鄭筱萸案，都說(shuō)明部（局）執(zhí)法機(jī)構(gòu)同樣需要行政執(zhí)法責(zé)任制考核及監(jiān)督。
    與會(huì)的各部委官員反映，要解決這個(gè)問(wèn)題，難度不小。因?yàn)椋谝患?jí)部門(mén)內(nèi)部，建立起一套行之有效的責(zé)任考核制度，有制訂政策的難度，也有推行的難度。
    在國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)謝旭人的辦公電腦上，山東省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)所去哪里征了稅，征了多少，哪天去的，去的是誰(shuí)，一目了然。 
    在海關(guān)總署署長(zhǎng)牟新生的辦公電腦上，天津海關(guān)的一個(gè)關(guān)口，某關(guān)員在一年之內(nèi)跟某公司打了幾次交道，檢查了哪些貨物，稅率各是多少，也一目了然。
    稅務(wù)總局和海關(guān)總署等將信息化技術(shù)，與本系統(tǒng)的行政執(zhí)法責(zé)任制考評(píng)結(jié)合，形成了量化指標(biāo)，受到國(guó)務(wù)院法制辦的好評(píng)。
    但謝旭人和牟新生的電腦上，都缺少稅務(wù)總局或海關(guān)總署內(nèi)部的執(zhí)法考核情況——他們?cè)谙到y(tǒng)中還屬于上游的監(jiān)督者。
    國(guó)務(wù)院法制辦設(shè)想，盡快將量化的行政執(zhí)法考評(píng)辦法，納入部（局）一級(jí)的日常運(yùn)作中，為相關(guān)官員的行為套上“緊箍咒”。
    但事實(shí)上，目前只有藥監(jiān)局等極少數(shù)部門(mén)，在局內(nèi)部機(jī)構(gòu)初步建立了行政執(zhí)法責(zé)任制的考核制度。并且，藥監(jiān)局能順利建立，原局長(zhǎng)鄭筱萸的落馬起到了推動(dòng)作用。
    國(guó)務(wù)院力推行政執(zhí)法責(zé)任制
    行政執(zhí)法責(zé)任制在全國(guó)范圍已全面啟動(dòng)，但是，部委（局）一級(jí)還停留在“文件”的層面上。
    “依法行政不是新名詞，政府已推行了20多年了?！眹?guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)江凌說(shuō)，依法行政的一個(gè)主要部分，便是對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲。
    但在以往的工作中，行政執(zhí)法責(zé)任往往局限于對(duì)個(gè)案的監(jiān)督。“大家都喊依法行政，但大多數(shù)只是開(kāi)開(kāi)會(huì)，傳達(dá)一下文件?！焙ｊP(guān)總署政策法規(guī)司一位負(fù)責(zé)人坦言，“怎么加強(qiáng)日常監(jiān)管，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，都沒(méi)有太多具體可行的措施?！?/p>
    這位負(fù)責(zé)人舉“遠(yuǎn)華”案為例，廈門(mén)海關(guān)從關(guān)長(zhǎng)到基層關(guān)員，有160人被賴昌星犯罪集團(tuán)買(mǎi)通，占該關(guān)總?cè)藬?shù)的13％，“連海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部都感到非常震驚”。
    “這些犯罪分子目無(wú)法紀(jì)固然是原因，但從另一方面看，當(dāng)時(shí)也缺乏對(duì)海關(guān)執(zhí)法程序的監(jiān)控?，F(xiàn)在，我們的執(zhí)法評(píng)估系統(tǒng)，就可以堵上這些漏洞?！?999年8月，“遠(yuǎn)華”案正沸沸揚(yáng)揚(yáng)，海關(guān)總署決定建立這個(gè)系統(tǒng)，日后又恰好與中央推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作合拍。
    “中央決定推行行政執(zhí)法責(zé)任制，與反腐倡廉工作密不可分?！苯枵f(shuō)，從2001年起，國(guó)務(wù)院法制辦就展開(kāi)了一系列專題調(diào)研推行工作。
    2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，又將行政執(zhí)法責(zé)任制推上風(fēng)頭浪尖?！毒V要》直言，我國(guó)依法行政面臨七個(gè)主要問(wèn)題，有五個(gè)屬于行政執(zhí)法的范疇。
    2005年7月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，要求各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制。
    當(dāng)時(shí)，中央各部委（局），以及各地政府都建立了推進(jìn)依法行政實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面推動(dòng)行政執(zhí)法責(zé)任制。
    國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)法制辦近年來(lái)廣泛的調(diào)研，行政執(zhí)法責(zé)任制在全國(guó)范圍已全面啟動(dòng)，“收到了預(yù)期的效果”。
    但是，部委（局）一級(jí)行政執(zhí)法責(zé)任制如何推行，如何考核，目前大多數(shù)部級(jí)單位還停留在“文件”的層面上。
 
