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• 【發(fā)布日期】2007-06-20 09:09:57
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• 【所屬類別】立法追蹤

-海關總署解讀海關辦理行政處罰案件程序規(guī)定-

將于今年7月1日實施的《中華人民共和國海關辦理行政處罰案件程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)是海關規(guī)范辦案程序的一項重要舉錯。海關總署政法司馬軍對《程序規(guī)定》在第一時間進行了全面解讀。



 一、《程序規(guī)定》的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：



 (一)《程序規(guī)定》是海關行政法制建設中一部重要規(guī)章。



 行政管理制度逐步實現(xiàn)法制化是社會主義和諧社會發(fā)展的必然趨勢。近年來，我國行政法制建設有了長足發(fā)展，行政實體法立法方面日益完善，行政程序法的立法進程也明顯加快，行政程序法、行政強制法已進入立法階段。因此，盡快適應國家行政法制建設需要，加強海關行政程序立法，保障行政權的正確行使，規(guī)范行政執(zhí)法和行政處罰活動，已成為海關行政法制建設的迫切需要?！冻绦蛞?guī)定》正是適應這種形勢，在規(guī)范海關辦案程序、行政強制程序等方面作出了詳盡的規(guī)定。它對海關辦案人員、特別是基層的執(zhí)法人員提出了更高的要求，使海關在這個領域的執(zhí)法手段更加透明和公開。



 (二)《程序規(guī)定》的實施能夠保障海關正確行使行政處罰權。



 隨著國家經(jīng)濟的繁榮和對外貿(mào)易發(fā)展，參與國際貿(mào)易經(jīng)營主體的范圍和數(shù)量不斷擴大，海關作為國家進出關境的行政管理機關，其行政處罰權行使所涉及的社會層面也必然不斷增多，影響不斷擴大。制定《程序規(guī)定》，保障海關正確行使行政處罰權，不僅是貫徹海關“依法行政、為國把關、服務經(jīng)濟、促進發(fā)展”工作方針的重要舉措，也是海關向社會彰示執(zhí)法為民，切實保障行政相對人合法權益的重要方式。



 (三)《程序規(guī)定》的實施能夠使海關管理相對人依法監(jiān)督海關辦案。



 《程序規(guī)定》對海關辦案程序的每一個環(huán)節(jié)都作出了明確細致的規(guī)定，海關執(zhí)法關員不僅要嚴格依法辦事，還要自覺接受管理相對人監(jiān)督。《程序規(guī)定》實際上起到了“透明窗”的作用，它將海關辦案的一整套程序展現(xiàn)在管理相對人面前，這種做法是關務公開的一項重要舉錯。



 二、《程序規(guī)定》的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個方面：



 (一)關于《程序規(guī)定》內(nèi)容結構的特點。



 《程序規(guī)定》共7章97條，主要內(nèi)容涵蓋了海關辦理行政處罰案件的基本程序制度，包括案件調(diào)查、審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)的一般程序，以及海關簡單案件處理程序等內(nèi)容，完整地涵蓋了海關辦理行政處罰案件的整個流程。在“總則”一章中提出了“公正效率原則”，明確：海關辦理行政處罰案件應當公正、公開、及時和便民；同時提出了“尊重少數(shù)民族語言的原則”，即海關辦理行政處罰案件，在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，應當使用當?shù)赝ㄓ玫恼Z言進行查問和詢問。對不通曉當?shù)赝ㄓ谜Z言文字的當事人，應當為其提供翻譯人員；同時還提出了對案件涉及的“商業(yè)秘密、或者個人隱私，應當保守秘密”，充分保護相對人合法權益。