    部委行政執(zhí)法部門(mén)監(jiān)管難
    某局考核辦法，討論了10次都沒(méi)通過(guò)。有的司長(zhǎng)帶頭反對(duì)，他們都與法規(guī)司平級(jí)，局領(lǐng)導(dǎo)不可能不考慮他們的意見(jiàn)。
    6月18日，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制座談會(huì)上，某局法規(guī)司工作人員向同行抱怨，他向局領(lǐng)導(dǎo)上報(bào)在局內(nèi)行政執(zhí)法責(zé)任制考核的辦法，在內(nèi)部會(huì)議上討論了10次都沒(méi)通過(guò)。
    他說(shuō)，“各個(gè)業(yè)務(wù)司都有行政執(zhí)法權(quán)，聽(tīng)說(shuō)要考核執(zhí)法責(zé)任，司長(zhǎng)帶頭反對(duì)，他們都與法規(guī)司平級(jí)，甚至更強(qiáng)勢(shì)，局領(lǐng)導(dǎo)不可能不考慮他們的意見(jiàn)。”他的訴苦引起了其他部（局）法制部門(mén)代表的共鳴。“制度很容易擬定，我們都是本部門(mén)法律法規(guī)的專家，可是要批準(zhǔn)頒布，不能不聽(tīng)部領(lǐng)導(dǎo)和其他部門(mén)的意見(jiàn)?！蹦巢糠ㄒ?guī)司負(fù)責(zé)人告訴記者。
    對(duì)遭到的阻力，大多數(shù)與會(huì)者認(rèn)為在意料之中。“多年來(lái)，大家都按部就班地工作，突然要量化考核，搞不好還要追究責(zé)任，像是要套上籠頭。”
    而且，小部門(mén)的利益因素也不容回避，“比如行政許可權(quán)和審批權(quán)，以前就是幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，現(xiàn)在你要全流程監(jiān)管，還要事后追責(zé)，他們會(huì)輕易同意嗎？”
    事實(shí)上，部分部級(jí)單位的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制“不太感冒”，在內(nèi)部已是公開(kāi)的事實(shí)。
    推行行政執(zhí)法責(zé)任制的第一步，便是梳理各部門(mén)的執(zhí)法依據(jù)，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的各種“紅頭文件”進(jìn)行合法性審查和清理。根據(jù)“上位法優(yōu)先，新法優(yōu)先，特殊法優(yōu)先”的原則，近年來(lái)，各部門(mén)共清理了數(shù)以千計(jì)的法規(guī)規(guī)章，并被宣傳為工作成績(jī)。
    但事實(shí)并不這樣簡(jiǎn)單。國(guó)務(wù)院法制辦近期舉行了一次調(diào)查，本來(lái)想看一下各部門(mén)清理違規(guī)執(zhí)法依據(jù)的情況，沒(méi)想到收回來(lái)的，大多數(shù)都是渴望“擴(kuò)權(quán)”，要求“拿權(quán)”的意見(jiàn)。
    對(duì)推行行政執(zhí)法責(zé)任制，部分部級(jí)部門(mén)的熱情似乎還不如地方政府。今年上半年，國(guó)務(wù)院法制辦要求有關(guān)政府和部門(mén)上報(bào)推行情況。58%被調(diào)研的地方政府送來(lái)了材料，而部級(jí)部門(mén)只有22%.與會(huì)者一致認(rèn)為，在當(dāng)前的行政構(gòu)架下，只有整合紀(jì)檢、監(jiān)察和人事等監(jiān)管資源，由上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)出面，部委內(nèi)部執(zhí)法責(zé)任制的量化考核才能更好更塊地推動(dòng)。
    如何量化成爭(zhēng)議焦點(diǎn)
    國(guó)務(wù)院法制辦副司長(zhǎng)江凌建議，有關(guān)部門(mén)可以引進(jìn)ISO9000質(zhì)量管理體系等，進(jìn)行量化考評(píng)。
    某部法規(guī)司負(fù)責(zé)人告訴記者，量化考核的難度和可信度，也讓人覺(jué)得在部委一級(jí)推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制難度很大。
    “海關(guān)和稅務(wù)，可以查到每一筆貨物，每一筆稅款，程序和實(shí)體的執(zhí)法質(zhì)量，都清清楚楚，而我們這里，具體行政行為很少，領(lǐng)導(dǎo)們主要對(duì)有關(guān)問(wèn)題做出決策，如何量化？”
    定崗定責(zé)、量化考核，一直是國(guó)務(wù)院推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重點(diǎn)。
    在法制辦看來(lái)，這可以最大可能地剔除人為因素，具備科學(xué)性和公信力，還為行政執(zhí)法中的偏差防微杜漸，“變個(gè)案監(jiān)督為科學(xué)性的數(shù)據(jù)分析，降低了行政體系的糾錯(cuò)成本。”
    國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)江凌認(rèn)為，有關(guān)部門(mén)可以引進(jìn)ISO9000質(zhì)量管理體系等，以量化考評(píng)為方式，促進(jìn)行政執(zhí)法水平的提高。