 (二)關于《程序規(guī)定》的時效制度。



 《程序規(guī)定》將時效制度全面引入，貫穿于行政處罰程序的始終，在回避的申請、決定、扣留的實施、延長期限，處罰時效，法律文書的送達，強制執(zhí)行，執(zhí)行終結等各個環(huán)節(jié)均進行時效限定，使時效制度成為本規(guī)定中的一項基本制度。如《程序規(guī)定》對當事人及其代理人提出回避申請的，海關“應當在3個工作日內(nèi)作出決定并且書面通知申請人”；對海關駁回回避申請有異議的，當事人及其代理人“可以在收到書面通知后的3個工作日內(nèi)向作出決定的海關申請復核1次，作出決定的海關應當在3個工作日內(nèi)作出復核決定并且書面通知申請人”?！冻绦蛞?guī)定》對海關法律文書公告送達規(guī)定了“自發(fā)出公告之日起滿60日，視為送達；對在中華人民共和國領域內(nèi)沒有住所的當事人進行公告送達，自發(fā)出公告之日起滿6個月，視為送達”。海關在查處案件過程中，如果需要扣留當事人的貨物、物品、運輸工具或者其他財產(chǎn)以及帳冊、單據(jù)等資料，扣留的期限“不得超過1年，因案件調(diào)查需要，經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準，可以延長，延長期限不得超過1年”?！冻绦蛞?guī)定》規(guī)定，當事人繳納罰款如果有困難，可以申請延期繳納。海關在收到當事人的延期申請以后，“應當在10個工作日內(nèi)作出是否準予延期、分期繳納罰款的決定”?？傊?，時效制度的設立，將保障海關行政處罰程序的合理運作，有利于海關及時地履行法定職責，排除各種行政處罰障礙，提高行政處罰效率，同時最大限度地保護當事人的合法權益。



 (三)關于《程序規(guī)定》的回避、雙人辦案與表明身份制度。



 回避制度是體現(xiàn)公正執(zhí)法的重要手段，與案件有關的人不能參與辦理案件，也不能變相干擾辦案。因此，《程序規(guī)定》從第8條——第13條詳細規(guī)定了辦案人員應當回避的情形、回避決定作出的程序、回避的復核、其他非辦案人員適用回避的情形等。這里特別規(guī)定了當事人對駁回回避申請有異議的，可以申請復核1次，以充分保護當事人合法權益。



 《程序規(guī)定》還規(guī)定了雙人辦案制度，即“海關在調(diào)查、收集證據(jù)時，辦理行政處罰案件的海關工作人員不得少于2人”；規(guī)定了表明身份制度，海關辦案人員在辦理行政處罰案件中“應當向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件”。目前，辦理行政處罰案件的海關人員都需持“查緝證”上崗，無證上崗即屬違法。



 (四)關于《程序規(guī)定》的送達制度。



 送達海關法律文書特別是涉外送達海關法律文書是保證當事人知曉海關具體行政行為的法律手段。由于在行政法中沒有關于送達的專門規(guī)定，行政法律文書的送達都是參照民法的送達程序執(zhí)行。但由于民事法律關系和行政法律關系的不同，海關在送達方式上不能完全適用民法的有關規(guī)定，如不能委托駐華使領館或中國駐外使領館送達等。同時，隨著我國外國人管理制度的改革和發(fā)展，在華有住所或委托有代理人的外國人、雙重國籍甚至無國籍的海關行政管理相對人越來越多；由于海關執(zhí)法的特點，即使是無住所、無委托代理人的外國人或無國籍人的，在特定條件下(如旅檢現(xiàn)場)完全可以直接送達?！冻绦蛞?guī)定》結合海關執(zhí)法實踐的特點，根據(jù)民法關于送達的法律精神，對上述程序作出了明確規(guī)定。首先，“海關送達法律文書，應當直接送交受送達人。受送達人是公民的，本人不在交其同住成年家屬簽收；受送達人是法人或者其他組織的，應當由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、組織負責收件的人簽收”。如果受送達人拒絕簽收，送達人在見證人在場的情況下，在送達法律文書上注明事由，將法律文書留置在受送達人處即可。其次，如果直接送達法律文書有困難的，可以委托其他海關代為送達，或者郵寄送達，當然，委托送達的一定要出具委托手續(xù)；郵寄送達的一定要以收件日期為送達日期。再次，對于送往境外的法律文書海關可以直接向受送達人在國內(nèi)設立的代表機構或者有權接受送達的分支機構、業(yè)務代辦人直接送達。第四，對于一些特殊的受送達人，如軍人、被監(jiān)禁或者被勞動教養(yǎng)的人，海關可以通過軍人所在部隊團以上的政治機關、監(jiān)所、勞動教養(yǎng)單位轉(zhuǎn)交。最后，對于直接送達、委托送達、轉(zhuǎn)交、郵寄送達都不能送達的，海關應當公告送達。為了保證當事人能夠及時了解海關送達法律文書的內(nèi)容，海關公告送達法律文書要在海關公告欄內(nèi)張貼；對于行政處罰決定書送達的，還要在當?shù)貓蠹埳峡枪妗?


 (五)關于《程序規(guī)定》的證據(jù)采集制度。



 海關行政執(zhí)法的多年實踐表明，由于缺乏統(tǒng)一的證據(jù)尺度和標準，海關執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象時有存在,甚至因證據(jù)問題導致海關行政賠償，當事人對海關執(zhí)法提出了一些不同看法。為此，《程序規(guī)定》根據(jù)《海關行政處罰實施條例》和《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，結合海關行政管理的具體特點，建立、細化了有關證據(jù)采集制度，為海關行政執(zhí)法中證據(jù)的收集、固定提供了強有力的法律支持，也使海關行政處罰的作出更加符合司法審查的評判標準。



 第一，關于鑒定結論問題。在海關辦理案件過程中，經(jīng)常需要對有關貨物、物品進行取樣化驗、鑒定，《程序規(guī)定》規(guī)定，當遇到這種情況時，“由海關或者海關委托的化驗、鑒定機構提取樣品”。同時還要求，提取樣品時，“當事人或者其代理人應當?shù)綀觯划斒氯嘶蛘咂浯砣宋吹綀龅?，海關應當邀請見證人到場”。為了保證提取的樣品真實有效，對“提取的樣品應當予以加封確認，并且填制提取樣品記錄，由辦案人員或者海關委托的化驗、鑒定機構人員、當事人或者其代理人、見證人簽字或者蓋章”。為了保證證據(jù)不滅失，對于易腐、易爛、危險品等需要先行變賣的貨物、物品，海關“應當提取1式2份以上樣品”。對需要化驗、鑒定的貨物、物品，海關要“交由海關化驗鑒定機構或者委托國家認可的其他機構進行”化驗、鑒定。最終出具的化驗報告、鑒定結論“應當載明委托人和委托化驗、鑒定的事項，向化驗、鑒定部門提交的相關材料，化驗、鑒定的依據(jù)和使用的科學技術手段，化驗、鑒定部門和化驗、鑒定人資格的說明。通過分析獲得的鑒定結論，應當說明分析過程”。由于化驗、鑒定是取得證據(jù)的一種重要形式，為了慎重，《程序規(guī)定》規(guī)定，“當事人對化驗報告、鑒定結論有異議的，可以申請重新化驗、鑒定1次”。為了減輕當事人負擔，《程序規(guī)定》規(guī)定，一般情況下，化驗、堅定費用由海關承擔。但是，如果當事人申請重新化驗、鑒定，而化驗、鑒定結果沒有改變的，費用則由當事人承擔。