    對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任換算為量化指標(biāo)局限性，江凌認(rèn)為不必過(guò)慮。“任何部門(mén)和公職人員的行政執(zhí)法行為，都必須經(jīng)過(guò)法律的授權(quán)，否則就是違法。所以，幾乎所有的具體行政行為，都屬于行政執(zhí)法責(zé)任制的范疇?！?/p>
    江凌舉例說(shuō)，一個(gè)國(guó)稅局局長(zhǎng)只需要組織有關(guān)執(zhí)法部門(mén)，按照法律法規(guī)征稅即可?！斑@些行為都可以納入量化考評(píng)，至于配合地方政府招商，拍板為企業(yè)減免稅款等所謂的決策行為，本身就已經(jīng)違法，行為本身就應(yīng)受到追究?！?/p>
    而且，各部門(mén)的信息化建設(shè)，也為量化考評(píng)提供了技術(shù)支持。1999年，40多個(gè)部委（辦、局）的信息主管部門(mén)共同倡議，發(fā)起“政府上網(wǎng)工程”。
    海關(guān)系統(tǒng)的執(zhí)法評(píng)估系統(tǒng)，便依托于原本用來(lái)辦理通關(guān)等業(yè)務(wù)的“金關(guān)工程”網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家稅務(wù)總局的“金稅工程”也被嵌入執(zhí)法監(jiān)督的模塊，在該系統(tǒng)，每個(gè)工作人員的執(zhí)法工作都量化為了數(shù)字?！肮ぷ魅藛T上班打開(kāi)電腦，前一天征稽稅款的執(zhí)法行為吃了多少分，就可以看到。”
    不過(guò)，量化考核有時(shí)也讓考核對(duì)象擔(dān)心。2006年，河北省地稅局以“稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督考核系統(tǒng)”為依據(jù)，追究了2000多人次的執(zhí)法責(zé)任，而該局的執(zhí)法人員只有1973人，人均被追究超過(guò)1次。
    “追究面過(guò)大，顯示考核本身的不合理?！眹?guó)務(wù)院法制辦曾調(diào)研此事，發(fā)現(xiàn)該考核系統(tǒng)軟件升級(jí)后，11月份只追究了54人次的執(zhí)法責(zé)任，而5月份則是455人次。
    江凌認(rèn)為，考核機(jī)制只要將行政執(zhí)法實(shí)體與程序統(tǒng)一，將追究與激勵(lì)統(tǒng)一，將效果與手段統(tǒng)一，就具有科學(xué)性與可行性。
    為了克服行政執(zhí)法責(zé)任制推行早期，“流于形式”的弊端，國(guó)務(wù)院法制辦力促量化的考核，并認(rèn)為這是加強(qiáng)依法行政的常效機(jī)制。
    部委行政執(zhí)法考核列出期限
    部委與會(huì)官員認(rèn)為“推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制，必須得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持?！?/p>
    今年5月，國(guó)家藥監(jiān)局原局長(zhǎng)鄭筱萸一審被判處死刑，促使該局內(nèi)部在建立完善行政執(zhí)法責(zé)任制的問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。
    通過(guò)個(gè)案監(jiān)督震撼違法亂紀(jì)者固然好，但中央最中意的還是建設(shè)完善科學(xué)的制度。
    國(guó)務(wù)院多次要求各部門(mén)，建立完善推行行政執(zhí)法責(zé)任制的長(zhǎng)效機(jī)制。
    在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的工作座談會(huì)上，一位與會(huì)者認(rèn)為，中國(guó)目前的行政體制，還是以領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)為主軸，行政執(zhí)法責(zé)任制也要考慮到現(xiàn)實(shí)。
    “推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須支持。”這是與會(huì)者的公識(shí)。“否則，即使建立考核制度也難以奏效?！?/p>
    對(duì)此，中央也有充分考慮?！拔覀儗?shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，一旦出現(xiàn)行政執(zhí)法方面的問(wèn)題，無(wú)論部門(mén)一把手事先知情與否，都要追究責(zé)任?！眹?guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人說(shuō)，“推行依法行政，就是要讓領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)合一?！?/p>
    各部門(mén)可以整合紀(jì)檢、監(jiān)察和人事等權(quán)力，推動(dòng)行政執(zhí)法責(zé)任制的建立和實(shí)施。
    但無(wú)論如何，中央推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的決心和步驟并不會(huì)動(dòng)搖。
    江凌在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)推行行政執(zhí)法責(zé)任制的座談會(huì)上提出，各部委（局、辦）須在今年年底以前，建立本部門(mén)內(nèi)部關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的辦法。(原載：新京報(bào))