 第二，關于查詢當事人存款、匯款問題。海關在調(diào)查走私案件過程中，需要對案件涉嫌單位或者涉嫌人員在金融機構、郵政企業(yè)的存款、匯款進行查詢、調(diào)查。查詢存款、匯款直接涉及當事人隱私，因此《程序規(guī)定》規(guī)定，遇此情況“需要經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準”。作為海關調(diào)查辦案人員，查詢存款、匯款的范圍是所要查詢的存款、匯款必須與走私嫌疑人及走私行為有關，即屬于走私嫌疑人與其涉嫌的走私行為有牽連的人的存款、匯款，或用于走私違法，或為走私違法所得。通過查詢存款、匯款，可以查明案情，查清走私違法嫌疑人有無走私違法行為，走私違法行為輕、重的事實；查詢存款、匯款的目的是通過查詢存款、匯款，防止贓款轉(zhuǎn)移，挽回和減少損失，發(fā)現(xiàn)新的走私違法線索，擴大調(diào)查成果。如果超出了上述范圍和目的，當事人有權要求金融機構或者郵政企業(yè)拒絕查詢。



 第三，關于電子證據(jù)問題。隨著科技的發(fā)展，海關辦案中涉及到的電子證據(jù)越來越多，如計算機介質(zhì)、音像資料等。電子證據(jù)與其他證據(jù)相比，具有鮮明的特點，也更能反映事實的客觀性。因此收集電子證據(jù)作為辦案的依據(jù)越來越重要，《程序規(guī)定》分步驟對收集電子證據(jù)作出了明確規(guī)定。首先海關收集電子數(shù)據(jù)或者錄音、錄像等視聽資料“應當收集原始載體”。收集原始載體有困難的“可以收集復制件，注明制作方法、制作時間、制作人、證明對象以及原始載體存放處等”；其次海關對收集的電子數(shù)據(jù)或者錄音、錄像等視聽資料的復制件“應當進行轉(zhuǎn)換，電子數(shù)據(jù)能轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)資料的應當及時打印，錄音資料應當附有聲音內(nèi)容的文字記錄”。



 (六)關于調(diào)查程序的設定。



 調(diào)查程序是行政處罰程序的主要環(huán)節(jié)，只有在違法事實調(diào)查清楚，證據(jù)確鑿充分的情況下，才能確定違法行為性質(zhì)并依法對相對人實施行政處罰。正是基于此，《程序規(guī)定》對調(diào)查程序中的查問、詢問，檢查、查驗、擔保、扣留進行了全面詳細地規(guī)定，將步驟設定得盡可能的細致，以充分保障海關的執(zhí)法統(tǒng)一性、可操作性，保護當時人合法權益。



 首先，海關查問違法嫌疑人、詢問證人充分考慮保護其合法權益：(1)查問、詢問前要告知其依法享有的權利；(2)查問、詢問時，海關辦案人員可以到其所在單位或者住所進行查問、詢問；(3)查問、詢問筆錄要交給當事人閱讀、核對，或者向其宣讀；(4)查問、詢問筆錄有誤，允許當事人更正或者補充；(5)查問、詢問不懂中文的外國人要給其提供免費翻譯人員。查問、詢問聾啞人時，應當有手語翻譯參加；(6)第一次查問、詢問時，要詳細記錄當事人有關情況；(7)接受查問、詢問的當事人不滿18周歲的，查問、詢問時，海關應當通知其父母或者其他監(jiān)護人到場；(8)允許當事人自行提供書面陳述材料。



 其次，海關檢查運輸工具和場所、檢查走私嫌疑人身體、查驗貨物、物品應當嚴格依法進行：(1)檢查有關場所、查驗貨物、物品要制作檢查、查驗記錄，真實、客觀、詳細地記載檢查、查驗情況；(2)檢查走私嫌疑身體，不得在公開場合檢查，要在隱蔽的場所或者非檢查人員視線之外；(3)檢查走私嫌疑人身體務必由2名以上與被檢查人同性別的辦案人員執(zhí)行；(4)檢查走私嫌疑人身體，辦案人員可以請醫(yī)生協(xié)助，必要時也可以到醫(yī)療機構做專業(yè)檢查。



 (七)關于對扣留的貨物、物品、運輸工具先行變賣的條件。



 在海關實際工作中，采取扣留措施往往會涉及一些涉嫌違法的危險品，或者鮮活、易腐、易爛、易失效等不宜長期保存的貨物、物品及所有人申請先行變賣的貨物、物品、運輸工具，上述被扣留的有關貨物、物品、運輸工具如不及時處理，將會嚴重危及人民的生命財產(chǎn)的安全和社會公共安全，有可能會給人民、社會和當事人、所有人帶來不可估量的損失。原則上海關依法扣留的貨物、物品、運輸工具，在人民法院判決或海關處罰決定作出之前是不允許處理的。因為上述被扣留物，在人民法院未判決或者海關未作出處罰決定之前屬于待處理物，其所有權還沒有轉(zhuǎn)移，性質(zhì)也沒有最終確定，甚至還有可能發(fā)還給當事人(如最后決定上述扣留物不予沒收)，因此，要是提前處理上述被依法扣留的貨物、物品、運輸工具，將會侵犯所有人的合法權益，有可能給當事人、所有人造成難以彌補的損失。但是，考慮到社會的公共安全、人民的生命財產(chǎn)和當事人、所有人的合法權益，對被扣留的貨物、物品、運輸工具，如果是危險品、鮮活、易腐、易爛、易失效、易變質(zhì)等不宜長期保存范圍的，或者經(jīng)所有人申請先行變賣的，可先行予以變賣。但是，采取先行變賣措施“應當經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準”；海關在變賣前“應當通知先行變賣的貨物、物品、運輸工具的所有人”；如果變賣前無法通知的，海關“應當在貨物、物品、運輸工具變賣后，通知其所有人”。



 (八)關于案件調(diào)查中止和終結制度。



 海關辦理行政處罰案件一般會有三種結果，一是案件事實清楚、證據(jù)充分、辦案程序合法，可以作出行政處罰；二是出現(xiàn)某些情況，中止案件辦理；三是案件沒有辦理下去的必要，終結案件。海關辦理行政處罰案件，在立案后“發(fā)現(xiàn)當事人的違法行為應當移送其他行政機關或者刑事偵查部門辦理”時，應當中止辦理案件，立即移送上述部門。海關辦理行政處罰案件過程中，還會出現(xiàn)類似“作為當事人的自然人死亡”、“沒有違法事實的”、“作為當事人的法人或者其他組織終止，無法人或者其他組織承受其權利義務，又無其他關系人可以追查的”等情形，此時，就要終結辦理案件。



 (九)完善了處罰告知、復核、聽證制度。



 在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人處罰的內(nèi)容，包括其違法事實、證據(jù)情況、適用依據(jù)、辦案程序、當事人享有的權利等。同時還應允許其陳述、申辯，如果要求聽證，海關還應舉行聽證，充分聽取其意見。這一系列措施都是以維護當事人合法權益為目的，切實做到執(zhí)法的公正、公平、透明、高效。尤為重要的是，《程序規(guī)定》對當事人提出申辯的，規(guī)定“海關不得因當事人的申辯而加重處罰”，但是海關發(fā)現(xiàn)新的違法事實除外。



 (十)關于重大案件集體討論制度。



 為慎重處理案件，保證案件定性準確、事實認定清楚、辦案程序合法、適用依據(jù)正確，對于一些復雜疑難的重大案件，除按正常程序依法報審外，還應經(jīng)集體討論決定?！冻绦蛞?guī)定》規(guī)定“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，應當由海關案件審理委員會集體討論決定”。



 (十一)關于發(fā)還程序。



 在實踐中，海關有大量需要發(fā)還給當事人的各類款項，包括案件抵押金或者扣留貨物、物品等用于抵繳處罰后的剩余款項。許多情況下，相關款項由于當事人未辦理手續(xù)而長期在海關的帳戶上掛帳，不但給海關執(zhí)法帶來困難，也會給當事人帶來損失。《程序規(guī)定》規(guī)定“將當事人的擔保抵繳或者將當事人被扣留的貨物、物品、運輸工具依法變價抵繳罰款之后仍有剩余的，應當及時發(fā)還或者解除扣留、解除擔?！?，這樣做，既滿足解決實際問題的客觀需要，也起到降低執(zhí)法風險的作用，同時最大限度地保護當事人切身利益。



 (十二)關于阻止當事人出境問題。



 海關的行政處罰決定一旦作出后，就具有權威性和有效性，但是，如果海關發(fā)行政處罰決定得不到有效的執(zhí)行，則該處罰決定將毫無意義，將起不到打擊、懲處走私違法當事人的目的，國家的利益和社會的公共利益將得不到保障，廣大人民群眾的合法權益將得不到維護，因此，海關的行政處罰決定只有得到了有效的執(zhí)行，整個處罰決定才算完整。為了保證海關行政處罰決定的有效執(zhí)行，國家賦予了海關有部分強制執(zhí)行權和申請人民法院強制執(zhí)行的權利。在海關的實際工作中，如果當事人在我國境內(nèi)的，其在海關行政處罰決定所規(guī)定的期限內(nèi)一旦未自覺履行義務，則海關可以通過強制執(zhí)行權或者申請人民法院強制執(zhí)行等手段迫使當事人履行義務。但是，如果當事人在繳清罰款、違法所得和依法追繳的貨物、物品、走私運輸工具的等值價款之前離境的，海關將難以采取強制執(zhí)行措施，特別是對于在我國境內(nèi)沒有固定、永久的住所的境外當事人，如果其在既沒有履行海關行政處罰決定所確定的義務即繳清有關款項，又未向海關提供有關擔保的情況下，一旦離開我國境內(nèi)，則海關對其所確定的義務，即海關的行政處罰決定將難以得到徹底的執(zhí)行。因此，《程序規(guī)定》要求“受海關處罰的當事人或者法定代表人、主要負責人在出境前未繳清罰款、違法所得和依法追繳的貨物、物品、走私運輸工具的等值價款的，也未向海關提供相當于上述款項擔保的，海關可以通知出境管理機關阻止其出境”。



 (十三)關于簡單案件處理程序。



 海關每年查辦的近3萬多起的行政處罰案件，相當一部分是行郵渠道和貨運現(xiàn)場部門處理的案件，其中許多案件的違法事實是經(jīng)過現(xiàn)場調(diào)查就能夠做到事實清楚，證據(jù)充分，可以當場對當事人作出行政處罰的。此類案件對當事人來說也是迫切希望得到及時處理，以便盡快通關，降低商業(yè)成本。因此，從某種意義上講，提高行政效率就意味著對當事人合法權利的有效保護。對這類案件，海關以往的做法是簡化執(zhí)法程序，特別是案件審理程序和執(zhí)行程序方面都給予了簡化，但以前除了《海關總署關于行郵現(xiàn)場即決案件處理有關問題的通知》外，沒有其他法律、法規(guī)對其當場處罰程序上的合法性予以確認，使海關簡單案件的辦理程序缺乏法律依據(jù)。為此，《程序規(guī)定》規(guī)定了簡單案件的程序規(guī)則。首先是簡單案件的范圍，即“行郵、快件、貨管、保稅監(jiān)管等現(xiàn)場業(yè)務及其他海關監(jiān)管業(yè)務中違法事實清楚、違法情節(jié)輕微的案件”；其次是簡單案件的告知程序，即“海關進行現(xiàn)場調(diào)查后，可以直接制發(fā)行政處罰告知單，當場由當事人或者其代理人簽收”；再次是當場對當事人進行處罰的情形，即“當事人當場放棄陳述、申辯或者聽證權利；當事人當場進行陳述、申辯，經(jīng)海關當場復核后，當事人或者其代理人接受復核意見”。簡單案件制度的確立，進一步規(guī)范了海關執(zhí)法實際中的當場處罰案件程序，強調(diào)在依法的前提下，既節(jié)約行政成本、提高行政效率，也有利于保護當事人的合法權益，充分體現(xiàn)海關行政處罰服務經(jīng)濟促進發(fā)展的宗旨。